原標題：祁連山國家公園自然資源確權登記實踐與思索——以甘肅省片區(qū)涼州區(qū)境內為例
 

導  讀

文章以祁連山國家公園甘肅省片區(qū)開展自然資源統(tǒng)一確權登記實踐為例，探討界定了以國家公園為獨立登記單元的各類自然資源概念，劃分了本次確權自然資源二級分類體系；闡述了祁連山國家公園資料收集分析、制作調查工作底圖、預劃自然資源登記類型單元、發(fā)布首次登記通告、自然資源調查、登記機構審核、公告登薄等方面的實踐操作方法；對自然資源統(tǒng)一確權登記過程中存在的國家公園界線劃定、自然資源二級分類體系劃分、“一地兩證”、權屬界線及自然資源確權登記數(shù)量與質量等問題進行了初步的探討并提出建議。

 

本文引用信息

李鵬舉，焦世文，曹勇剛，賈懷波，趙亞茹，喻斌杰.祁連山國家公園自然資源確權登記實踐與思索[J].中國國土資源經濟,2019，32（9）:63-69.

 

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引言

祁連山是我國西北地區(qū)主要山脈之一，地跨甘肅和青海兩省，位于青藏高原、黃土高原、內蒙古高原三大高原的交匯地帶，地理位置特殊，屬于大陸性高寒半濕潤山地氣候，分布著大量的森林、草原、冰川、水流、濕地、礦產等自然資源。祁連山阻止了騰格里、巴丹吉林、庫姆塔格三大沙漠南侵，阻擋干熱風暴直撲“中華水塔”三江源，保障黃河和黑河、疏勒河、石羊河等徑流補給，是我國西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，也是我國重點生態(tài)功能區(qū)和生物多樣性優(yōu)先保護區(qū)。祁連山養(yǎng)育了河西走廊，成就了絲綢之路，促進了我國與歐亞大陸重要的貿易和文化交流，維系著西部地區(qū)生態(tài)平衡、經濟社會文化可持續(xù)發(fā)展，在全國生態(tài)文明建設和生態(tài)安全保護中發(fā)揮著重要的作用。

2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確規(guī)定將自然資源統(tǒng)一確權登記作為一項改革任務。自然資源統(tǒng)一確權登記作為一次全新的制度設計，按照“資源公有、物權法定和統(tǒng)一確權登記的原則”，旨在明晰國土空間范圍內自然資源的所有權歸屬，建立統(tǒng)一的自然資源統(tǒng)一確權登記系統(tǒng)，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。

2015年9月，《中共中央國務院關于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》（中發(fā)〔2015〕25號）中提出了建立國家公園體制的具體要求；2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，旨在加強保護自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性，推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共處。

祁連山國家公園建設是黨中央、國務院堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹黨的十九大精神，統(tǒng)籌推進“五位一體”總布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的具體行動，也是實現(xiàn)人與自然和諧共處的必然要求。

祁連山國家公園作為我國首批設立的10個國家公園體制試點之一，肩負著為全國生態(tài)文明制度建設積累經驗、為今后其他國家公園建設提供樣板示范的使命。開展祁連山國家公園自然資源統(tǒng)一確權登記，是推動國家公園建設與推進自然資源統(tǒng)一確權登記的有機結合，也是實行生態(tài)監(jiān)管的基礎條件，更是新時代生態(tài)文明建設的重要舉措。

將祁連山國家公園作為獨立自然生態(tài)空間進行自然資源統(tǒng)一確權登記有其完整性和代表性，其所擁有的自然資源及其稟賦特性具有承載區(qū)域內全要素自然資源確權的示范功能。依法對公園內水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂、礦產等自然資源進行統(tǒng)一確權登記，摸清祁連山國家公園自然資源“資產家底”，明晰自然資源產權，為推進自然資源科學保護、合理利用、有效管理及實施用途管制奠定基礎，也為編制自然資源資產負債表及生態(tài)文明績效考核評估等提供合理的依據(jù)和支撐，對推進生態(tài)文明建設、促進人與自然和諧共生、建設美麗中國具有極其重要的意義。

2018年7月27日，甘肅省人民政府辦公廳關于轉發(fā)《祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記實施方案》的通知（甘政辦發(fā)〔2018〕130號）中要求，在祁連山自然保護區(qū)（肅南裕固族自治縣）自然資源全要素統(tǒng)一確權登記試點工作的基礎上，積極穩(wěn)妥開展祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記工作。為使本次確權登記工作有序推進，甘肅省不動產登記事務中心編制《祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記技術方案》，確定了工作目標、任務，以“及時部署、多方參與、明確責任、加強培訓、統(tǒng)一標準、全程質控”的思路開展祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權工作。

筆者梳理、分析了本次祁連山國家公園甘肅省片區(qū)武威市涼州區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記實踐的做法，對確權過程中存在的問題進行初步探討并提出建議。

 

01

祁連山國家公園涼州區(qū)境內概況

 

根據(jù)《祁連山國家公園總體規(guī)劃》，祁連山國家公園地處甘肅、青海兩省交界處，總面積為5.02萬平方公里，其中甘肅片區(qū)面積為3.44萬平方公里，占總面的68.5%，甘肅省武威市涼州區(qū)境內面積為171.89平方公里，涉及祁連山國家級自然保護區(qū)管理局哈溪、上房寺、西營河3個自然保護站。

祁連山國家公園甘肅省片區(qū)涼州區(qū)境內部分位于河西走廊東端與祁連山北麓交匯處，海拔1900~3100米，主要為中山地帶，地勢南高北低。境內溝谷發(fā)育，既有常年性河流，也有季節(jié)性流水。常年河流主要有雜木河、西營河等，屬于石羊河流域。境內森林植被主要分布在各溝系的陰坡、半陰坡，喬木以青海云杉和山楊為主，散生部分祁連圓柏；灌木有金露梅、銀露梅、箭葉錦雞兒和吉拉柳等；草本植物主要有黑穗苔、珠牙蓼、針茅類等。國家一級保護動物雪豹、馬麝和二級保護動物甘肅馬鹿、盤羊、巖羊、藍馬雞、血雉、棕熊等在境內分布。

02

統(tǒng)一確權登記的基本原則、目標及任務

2.1 基本原則

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》，自然資源確權登記以已有不動產登記為基礎，堅持“資源公有、物權法定和統(tǒng)一確權登記”的原則�！稇椃ā返诰艞l規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。自然資源統(tǒng)一確權登記就是以《憲法》為準則，根據(jù)《物權法》《不動產登記暫行條例》《土地管理法》《森林法》《水法》《草原法》《礦產資源法》等法律法規(guī)，通過統(tǒng)一的確權登記機構，對自然資源所有權依法依規(guī)登記。自然資源確權登記既獨立又統(tǒng)一，獨立性表現(xiàn)為自然資源登記單元登記原則和自然資源登記簿單獨設立原則。自然資源登記單元通過編制唯一的編碼來實現(xiàn)承載所有權的自然資源的特定、具體內容。統(tǒng)一性表現(xiàn)為自然資源登記簿上可以記載與不動產登記簿關聯(lián)的不動產單元號、不動產的權利主體。

2.2 工作目標及任務

以不動產登記為基礎，按照國家批準的祁連山國家公園范圍，以祁連山國家公園甘肅省片區(qū)（涼州區(qū)境內）作為獨立自然資源登記單元，劃定自然資源類型單元，對境內水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權進行統(tǒng)一確權登記，厘清國家所有和集體所有的自然資源邊界，明確自然資源主體及內容。

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涼州區(qū)境內自然資源確權實踐流程

3.1 基礎分析

3.1.1 資料收集分析

依據(jù)《祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記實施方案》要求，在與各自然資源主管部門簽訂數(shù)據(jù)保密協(xié)議后，由各級政府負責協(xié)調各自然資源主管部門提供相關自然資源數(shù)據(jù)、界線數(shù)據(jù)、規(guī)劃及權屬資料等。例如，祁連山國家級自然保護區(qū)管理局各自然保護站負責提供祁連山自然保護區(qū)界線及站內自然資源最新數(shù)據(jù)庫；自然資源部門負責提供最新的土地利用現(xiàn)狀變更庫、基本農田數(shù)據(jù)庫、集體土地所有權及國有土地使用權數(shù)據(jù)庫、礦產資源總體規(guī)劃（2016—2020年）、國家公園范圍內各種礦產的探礦權采礦權及儲量報告等資料；林業(yè)部門負責提供林地資源數(shù)據(jù)庫（包括森林覆蓋率、種類、范圍、分布情況等）、林權證、“一地兩地”專項整治等相關資料；農牧（畜牧）部門負責提供草地資源數(shù)據(jù)庫、草原承包經營權證等相關資料；水利部門負責提供水系分布圖、水資源配置方案、取水權等相關資料；民政部門負責提供行政區(qū)劃界線、地名普查等資料；環(huán)保部門提供最新生態(tài)紅線、地表水水源地等資料；其他各相關部門積極配合參與。

3.1.2 制作調查工作底圖

以涼州區(qū)第三次全國國土調查影像和最新土地利用現(xiàn)狀圖為基礎，疊加祁連山國家公園甘肅省片區(qū)武威市涼州區(qū)境內界線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農田保護界線、用途管制、公共管制及特殊保護規(guī)定界線，權屬上疊加集體土地所有權及國有土地使用權數(shù)據(jù)，制作調查工作底圖。

3.2 預劃自然資源登記類型單元

本次工作與第三次全國國土調查同行，為避免數(shù)據(jù)出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，除山嶺資源與礦產資源外，自然資源二級地類劃分與土地利用現(xiàn)狀二級分類完全對應，并保持與三調工作對接，以防止形成新的“一地兩證”。按規(guī)范技術要求，一級類劃分為濕地資源、水流資源、森林資源、山嶺資源、草原資源、灘涂資源、礦產資源等7個自然資源類型，各自然資源類型與土地利用現(xiàn)狀分類對應見表1。其中山嶺是地形表述，與其他類別自然資源在空間可重疊，在此次工作中將其作為要素單獨調查，并單獨建立圖層，按不同的高度分級，在不同的高度級別范圍內單獨統(tǒng)計面積，不計入自然資源總面積，避免出現(xiàn)分類資源面積之和大于國家公園總面積的邏輯錯誤。探明儲量的礦產資源按照國務院《礦產資源開采登記管理辦法》，登記附錄所列的34種礦產（表），其資源儲量類型包括333及以上的固體礦產資源儲量和探明儲量的油氣（含石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣）、地熱、礦泉水等。山嶺與礦產資源分類體系見表2。

3.3 發(fā)布首次登記通告

根據(jù)自然資源登記類型單元預劃分情況，經政府組織各自然資源管理部門討論通過后，在政府網(wǎng)站及國家公園境內涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村發(fā)布了《關于祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記》的通告，通告內容主要為自然資源登記的期限、類型、范圍及其它需要告知的事項等。

3.4 自然資源調查

自然資源調查主要包括自然屬性狀況、權屬狀況及公共管制調查三部分。自然屬性包括自然資源的類型、地理位置、四至邊界、面積、數(shù)量、質量等；權屬狀況調查主要是明晰全民所有權和集體所有權的邊界及不同集體所有者的邊界，關聯(lián)已登記的不動產信息；公共管制調查主要是針對用途管制、生態(tài)保護紅線、特殊保護要求等限制情況進行核實。在調查過程中，對存在爭議無法解決的區(qū)域，劃入爭議擱置區(qū)。

內業(yè)信息提取。在工作底圖基礎上，根據(jù)區(qū)域自然地理、地形地貌、植被類型及影像紋理、色調、形狀等建立典型地類解譯標志，制作解譯樣本。依據(jù)最新土地分類標準《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 2010—2017），充分參考利用已收集資料，進行內業(yè)影像判讀，勾繪地類圖斑。同時對比最新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，提取數(shù)據(jù)庫地類與影像判讀不一致圖斑。

外業(yè)核查。將內業(yè)信息提取成果及與影像判讀不一致圖斑導入移動平臺，全面開展實地核實，實地修正圖斑，填寫外業(yè)調查記錄表，并收集現(xiàn)狀證據(jù)（照片、視頻等）。同時核實全民所有權和集體所有權的邊界、不同集體所有權邊界及已登記的不動產（如取水權、承包經營權、林權等）界線、生態(tài)紅線及用途管制界線等。

數(shù)據(jù)接邊。積極協(xié)調，做好與相鄰各縣區(qū)數(shù)據(jù)接邊工作，確保調查確權數(shù)據(jù)一致性、完整性。

3.5 登記機構審核

首先，由監(jiān)理單位或第三方專家對自然資源類型單元、數(shù)量、面積、質量、分布、權屬狀況及用途管制等進行外業(yè)抽查及內業(yè)全面審核；審核通過后，由涼州區(qū)不動產登記機構會同相關資源主管部門就調查的自然資源狀況進行初審，縣級人民政府及相關部門完成數(shù)據(jù)確認。然后，由武威市政府及相關部門進行復核。最后，由甘肅省不動產登記事務中心及相關部門進行最終驗收。

3.6 發(fā)布公告

三級審查結束后，資料審核無異議的，將不涉及國家秘密的自然資源登記事項在省、市、區(qū)（縣）人民政府門戶網(wǎng)站、政務大廳及指定的公開發(fā)行報刊上進行公告。公告期不少于15個工作日。公告內容主要為自然資源類型、所有權人、權利人、坐落、面積等。

3.7 登記入簿

公告期滿無異議或異議不成立的，由涼州區(qū)不動產機構將登記單元內自然資源自然狀況、權屬狀況、公共管制及空間坐落、位置說明等登記事項逐項記載于自然資源登記薄，同時填寫不動產關聯(lián)信息。

3.8 建設自然資源確權登記數(shù)據(jù)庫

按照自然資源確權登記數(shù)據(jù)庫標準，建設自然資源數(shù)據(jù)庫，同時做好與不動產登記平臺的銜接工作，建設與不動城登記數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)結構相適應的自然資源統(tǒng)一確權登記數(shù)據(jù)庫。

 

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問題與建議

4.1 國家公園界線劃定不合理，需進一步優(yōu)化

依據(jù)初步劃定的祁連山國家公園范圍界線，在自然資源確權調查過程中發(fā)現(xiàn)存在一些問題。例如，武威市涼州區(qū)境內雜木河，公園界線沿河中央而過，河流一半在公園范圍內，一半在公園范圍外。建議在劃定國家公園范圍的過程中，應盡量尊重自然地理狀況，按照河流邊界、山脊、山溝等明顯的地形地貌劃定。

4.2 自然資源二級地類劃分不一致，缺乏統(tǒng)一標準及規(guī)范

在《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》中，僅提及了自然資源一級分類，即水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等，缺少對各類自然資源的進一步細化，為避免今后在全國開展自然資源確權時出現(xiàn)“地方病”，應建立統(tǒng)一的、科學的多級分類制度。例如，在森林資源劃分中，徐文海等在湖南省常德市澧縣進行自然資源確權登記實踐中將森林資源劃分為林地、灌木林地、其他林地三種；余姝辰等在自然資源確權登記的相關問題雛探中結合實際，采用新的分類體系，將森林資源（010）劃分為防護林（011）、用材林（012）、經濟林（013）、薪炭林（014）、特殊用途林（015）；本次森林資源二級地類劃分喬木林地（0301）、竹林地（0302）、灌木林地（0305）、其他林地（0307）等，與《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）二級分類一致。建議盡快制定自然資源確權技術規(guī)范，細化各類自然資源（除山嶺、礦產外）的二級劃分，參考《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）標準，確保自然資源數(shù)據(jù)庫與第三次全國國土調查數(shù)據(jù)庫銜接，同時對自然資源分類統(tǒng)一編碼，便于數(shù)據(jù)庫的建設與管理。

4.3 “一地兩證”問題較突出，且未得到徹底的解決

長期以來，登記區(qū)域內林地、草地、水域等分別歸屬林業(yè)、農牧、水利和自然資源等部門管理，部門之間缺乏溝通協(xié)調，沒有統(tǒng)一標準和認識，對自然資源的利用方向和目標不一致，各類問題突出。例如，各部門采用不同技術標準，林業(yè)部門使用林地分類標準（LY/T 1812—2009），農牧、自然資源部門使用國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007），造成同一地塊既是林地又是草地，重疊交叉現(xiàn)象普遍存在。又如，在“一地兩證”專項整治方案中，采用林業(yè)行標認定，與本次調查采用的土地利用分類不一致，導致地類的認定存在與現(xiàn)狀不符情況。因本次采用第三次全國國土調查標準，確權登記數(shù)據(jù)與自然資源管理部門已有數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)變化較大，各資源管理部門因考慮到各種補償、賠償、自然資源的離任審計制度等問題，多強調各自已有數(shù)據(jù)已上報備案，不能輕易更改，無法達成共識解決沖突問題。對自然資源統(tǒng)一確權登記現(xiàn)狀調查數(shù)據(jù)的簽字確認存在較大的難度，縣級審核困難。建議自然資源確權調查按照專家審核、政府及部門協(xié)作方式進行，按要求審核通過后公告登簿，建立自然資源共享平臺，各部門統(tǒng)一采用最新自然資源確權登記數(shù)據(jù)，為統(tǒng)一國土空間規(guī)劃、自然資源用途管制等提供基礎數(shù)據(jù)支撐。

4.4 全民所有自然資源權屬界線與集體界線不清，權屬界線更新慢，資料缺失

從最新的土地利用現(xiàn)狀權屬界線來看，對國有土地界線與集體土地界線的劃定未及時更新，存在與現(xiàn)狀不符情況。例如，權屬界線調查中，發(fā)現(xiàn)存在集體土地權屬界線與國有林場管理林地數(shù)據(jù)界線不清楚，并且缺少權屬界線資料。自然保護區(qū)內部分鄉(xiāng)村合并、集體搬遷之后未進行權屬界線劃定，尤其在行政村一級表現(xiàn)突出，已經合并、搬遷多年的原有村名依舊在最新的權屬調查中出現(xiàn)等情況。建議政府部門不動產登記機構組織、權屬界線雙方按照實地指正方式簽訂權屬協(xié)議書，補充完善權屬界線資料，同時更新權屬界線數(shù)據(jù)庫。

4.5 自然資源統(tǒng)一確權登記、不動產登記、全國土地調查工作三者應有機結合

現(xiàn)階段正在開展第三次全國國土調查，是對土地資源的階段性更新調查，自然資源確權登記工作要做好與第三次全國國土調查工作的對接，既要體現(xiàn)與不動產的統(tǒng)一性，又要突出自然資源的特殊性，并將登記成果與不動產登記相關聯(lián)，形成自然資源與不動產登記一張圖。

4.6 自然資源登記簿數(shù)量、質量填寫說明模糊

原國土資源部解讀《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法(試行)》中提出，通過自然資源統(tǒng)一確權登記，要全面摸清各類自然資源的質量、數(shù)量和保護要求，而在填寫自然資源登記簿數(shù)量及質量方面，填表說明表述較為籠統(tǒng)，僅說明是填寫分類別數(shù)量、質量，在實際操作中難以掌控。建議按照各類自然資源的性質，制定各類自然資源數(shù)量、質量評定標準，分別描述其特征。例如，水流資源通過水域面積、徑流量來代表數(shù)量，質量方面檢測水質狀況；草原資源數(shù)量按照面積及植被密度填寫，質量方面調查草的種類、海拔、生長環(huán)境等；森林資源在數(shù)量方面描述面積、郁閉度、單位面積優(yōu)勢樹種數(shù)量，質量方面調查優(yōu)勢樹種、物種多樣性、病蟲害等。

 

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結束語

國家公園自然資源統(tǒng)一確權登記是新時代生態(tài)文明體制建設的一項創(chuàng)新型改革工作任務，目前尚處于探索階段，可供借鑒的成熟經驗較少，各試點（國家公園、自然保護區(qū)、水流、濕地）對自然資源統(tǒng)一確權登記的認知和具體實踐方法不盡相同。本文立足祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記工作，從基礎分析、預劃自然資源登記類型單元、發(fā)布首次登記通告、自然資源調查、成果審查、公告登簿等方面梳理了自然資源統(tǒng)一確權登記的技術流程及具體工作方法，為以后全面開展自然資源統(tǒng)一確權登記提供一定的借鑒。目前，自然資源統(tǒng)一確權缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準和規(guī)范，各自然資源二級分類不明確，自然資源數(shù)量、質量等方面的描述存在難點，各資源管理部門間存在的歷史遺留問題解決緩慢，使得自然資源統(tǒng)一確權工作推進滯后。自然資源確權工作仍需要在各地試點基礎上，繼續(xù)總結和借鑒成功經驗，爭取早日建立和完善自然資源統(tǒng)一確權技術規(guī)范，滿足統(tǒng)一確權登記需求，為自然資源確權改革奠定堅實的基礎，也為國家公園建設及生態(tài)文明建設鋪下堅實的道路。

 

 

作者信息

李鵬舉（1989—），男，甘肅省天水市人，甘肅省地質礦產勘查開發(fā)局第三地質礦產勘查院地礦工程師，大學本科，主要從事區(qū)域地質礦產調查、自然資源確權工作。