從2018年初國務(wù)院確定了在國土資源部的基礎(chǔ)上組建自然資源部之后，組建自然資源部的工作緊鑼密鼓開展。經(jīng)過各方近一年的努力，自然資源部已經(jīng)基本完成組建工作，各個(gè)地方的國土資源廳局也逐步完成了由國土資源廳局到自然資源廳局的改組。

組建自然資源部，從而在國土資源管理行政體系的基礎(chǔ)上，整合測繪、發(fā)改、住建、水利、農(nóng)業(yè)等部門的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)以及海洋和測繪等部門，實(shí)現(xiàn)資源與行政的有機(jī)集成，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的要求，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的管控作用，為保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源提供科學(xué)指引。并進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用，建立健全源頭保護(hù)和全過程修復(fù)治理相結(jié)合的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

無疑是時(shí)代發(fā)展要求，是歷史的必然選擇，也符合建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新時(shí)代中國特色社會主義思想。

自然資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，我國新組建的自然資源管理行政體系承擔(dān)了保護(hù)好和利用好自然資源的職責(zé)，可謂重?fù)?dān)在身。而組建自然資源管理行政體系的主體是原國土資源行政體系，未來要實(shí)現(xiàn)對自然資源的有效管理和可持續(xù)利用，將要面對很多工作，包括自然資源的調(diào)查評價(jià)、確權(quán)登記、“多規(guī)合一”、資產(chǎn)管理和督查監(jiān)管等工作，這就要求原國土資源行政體系從“國土”到“自然資源”的轉(zhuǎn)變，只有完成這一轉(zhuǎn)變，才能正確理解自然資源體系，才能適應(yīng)新的工作崗位，才能從全局性把握自然資源管理和保護(hù)性利用的方法，才能更好的服務(wù)于人民生活和國家經(jīng)濟(jì)。

人是行政主體，要實(shí)現(xiàn)從“國土”到“自然資源”的轉(zhuǎn)變，首先必須實(shí)現(xiàn)從“國土人”向“自然人”轉(zhuǎn)變，而要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，最根本是思想轉(zhuǎn)變。也只有國土人實(shí)現(xiàn)這一思想轉(zhuǎn)變，并入自然資源管理行政體系的“住建人”、“農(nóng)業(yè)人”、“水利人”、“測繪人”和“海洋人”等其他并入機(jī)構(gòu)職工才能實(shí)現(xiàn)思想轉(zhuǎn)變，從而成為“自然人”。

如何在思想上實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，這是所有原“國土人”需要面對的問題。

 

首先，需要正確認(rèn)識國土和自然資源的區(qū)別與聯(lián)系。

第一，國土是自然資源的最重要組成部分，是自然資源的承載體。

所有自然資源是存在于空間中，而地球空間最基本的形式就是土地，所以一個(gè)國家?guī)缀跛�有的自然資源都是基于國土而產(chǎn)生、存在以及利用的，也是基于國土空間信息實(shí)現(xiàn)自身信息表達(dá)，國土本身也是最重要的自然資源，又是其他自然資源的承載體，因此，要實(shí)現(xiàn)自然資源的有效管理和可持續(xù)利用，就必須先實(shí)現(xiàn)對國土的有效管理利用。

這也是自然資源管理行政體系是在國土資源行政體系上組建的原因。

第二，自然資源的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越國土資源。

雖然國土資源是自然資源的組成部分和載體，但是自然資源的定義和概念范圍要遠(yuǎn)大于國土。自然資源就是自然界賦予或前人留下的，可直接或間接用于滿足人類需要的所有有形之物與無形之物，它包括空氣水土地、森林、草原、野生生物、各種礦物和能源等。自然資源是動態(tài)的，能夠?yàn)槿祟愄峁┥�存、發(fā)展和享受的物質(zhì)與空間。除國土資源之外，還包括了生物資源、農(nóng)業(yè)資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、氣候氣象資源、水資源和海洋資源等，是地球上所有。能滿足人類或地球生物體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的整個(gè)自然界都是自然資源。

自然資源是海量的，其體系是龐大的，除目前已經(jīng)利用的自然資源外，還有很多人類未利用甚至未知的自然資源，自然資源的數(shù)量和內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國土，資源的應(yīng)用領(lǐng)域遠(yuǎn)超過土地，其管理的工作量和難度也遠(yuǎn)超國土資源。

第三，自然資源體系是各種自然資源的結(jié)合，其關(guān)系是非常復(fù)雜的。

相對于自然資源，國土的內(nèi)容較少，且內(nèi)部關(guān)系比較簡單，管理難度也較小。然而自然資源除體系龐大外，其關(guān)系也非常復(fù)雜，有基于國土空間的關(guān)系，也有基于時(shí)間的關(guān)系，自然資源的關(guān)系是自然界的不可違背的客觀規(guī)律，是自然界運(yùn)行的規(guī)律，這種關(guān)系的信息也是巨大，包括自然資源的各類資源內(nèi)部關(guān)系、各種資源之間的關(guān)系以及自然資源和土地資源的關(guān)系等等，地球的自然資源系統(tǒng)作為一個(gè)由多時(shí)、空尺度過程構(gòu)成的復(fù)雜巨系統(tǒng)，在空間上表現(xiàn)為多空間層體系。各空間層（巖石圈-土壤圈-大氣圈-水圈-生物圈）、各過程（生物過程、物理過程、化學(xué)過程）、各要素（如：山水林田湖草海）之間相互作用、相互聯(lián)系、連鎖響應(yīng)。自然資源的關(guān)系是復(fù)雜的，雖然這種關(guān)系是可以逐漸為人類所知的，卻也是難知的，目前人類已經(jīng)獲知的自然規(guī)律不到其真實(shí)規(guī)律的百分之一，人類對自然資源規(guī)律的探索還在進(jìn)行中，也永遠(yuǎn)不會停止。

第四，應(yīng)用范圍和服務(wù)內(nèi)容不同。

雖然國土和自然資源都是服務(wù)于人類發(fā)展，但是其應(yīng)用范圍和服務(wù)內(nèi)容是不同的，自然資源服務(wù)的范圍和內(nèi)容遠(yuǎn)大于國土資源，其應(yīng)用和服務(wù)的復(fù)雜性也更高。國土資源的利用升級為自然資源的利用，也是單一利用和服務(wù)專項(xiàng)綜合利用和服務(wù)，無論是服務(wù)量、服務(wù)對象、服務(wù)方法和服務(wù)時(shí)間都有很大的提高，也意味著自然資源管理行政系統(tǒng)需要更高的服務(wù)能力。

從國土資源與自然資源的區(qū)別與聯(lián)系可以知道，自然資源體系是國土資源體系基礎(chǔ)上一個(gè)質(zhì)和量的提升，自然資源體系的復(fù)雜性，將要求其管理者有高超的管理水平和智慧。

如前文所述，在國土資源系統(tǒng)上組建自然資源系統(tǒng)，是人類發(fā)展的需求，也是建設(shè)新時(shí)代中國特色社會主義的必由之路，自然資源體系雖然是復(fù)雜的，但是自然資源內(nèi)部以及自然醫(yī)院與人類社會間也是有可以揭示的關(guān)系和規(guī)律的。在以前，受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和技術(shù)水平以及管理水平的制約，未能將自然資源進(jìn)行統(tǒng)一有效管理。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，人類發(fā)展與自然的矛盾越來越突出，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和人民生活水平不斷提高，各個(gè)區(qū)域之間發(fā)展不充分不平衡，生態(tài)系統(tǒng)受到破壞等，需要實(shí)現(xiàn)自然資源的資源統(tǒng)一管理和規(guī)劃，以達(dá)到探索和揭秘其中復(fù)雜關(guān)系，不斷提升自然資源的管理和使用水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明下的可持續(xù)發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及人民生活水平的提高提供有力支持。

 

其次，需要理解管理內(nèi)容和方法的變化。

從國土資源管理到自然資源管理，管理內(nèi)容擴(kuò)大，管理難度加大，服務(wù)對象也擴(kuò)大。原有的國土資源管理技術(shù)、方式和方法不適合用于自然資源管理。自然資源管理，更多要考慮自然資源的全局性、動態(tài)性和平衡性。需要建立龐大的自然資源數(shù)據(jù)庫，需要探索和創(chuàng)立更高的技術(shù)手段。

在技術(shù)上，自然資源統(tǒng)一管理和系統(tǒng)修復(fù)，需建立強(qiáng)大的調(diào)查與評價(jià)、探測與監(jiān)測、模擬與預(yù)測全流程技術(shù)體系為自然資源綜合管理提供全方位的數(shù)據(jù)服務(wù)和技術(shù)解決方案。

在人才上，自然資源統(tǒng)一管理需要自然資源各類領(lǐng)域的技術(shù)人員，需要構(gòu)建強(qiáng)大的、融會貫通、多跨領(lǐng)域跨學(xué)科、青年學(xué)者占主體的技術(shù)人員體系，能夠承擔(dān)為自然資源統(tǒng)一管理提供強(qiáng)大技術(shù)支持的隊(duì)伍。

在裝備上，自然資源統(tǒng)一管理需要更加先進(jìn)的裝備，需要能夠快速及時(shí)甚至實(shí)時(shí)獲取自然資源信息準(zhǔn)備，需要擁有先進(jìn)的自然資源解譯分析系統(tǒng)，需要有效的自然資源管理和服務(wù)系統(tǒng)，需要建立能夠支持自然資源可持續(xù)開發(fā)利用的軟硬件體系。

在管理人員的知識體系上，需要自然資源綜合知識體系和思想方法，能夠快速應(yīng)對和處理自然資源管理中的問題，能夠持續(xù)提升自然資源知識水平，能夠?qū)⒐芾碇�識融入自然資源系統(tǒng)，自然資源管理行政體系需要建立其具有能夠?qū)崿F(xiàn)高水平管理自然資源的管理隊(duì)伍。

管理內(nèi)容和方法的轉(zhuǎn)變升級，是所有自然資源工作者直接要面對的問題。

 

解決國土資源管理體系向自然資源管理體系的方法和途徑是什么？

前文論述了從國土資源到自然資源的升級內(nèi)容以及管理方法的構(gòu)建。自然資源管理行政體系剛剛建立不久，也逐漸從國土資源體系或水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和發(fā)改規(guī)劃體系向自然資源體系的轉(zhuǎn)變。

但是如何轉(zhuǎn)變呢？

第一，思想轉(zhuǎn)變和升級。

思想轉(zhuǎn)變和升級是整個(gè)行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級的根本，只有脫離原有行業(yè)思想的束縛，才能從思想上認(rèn)識轉(zhuǎn)型升級的意義、重要性和必要性，才能擔(dān)當(dāng)自然資源管理的重任。

第二，資源與信息的有機(jī)集成。

資源和信息是實(shí)現(xiàn)管理的基礎(chǔ)，自然資源管理行政體系原國土資源行政體系為主并加入水利、住建、林業(yè)、測繪、海洋、發(fā)改等行業(yè)與自然資源管理相關(guān)的行政部門。擁有大量的軟硬件資源和信息，如國土數(shù)據(jù)、水利數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、海洋數(shù)據(jù)、林業(yè)數(shù)據(jù)、礦產(chǎn)數(shù)據(jù)、草原數(shù)據(jù)和濕地?cái)?shù)據(jù)等等，數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)之間也有重復(fù)和關(guān)聯(lián)，這些都是未來自然資源管理的支撐，但是組建自然資源管理行政體系，不能只是將這些資源和信息簡單整合，需要建立資源和信息的有效關(guān)聯(lián)和集成，從而實(shí)現(xiàn)資源和信息的一體化整合，建立其自然資源的信息體系。

第三，技術(shù)與裝備的升級。

自然資源管理行政體系構(gòu)建后，將整合原有多個(gè)部門的技術(shù)和裝備，但是自然資源管理量遠(yuǎn)比原有各個(gè)部門獨(dú)立管理行業(yè)之和大，自然資源要面臨調(diào)查評價(jià)、確權(quán)登記、“多規(guī)合一”、資產(chǎn)管理和督查監(jiān)管等工作，工作量大，自然資源整體管理體系復(fù)雜，原有的技術(shù)裝備肯定不能滿足未來自然資源管理工作，需要原有技術(shù)和裝備整合，需要更加先進(jìn)的技術(shù)和軟硬件裝備，需要研發(fā)更新的軟硬件設(shè)備，需要更新的技術(shù)研發(fā)體系。

第四，人才培養(yǎng)與引進(jìn)和完善學(xué)術(shù)體系。

我國原有的國土、測繪、海洋、林業(yè)和水利等資源領(lǐng)域的人才隊(duì)伍是強(qiáng)大的，是能基本滿足各個(gè)行業(yè)的技術(shù)需求的。但是人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)可能存在單一和獨(dú)立化等問題，自然資源體系復(fù)雜，需要更多能夠綜合空間信息技術(shù)、國土和其他資源技術(shù)的人才，需要更多的跨學(xué)科跨領(lǐng)域人才，才能更有效探索自然資源內(nèi)外規(guī)律，才能不斷提升科學(xué)管理自然資源技術(shù)。而人才體系的構(gòu)建，需要一個(gè)很長的沉淀，故自然資源系統(tǒng)建立后，急需加大人才培養(yǎng)和人才引進(jìn)力度，建立一個(gè)高水平的自然資源人才隊(duì)伍。

建立高水平人才隊(duì)伍，也需要構(gòu)建一個(gè)完善的學(xué)術(shù)體系，完善的學(xué)術(shù)體系也有利于人才體系的構(gòu)建，自然資源學(xué)術(shù)體系是集成多個(gè)學(xué)科的學(xué)術(shù)體系，多種學(xué)科融合能夠推動跨學(xué)科復(fù)合人才的培養(yǎng)，也為自然資源管理提供知識庫。

第五，完善法律法規(guī)體系。

在自然資源管理行政體系構(gòu)建之前，各個(gè)自然資源管理部門都有自己的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《森林法》、《測繪法》、《水資源保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》和《海洋法》等等。隨著自然資源管理行政體系的構(gòu)建，要對自然資源實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和合理利用、對自然資源進(jìn)行監(jiān)測和保護(hù)等，需要逐漸完善對支持自然資源管理的法律法規(guī)，特別是逐漸將原有的法律法規(guī)集成為一個(gè)《自然資源法》，有效為自然資源管理提供統(tǒng)一可靠的法律保障。

第六，處理協(xié)調(diào)好與市場關(guān)系。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個(gè)行政管理體系都不可能完全脫離市場，行政體系不離開市場體系的支持，各種自然資源也不是無償使用，也必須進(jìn)入市場交易。自然資源管理行政體系建立后，原有的國土、水利、森林、測繪和海洋等市場服務(wù)將逐漸轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀毁Y源體系的服務(wù)，同時(shí)將可能促進(jìn)很多新的自然資源行業(yè)或產(chǎn)品出現(xiàn)，如軟硬件設(shè)備和市場服務(wù)等。一方面，自然資源管理體系構(gòu)建將推動市場發(fā)展，另一方面，市場進(jìn)步又能為自然資源管理提供各種支持。

但是，新建立的自然資源管理行政體系也要處理好與市場的關(guān)系。既要實(shí)現(xiàn)行政體系與市場體系的互相促進(jìn)、互利互惠，又要防止行政體系被市場體系所左右，導(dǎo)致自然資源管理被市場牽著鼻子走，從而可能使自然資源管理脆弱化。

我國中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)是中國社會主義新時(shí)代建設(shè)最重要的工作之一。“建設(shè)生態(tài)文明”是自然資源工作的根本宗旨，其核心是自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)。自然資源開發(fā)利用和保護(hù)貫穿生態(tài)文明建設(shè)“源頭、過程、后果”的全過程，堅(jiān)持最嚴(yán)格的資源保護(hù)制度、落實(shí)最嚴(yán)格的資源節(jié)約制度、建立最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度，對推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性、全局性重大意義，是自然資源管理的中心任務(wù)。

從國土資源管理為主體的行政體系轉(zhuǎn)向自然資源管理行政體系，對于新時(shí)期我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)有著重要的作用，這要求從原有“國土人”、“水利人”、“測繪人”、“森林人”和“海洋人”等工作者在思想上、知識上、意識上和行動上逐漸向“自然人”轉(zhuǎn)變，加快建立自然資源管理和服務(wù)體系，保障生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，這是國家的要求、時(shí)代的要求、人民要求，對所有“自然人”來說，既是一個(gè)機(jī)遇，也將是一個(gè)挑戰(zhàn)，這是一個(gè)時(shí)代的使命

“自然人”應(yīng)滿勇敢擔(dān)負(fù)這一時(shí)代使命，懷信心迎接已經(jīng)到來的挑戰(zhàn)。

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作者簡介

廖永生，《慧天地》特約撰稿人，畢業(yè)于武漢大學(xué)，高級工程師，廣西專家咨詢服務(wù)協(xié)會信息專業(yè)委員會特聘專家，主要研究領(lǐng)域包括3S技術(shù)集成應(yīng)用與大數(shù)據(jù)信息挖掘，曾獲第十二屆廣西青年科技獎。
 

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（地一眼編輯：楊為先）

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