新時(shí)代 新體系 新規(guī)劃——國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)與建設(shè)，作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，必須充分認(rèn)識(shí)和深刻把握國(guó)土空間規(guī)劃的三個(gè)基本屬性。

一

整體性

 

現(xiàn)代意義上國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐和理論探索是從20世紀(jì)20年代才開(kāi)始的。當(dāng)時(shí)西方國(guó)家普遍陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，工廠(chǎng)紛紛倒閉，城市人口大量失業(yè)和外流，單一的城市規(guī)劃已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)振興的需要，于是人們紛紛開(kāi)始尋找以區(qū)域?yàn)檎�體對(duì)象的國(guó)土空間規(guī)劃作為治國(guó)振興之策。整體性是國(guó)土空間規(guī)劃的本體，其存在的價(jià)值和意義就在于它的整體性。


國(guó)土空間規(guī)劃絕不是簡(jiǎn)單的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃或主體功能區(qū)規(guī)劃的延伸，也不是簡(jiǎn)單的“多規(guī)合一”產(chǎn)物，而是“區(qū)域整體”的謀劃，是一種全新的規(guī)劃類(lèi)型。整體是構(gòu)成一個(gè)事物的相關(guān)局部的總和，但不能誤解為獨(dú)立的、自我的、先驗(yàn)的局部之和。其中誤解的重要原因就在于現(xiàn)有的認(rèn)知邏輯基本上是線(xiàn)性邏輯，如演繹邏輯和歸納邏輯等，比如認(rèn)為先有局部再有整體。但從全息方法論看，局部是整體的局部，脫離了整體就不是這個(gè)局部，整體和局部之間本質(zhì)上是一種彼此確認(rèn)的同時(shí)性邏輯。不能簡(jiǎn)單地把“整體”理解為“全部”，因?yàn)閷?duì)“全部”的意識(shí)，本質(zhì)上是一種整體割裂后的拼貼。例如，把不同美女的五官和肢體拼貼在一起，并不能生成更有魅力的生命。“機(jī)器運(yùn)行”、“時(shí)鐘運(yùn)轉(zhuǎn)”和“自然界運(yùn)動(dòng)”也都是同樣的邏輯。事實(shí)上，“多規(guī)合一”只是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，后者有其自身的“整體關(guān)系鏈”和特定的結(jié)構(gòu)功能，不能將國(guó)土空間規(guī)劃等同于“多規(guī)合一”。

任何以單一的土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃傳統(tǒng)方法編制國(guó)土空間規(guī)劃，都可能是用錯(cuò)誤的方法辦正確的事。例如，可持續(xù)的健康流域應(yīng)具有格局完整性、過(guò)程連續(xù)性和功能匹配性，上游的“供體”與下游的“受體”是一個(gè)系統(tǒng)整體。如果這種整體性被割裂，系統(tǒng)的功能就會(huì)受損甚至崩潰。長(zhǎng)江流域1998年的特大洪水災(zāi)害，其重要原因就是上游過(guò)度放牧、陡坡地開(kāi)墾、森林植被砍伐和湖泊濕地圍墾等不合理的人類(lèi)活動(dòng)，導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)格局的完整性被破壞有直接關(guān)聯(lián)。再例如，東北、華北、西北，特別是西北地區(qū)，地下水的水文地質(zhì)過(guò)程是一個(gè)連續(xù)的整體。如果局部地區(qū)利用咸水資源開(kāi)發(fā)鹽堿地，咸水資源被利用完后，更大區(qū)域土壤會(huì)更加鹽漬化甚至變成鹽漠，這會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成極大的生態(tài)災(zāi)難。通過(guò)開(kāi)采地下水種植水稻來(lái)改良利用鹽堿地的情況也相似，改良了流域內(nèi)某一片區(qū)鹽堿地卻引發(fā)了另一片區(qū)的土地鹽漬化。還例如，在加快局部工業(yè)化和城市化進(jìn)程的同時(shí)，卻導(dǎo)致了全國(guó)性日益嚴(yán)重的資源與能源環(huán)境壓力。2018年4月水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院的研究報(bào)告表明，在全國(guó)410個(gè)評(píng)價(jià)單元中，有135個(gè)單元水資源承載力超載，30個(gè)臨界超載。

按照扭曲理論和次優(yōu)理論，國(guó)土空間規(guī)劃中的局部最優(yōu)并不能在整體上獲得比原來(lái)更好的效果，更重要的是局部與局部之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在通常情況下，局部的優(yōu)化并不能產(chǎn)生整體效果，整體最優(yōu)可能是局部次優(yōu)的結(jié)果。也就是說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃不能單獨(dú)強(qiáng)調(diào)城市的重要性或鄉(xiāng)村的重要性；也不能過(guò)分單獨(dú)強(qiáng)調(diào)生態(tài)紅線(xiàn)的最優(yōu)或者永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)的最優(yōu)或者城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的最優(yōu)，而是要以實(shí)際的整體性效果為首要原則，以可持續(xù)改善城鄉(xiāng)居民的獲得感為第一宗旨，針對(duì)具體問(wèn)題選擇規(guī)劃策略和政策排序。

 

二

戰(zhàn)略性

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)未來(lái)發(fā)展的一種謀劃、預(yù)判和前瞻，它要向人們展示未來(lái)發(fā)展的愿景、目標(biāo)和使命，戰(zhàn)略性是其內(nèi)生的要求。它要對(duì)規(guī)劃地區(qū)全部國(guó)土空間要素的戰(zhàn)略布局做出重要決策。如果國(guó)土空間規(guī)劃也像某些股民一樣，“買(mǎi)漲不買(mǎi)跌”，不能很好的把握未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，不能引導(dǎo)和促進(jìn)空間向有利的方向發(fā)展，不能在空間未來(lái)發(fā)展的多種可能性中進(jìn)行更理性的選擇，只是就事論事的安排空間利用方式、開(kāi)發(fā)類(lèi)型和布局結(jié)構(gòu)，規(guī)劃就會(huì)失去存在的價(jià)值和效率。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略區(qū)位和戰(zhàn)略利益分析放在更突出的地位。“不謀天下者，不足以謀一域”。要將國(guó)土空間資源要素放置在全球鏈條上進(jìn)行深入分析，放置在城市化、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村化的三重框架下進(jìn)行深度謀劃。決定國(guó)土空間結(jié)構(gòu)不僅僅是資源環(huán)境稟賦的評(píng)價(jià)，還涉及自然系統(tǒng)為主體的全球變化和以人類(lèi)活動(dòng)為主體的全球化，更涉及產(chǎn)業(yè)組織、在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的縱向分工、投資效益乃至地緣政治。要綜合考慮上述各項(xiàng)因素以及人流、物流和信息流，基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)位節(jié)點(diǎn)等等，明確戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略區(qū)位。按照戰(zhàn)略選擇創(chuàng)造未來(lái)，才能更好的應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性。

 

三

時(shí)空性

 

“時(shí)間”和“空間”共同構(gòu)成了人類(lèi)存在的基本范疇，也構(gòu)成了國(guó)土空間規(guī)劃的“宿命”。正如愛(ài)因斯坦在相對(duì)論中指出的那樣：不能把時(shí)間、空間、物質(zhì)三者分開(kāi)解釋。就國(guó)土空間規(guī)劃而言，除了物質(zhì)空間，還要充分考慮社會(huì)空間和虛擬空間。國(guó)土空間規(guī)劃研究對(duì)象格局與過(guò)程的發(fā)生、時(shí)空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的。因而，只有在特定的尺度序列上對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行考察和研究，才能把握國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)在規(guī)律。在分析國(guó)土空間資源系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)時(shí)，需要分全球、國(guó)家、區(qū)域、地方、社區(qū)、地塊等不同尺度進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)交通區(qū)位、空間要素在不同空間尺度上的良好匹配。以國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)為例，如果不能充分考慮國(guó)土空間的尺度性，不能清晰界定從國(guó)家到社區(qū)尺度的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，就可能會(huì)混同于一般的環(huán)境生態(tài)修復(fù)或農(nóng)田生態(tài)修復(fù)，結(jié)果就難免會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似于“多規(guī)合一”之前的空間失序現(xiàn)象。

從時(shí)間屬性來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃必須具有時(shí)代性的特征。要準(zhǔn)確把握新時(shí)代生態(tài)化、數(shù)字化、品質(zhì)化、人本化的本質(zhì)特性，按照新時(shí)代的特點(diǎn)、新時(shí)代的要求和新時(shí)代的高度編制國(guó)土空間規(guī)劃，才能使之承擔(dān)起歷史的責(zé)任并完成好時(shí)代的任務(wù)。世界正面臨百年未有之大變局，全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈也正面臨“三鏈”重構(gòu)。4G正在改變生活，5G已開(kāi)始改變社會(huì)，6G將重塑世界。小批量、多品種、零庫(kù)存、低成本、短周期的柔性專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和后福特時(shí)代的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正在將國(guó)土空間高度扁平壓縮。國(guó)土空間規(guī)劃必須從傳統(tǒng)的空間規(guī)劃走向時(shí)空間規(guī)劃。所謂時(shí)空間規(guī)劃，就是將時(shí)間和空間置于一個(gè)整體框架下進(jìn)行統(tǒng)一謀劃。它關(guān)注時(shí)空間關(guān)聯(lián)、時(shí)空間資源、活動(dòng)－移動(dòng)系統(tǒng)、時(shí)空間結(jié)構(gòu)秩序、時(shí)空間行為模式以及時(shí)空間路徑、時(shí)空間活動(dòng)密度和時(shí)空間可達(dá)性等問(wèn)題。未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃要在過(guò)程與結(jié)構(gòu)、隨機(jī)與混沌、偶然與必然、快變與慢變的分析方法中尋找剛性和彈性的技術(shù)解決方案。要應(yīng)用行為分析面對(duì)現(xiàn)實(shí)世界，應(yīng)用規(guī)范分析面對(duì)可能世界，應(yīng)用價(jià)值分析聯(lián)通現(xiàn)實(shí)世界和可能世界。行為分析針對(duì)實(shí)際問(wèn)題提出改進(jìn)計(jì)劃；規(guī)范分析揭示事物的本質(zhì)應(yīng)該是什么；價(jià)值分析力求以最低的成本實(shí)現(xiàn)區(qū)域的必要功能。規(guī)劃是一種接地氣的問(wèn)題解決方案，但更是一種信仰和一種情懷。要依照時(shí)代發(fā)展規(guī)律，挑戰(zhàn)價(jià)值傳統(tǒng)，突破工業(yè)化時(shí)代的思維范式，實(shí)現(xiàn)歷史性跨越并達(dá)到時(shí)代高度，才能編制出能用、管用、好用并具備前瞻性的國(guó)土空間規(guī)劃。

 

文章來(lái)源：中國(guó)土地科學(xué)