曹旭升，內蒙通遼人，北京市京師律師事務所律師、高級合伙人、礦產資源法律事務部主任，北京市律師協(xié)會環(huán)境與資源專業(yè)委員會副秘書長，中國法學會會員，深圳國際仲裁院仲裁員，北海國際仲裁院仲裁員，中國地質礦產經(jīng)濟學會礦產資源法學分會常務理事，《礦業(yè)權出讓收益制度研究》課題組成員。 

案例征集公告：

如果您的企業(yè)在是否繳納礦業(yè)權出讓收益或如何繳納礦業(yè)權出讓收益上遇到困難，歡迎您將詳細信息數(shù)據(jù)和相關資料提供給《礦業(yè)權出讓收益制度研究》課題組，您提供的案例課題組將會認真研究，并會及時與您互動。課題組案例收集聯(lián)系人：曹旭升律師，電話13911774811，微信caolaw ，郵箱caolaw@126.com

2017年6月29日財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜【2017】35號文之后，在礦業(yè)界引起了軒然大波，地勘單位、礦業(yè)權人、行政管理機關、中介機構、研究人員、潛在礦業(yè)投資者，都對我國的礦業(yè)立法一頭霧水，搞不清我國礦業(yè)的發(fā)展方向，很多人不僅要問：我國礦業(yè)立法到底怎么啦？筆者作為《礦業(yè)權出讓收益制度研究》的課題組成員，在不斷聽取各方意見和逐步了解大量事實之后，寫下此文，供各界批評指正。

一、我國礦業(yè)立法現(xiàn)狀。

（一）《礦產資源法》長期滯后。

我國《礦產資源法》于1986年3月19日經(jīng)全國人民代表大會常務委員會通過，于1986年10月1日起開始施行，于1996年8月29日修改，修改至今已經(jīng)長達23年之久。期間我國的經(jīng)濟政治形勢、探采選治技術、市場環(huán)境、國際經(jīng)濟政治格局、國內外礦產品供需關系等各種因素都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，礦業(yè)新問題頻發(fā)，《礦產資源法》作為計劃經(jīng)濟的產物，部分條款已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟，甚至部分條款已經(jīng)阻礙我國礦業(yè)的有序健康發(fā)展。

（二）國務院240號、241號、242號令的修改緊鑼密鼓。

1998年2月12日，國務院發(fā)布并實施了《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（240號令）、《礦產資源開采登記管理辦法》（241號令）、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（242號令），這三個國務院令作為《礦產資源法》的配套法規(guī)，對礦業(yè)權的取得和轉讓做出了詳細的規(guī)定。2014年7月29日國務院雖然對這三個國務院令進行了修訂，但中國礦業(yè)經(jīng)歷全球礦業(yè)低谷之后，國內國外礦業(yè)形勢發(fā)生了巨大變化，三個國務院令部分條款已經(jīng)無法適應當前的礦業(yè)發(fā)展。自然資源部組建之后，正在緊鑼密鼓的對這三個國務院令進行修改。筆者多次應邀參加三個國務院令的修改座談會或研討會，每次專家們提出的建議眾多，其中部分建議分歧較大，一些基礎問題還需要深入研究，一些分歧較大的問題需要取得共識，而這些問題在上位法即《礦產資源法》不做大幅修改的情況下，很難突破。

（三）司法解釋和典型案例成為了調整礦業(yè)法律關系的階段性準繩。

在《礦產資源法》嚴重滯后且未予及時修改的情況下，各種新問題新糾紛不斷顯現(xiàn)。針對礦業(yè)做假問題，2015年10月27日，《最高人民檢察院關于地質工程勘測和其他履行勘測職責的單位及其工作人員能否成為刑法第二百二十九規(guī)定的有關犯罪主體的批復》發(fā)布，對礦業(yè)勘測造假起到了一定的扼制作用。針對各地各級法院對礦業(yè)權糾紛案件裁判不一問題，2016年7月12日，最高人民法院發(fā)布十個礦業(yè)權民事糾紛案件典型案例，統(tǒng)一了礦業(yè)權民事糾紛的裁判尺度。針對非法采礦和破壞性采礦問題，2016年11月28日，《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布并于2016年12月1日起施行，有效打擊了嚴重盜采和破壞礦產資源的行為。針對礦業(yè)合同效力和礦業(yè)權糾紛無統(tǒng)一裁量標準問題，2017年2月29日，《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》通過，于2017年7月27日公布并實施，解決了礦業(yè)權糾紛案件若干難點問題。

這些司法解釋和典型案件雖然對化解礦業(yè)糾紛起到了積極作用，但部分內容已經(jīng)突破了《礦產資源法》的規(guī)定，只能作為階段性裁判準繩。這種司法實踐與立法滯后的沖突，客觀上已經(jīng)削弱了《礦產資源法》的法律權威。

（四）下位法不斷突破上位法。

2016年12月30日，中央全面深化改革領導小組通過《礦產資源權益金制度改革方案》，2017年4月13日，《國務院關于印發(fā)礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發(fā)【2017】29號）（下稱29號文）發(fā)布，2017年6月29日，財政部國土資源部關于印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》的通知（財綜【2017】35號）（下稱35號文）發(fā)布。29號文的規(guī)定多處突破《礦產資源法》的規(guī)定，而35號文又多處突破29號文的規(guī)定，這種下位法層層突破上位法的立法行為顯然違反了《立法法》的規(guī)定。

（五）礦業(yè)立法順序本末倒置。

在《礦產資源法》嚴重滯后的情況下，正常的立法程序應當是首先修改《礦產資源法》，然后修改三個配套法規(guī)即240-242號國務院令，再修改或制定部門規(guī)章�？涩F(xiàn)在的立法實踐卻是第一步財政部和原國土資源部先出臺了35號文，第二步240-242號國務院令至今仍在修改，第三步《礦產資源法》的修改被排在了最后。而礦業(yè)權出讓收益征收的前提是礦業(yè)權出讓，應當先出臺《礦業(yè)權出讓管理辦法》，后出臺規(guī)范礦業(yè)權出讓收益征收的35號文，如今35號文已經(jīng)公布，可《礦業(yè)權出讓管理辦法》至今仍在征求意見階段。顯然，這一系列礦業(yè)立法行為，是典型的本末倒置。

二、我國礦業(yè)立法的不接地氣和應當警惕的人為傾向。

（一）人為一刀切。

礦產資源的探、采、選、冶各個階段處處依賴科學，各個階段處處離不開資金，每一個礦每一個階段都有各種各樣的特殊性，礦業(yè)立法應當尊重科學規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律并應當結合實際情況，不應當人為的一刀切。

而35號文卻處處都在一刀切：1、新礦老礦大礦小礦一刀切；2、探礦采礦一刀切；3、常規(guī)礦種和戰(zhàn)略礦種一刀切；4、國家出資探礦和企業(yè)出資探礦一刀切；5、探明儲量與預測儲量一刀切；6、富礦貧礦一刀切；7、主體礦種與共伴生礦種一刀切；8、深部探采與淺部探采一刀切；9、老少邊窮高寒高熱高海撥水下海底探采與一般地區(qū)探采一刀切；10、高風險礦種探采與低風險礦種探采一刀切；11、易采易選礦種與難采難選礦種一刀切；12、生產周期長的礦與生產周期短的礦一刀切；13、礦產品市場價格波動大的礦種與礦產品市場價格波動小的礦種一刀切；14、綜合利用率高的礦種與綜合利用率低的礦種一刀切；15、資源正變負變一刀切；等等。

這些無視科學規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律及實際情況的一刀切立法，人為的制造了新的不公平和不合理，若不糾正，不但不接地氣，而且國家和企業(yè)會雙雙受損。

（二）“低級紅”和“高級黑”。

國家與企業(yè)唇齒相依，相互支撐。企業(yè)有利可賺會逐漸強大，國家稅費收入會持續(xù)增加，經(jīng)濟會持續(xù)增長；如果企業(yè)無利可賺，會逐漸沒落，國家稅費收入會持續(xù)減少，經(jīng)濟會持續(xù)下滑。所以，國家應當讓利于企，應當讓礦業(yè)企業(yè)有生存空間，不能與礦業(yè)企業(yè)爭利，更不能淘空礦業(yè)企業(yè)。

35號文處處體現(xiàn)的是礦產資源國家所有權的利益最大化，而礦業(yè)企業(yè)的利益卻很少體現(xiàn)，這種只追求國家利益而忽視礦業(yè)企業(yè)利益的立法行為，變相讓國家背負與企業(yè)爭利的惡名。

根據(jù)國務院240號和241號令，只有國家出資探明礦產地的，才繳納礦業(yè)權價款，企業(yè)出資查明礦產地的，不用繳納礦業(yè)權價款，而35號文將礦業(yè)權價款改成礦業(yè)權出讓收益之后，不論國家出資探明礦產地的還是企業(yè)出資探明礦產地的，在35號文實施之后一律交納礦業(yè)權出讓收益，這種朝令夕改的立法行為，變相讓國家背負不講道理不講信譽的惡名。

正是由于35號文字里行間過分追求國家利益至上，所以規(guī)定礦業(yè)權出讓收益在礦業(yè)企業(yè)還沒有收益的情況下一次性計算先行拿走，并且生產周期長的大型礦山第一次至少要繳納全部礦業(yè)權出讓收益的20%，這就導致探轉采的礦業(yè)企業(yè)和新增儲量的礦業(yè)企業(yè)探采成本大幅增加，無利可賺，沒法探轉采、沒法增加儲量。結果就是大量探明儲量準備探轉采的礦業(yè)企業(yè)和新增儲量的礦業(yè)企業(yè)停止轉采、停止增加儲量、無力或不愿繳納礦業(yè)權出讓收益，我國礦業(yè)新增產能由此出現(xiàn)斷崖式下跌。

按35號文的規(guī)定，理論上國家每年應當收取的礦業(yè)權出讓收益總額應當大于35號文出臺前每年收取的原礦業(yè)權價款總額，可現(xiàn)在國家每年實際收取的礦業(yè)權出讓收益總額反倒遠遠低于35號文出臺之前每年收取的原礦業(yè)權價款總額。同時由于大量準備探轉采的礦業(yè)企業(yè)和新增儲量的礦業(yè)企業(yè)交不起礦業(yè)權出讓收益或不愿繳納礦業(yè)權出讓收益，致使礦業(yè)企業(yè)取得不了《采礦許可證》和取得不了增加儲量后的《采礦許可證》，導致國家新增礦業(yè)產能下降，國家因此無法收取擬新增產能的稅費，這樣反倒讓國家的應收礦業(yè)權出讓收益和稅費雙雙下降。這種看似為了國家早收多收稅費、看似為國家利益著想的立法行為，實際上卻導致國家難收稅費，且讓國家背負搞垮中國礦業(yè)的惡名，這是典型的“低級紅”和“高級黑”。

（三）立法銜接的割裂。

35號文出臺之前，240號和241號國務院令均規(guī)定非國家出資探明礦產地的，礦業(yè)權人無需繳納礦業(yè)權價款，而礦業(yè)權出讓收益源于礦業(yè)權價款，從立法銜接角度說，非國家出資探明礦產地的，仍然無需繳納礦業(yè)權出讓收益，但35號文規(guī)定，自2017年7月1日35號文實施后必須繳納礦業(yè)權出讓收益。

35號文出臺之前，《國務院關于加強地質工作的決定》（國發(fā)【2006】4號）、《國土資源部關于促進深部找礦工作指導意見》（國土資發(fā)【2007】299號）、財政部《關于全面推進資源稅改革的通知》（財稅【2016】53號）、財政部《關于資源稅改革具體政策問題的通知》（財稅【2016】54號）等文件均鼓勵礦業(yè)權人進行深部探礦，對共伴生、低品位、難采選、深部礦山、老少邊窮地區(qū)、資源枯竭礦山等，均給予相應的政策扶持和稅收減免。

但35文并未銜接而是人為割裂與其他法律、法規(guī)、政策、文件之間的關系，這種立法銜接上的人為割裂，給礦業(yè)人帶來了國家朝令夕改的負面印象。

（四）“立法腐敗”。

法律的制定需要有一個漫長的演化過程。立法雖然追求前瞻性，但畢竟難以覆蓋全部未來，因此，隨著時間的推移，法律的制定和修改是必然的。而法律的制定者和修改者需要有廣泛的社會經(jīng)驗、良好的法律素養(yǎng)、深厚的文化底蘊，要不斷聽取各界意見、均衡各方利益、銜接歷史和現(xiàn)實、甚至借鑒國外先進經(jīng)驗，才能制定出接地氣的法律�！秶鴦赵恨k公廳關于在制定行政法法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)【2019】9號）于2019年3月15日下發(fā)，說明國務院也在要求立法者多聽取各方合理建議。

然而，現(xiàn)在一部分法律文件的起草者高學歷、少閱歷、多自負，有時聽不得反對聲音和不同意見，不了解一線和底層的實際情況，刻意追求創(chuàng)新，很少兼顧上位法與下位法、部門法與特別法、舊法與新法之間的銜接關系，導致起草出來的法律文件看似高大上，但實際上不接地氣。這種少調查研究、刻意追求創(chuàng)新、不愿聽取合理建議的立法行為，是一種負面影響更長遠的腐敗，即“立法腐敗”。

（五）法律術語的濫用。

法律術語應當是嚴謹?shù)�，應當是有法律依�?jù)的，應當是有歷史沿革的。法律術語是不能隨意創(chuàng)設的，即使創(chuàng)設，也應當根據(jù)實際情況力求科學、嚴謹、準確，避免發(fā)生歧義。然而，現(xiàn)在的個別立法起草者喜歡創(chuàng)設新的法律術語，而這些新創(chuàng)設的法律術語有時字面上往往可以做出多重解釋，這就給法律的適用帶來了不確定性，不但達不到化解糾紛的目的，反而生發(fā)出新的糾紛，這種法律術語的濫用，極大的削弱了法律的權威性。

（六）法律原則的突破。

法律原則是法律活動的指導原理和準則，是法律的基礎性真理、原理，是為其他法律要素提供基礎或本源的綜合性原理或出發(fā)點，法的基本原則在法的體系結構中居于核心地位，起到最根本的指導作用。

“法不溯及既往”是一項基本的法律原則。也就是不能用今天的規(guī)定去約束昨天的行為。美國1787年憲法規(guī)定:追溯既往的法律不得通過。法國民法典規(guī)定：法律僅僅適用于將來，沒有溯及力。在我國，法無明文規(guī)定不溯及既往。

《立法法》第九十三條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外”。

35號文針對在2017年7月1日以前未交礦業(yè)權價款或未進行礦業(yè)權有償外置的，規(guī)定要繳納礦業(yè)權出讓收益，這是典型的溯及既往�？衫U納礦業(yè)權出讓收益并非為了更好的保護公民、法人和其他組織的權利和利益，顯然，35號文突破了“法不溯及既往”這一基本法律原則，有違《立法法》的規(guī)定。

三、我國礦業(yè)立法不接地氣的主要原因。

（一）沒有研究清楚基本名詞術語。

礦產資源國家所有權是我國《憲法》第九條、《礦產資源法》第三條、《民法通則》第八十一條、《物權法》第四十六條規(guī)定的一項基本民事權利，是國家代表全體人民的利益和意志對全民所有制下的礦產資源進行占有、使用、收益、處分的權利。《物權法》第四十五條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有”。“國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

《礦產資源法實施細則》第二條規(guī)定：“礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源”。正是由于礦產資源是由地質作用形成的，所以，礦產資源具有四個顯著特征，即：耗竭性、隱蔽性、分布不均衡性和可變化性。這就決定了礦產資源雖然具有利用價值，但并不一定能找到，找到了并不一定具有經(jīng)濟價值；受新礦種的發(fā)現(xiàn)和技術的發(fā)展及新應用的改變等影響，現(xiàn)在有經(jīng)濟價值的礦產資源將來可能沒有經(jīng)濟價值，現(xiàn)在沒有經(jīng)濟價值的礦產資源將來可能有經(jīng)濟價值。廣義上說，地表以下都是礦產資源，但并不是地表以下的所有礦產資源都有經(jīng)濟價值。當一種礦產品的利用價值被另一種成本更低的礦產品所替代，當探采成本高于礦產品的市場價值時，這樣的礦產資源就沒有經(jīng)濟價值。所以，利用價值不等于經(jīng)濟價值，礦產資源若沒有經(jīng)濟價值，則不會得到市場的青睞，若想得到市場青睞，必須發(fā)掘礦產資源的經(jīng)濟價值，而發(fā)掘礦產資源的經(jīng)濟價值就需要探明礦產資源的經(jīng)濟儲量。因此，在探明礦產資源的經(jīng)濟儲量之前，礦產資源雖有利用價值但是否具有經(jīng)濟價值，尚處于不確定狀態(tài)，顯然，國家將經(jīng)濟價值處于不確定狀態(tài)的礦產資源交由探礦權人探明經(jīng)濟儲量的過程，是礦產資源由利用價值向經(jīng)濟價值轉化和零價值或低價值向高價值放大的質變過程和量變過程，探礦權人是在替國家查明家底并讓國家實現(xiàn)礦產資源從利用價值到經(jīng)濟價值的突破，而在探礦權階段，查明家底之后礦產資源仍屬國家所有，探礦權人不得開采，從這一角度說，國家應當對探礦權人的全部探礦投入予以補償并應當予以獎勵，而不應讓探礦權人繳納探礦權出讓收益。

資源是指一國或一定地區(qū)內擁有的物力、財力、人力等各種物質要素的總稱。資本是人類創(chuàng)造物質和精神財富的各種社會經(jīng)濟資源的總稱。資產是指由企業(yè)過去的交易或事項形成的，由企業(yè)擁有或控制的、預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源，不能帶來經(jīng)濟利益的資源只是企業(yè)的權利，不能作為企業(yè)的資產。所以，資源、資本、資產是三個不同的概念，同理，礦產資源、礦產資本、礦產資產也是三個不同的概念，不能混淆。礦產資源雖然歸國家所有，但在沒有探明經(jīng)濟儲量之前，既不是礦產資本也不是礦產資產，礦產資源的價值無法確定，因此，不能直接出讓。若直接出讓，將來探明的經(jīng)濟儲量多了國家會受損，將來探明的經(jīng)濟儲量少了企業(yè)會受損，這對國家和企業(yè)都是不公平的。

探礦是根據(jù)礦床生成的原理，采用一定的方法尋找礦藏；探礦權是勘查礦產資源的權利，這種權利是對礦產資源可探、可鉆、可研究、可取樣實驗，但不能開采，國家對礦產資源所有權的四項權能沒有發(fā)生改變。對礦業(yè)企業(yè)來說，探礦權的權利屬性更弱一些，義務屬性更強一些；對國家來說，享受的全是權利，幾乎沒有義務。在這種權利與義務不對等的情況下，國家還要向探礦權人收取探礦權出讓收益，顯然有失公平，缺乏法理支持。

而采礦是利用技術和科學自地殼內和地表將礦物開采出來；采礦權是指采礦企業(yè)或個人在開采礦產資源的活動中，依據(jù)法律規(guī)定對礦產資源所享有的開采、利用、收益和管理的權利。國家為采礦權人頒發(fā)《采礦許可證》之前，礦產資源仍在國家手里，這時的礦產資源還是一個整體，有的部位有經(jīng)濟價值有的部位沒有經(jīng)濟價值，采礦權人需要投入大量的人才、財力、精力再加上使用各種科學方法將有經(jīng)濟價值的礦產資源開采出來，定名為礦物；將沒有經(jīng)濟價值的礦產資源剔除或采出，定名為廢石。有些礦物如煤炭取出來可以直接使用或變現(xiàn)，有些礦物如沙石骨料需要簡單加工才能使用或變現(xiàn)，有些礦物需要通過選、治等多種科學方法提煉出來才能使用或變現(xiàn)。這就決定了采礦權人取得《采礦許可證》僅僅是進入了允許采礦的準入門檻，能否采出礦物，采出的礦物能否有經(jīng)濟價值，有經(jīng)濟價值的礦物能否給采礦權人帶來收益，均處于不確定狀態(tài)。35號文規(guī)定，采礦權出讓之時，采礦權人就應當向國家繳納采礦權價款，可采礦權人受讓之時還沒有取得《采礦許可證》，國家所有的礦產資源還處于礦物與廢石混合狀態(tài)，將來采礦權人能否通過采礦獲得收益尚處于不確定狀態(tài)，國家這時收費為時過早，既不科學又不合理。

35號文規(guī)定的礦業(yè)權出讓收益的征收標準和征收時點之所以不接地氣，主要原因就是沒有研究清楚基本名詞術語，如果研究清楚了，就會與成熟礦業(yè)國家的礦業(yè)法律政策接軌，就不會在探礦權階段收取探礦權出讓收益，也不會讓繳納采礦權出讓收益與取得《采礦許可證》掛鉤，而應在生產環(huán)節(jié)由國家向采礦權人征收礦業(yè)權出讓收益，并且收取之后要給礦業(yè)企業(yè)留下盈利空間，不能讓礦業(yè)企業(yè)無利可賺。

（二）未厘清民事法律關系和行政法律關系。

礦產資源國家所有權由國務院代表國家行使，國務院在行使礦產資源國家所有權時，身份是民事主體，行使的是民事權利，這時國務院與礦業(yè)權人之間是民事法律關系，雙方的地位應當是平等的，國務院可以根據(jù)民事法律規(guī)定授權下級自然資源管理機關行使民事權利。而國務院同時又是國家行政機關，對礦產資源享有行政管理權，國務院對礦產資源行使行政管理權時，身份是行政主體，行使的是行政權利，這時國務院與礦業(yè)權人之間是行政法律關系，雙方的地位是不平等的，國務院只能遵守行政法律規(guī)定，如果行政法律規(guī)定沒有授權國務院可以將行政權利授權給下級自然資源管理機關行使行政權利，則國務院不能將行政權利向下級自然資源管理機關授權。

自然資源管理機關出讓礦業(yè)權行使的是民事權利，而礦業(yè)權被《物權法》規(guī)定為用益物權，那么，礦業(yè)權就應當是一種民事權利，這種民事權利的權屬登記就應當被列入《不動產登記暫行條例》第五條之中，應當采取登記制而非審批制或許可制。自然資源管理機關向礦業(yè)權人出讓礦業(yè)權，應當與受讓人簽訂《礦業(yè)權出讓合同》，合同中應當約定所出讓礦業(yè)權的具體數(shù)據(jù)、出讓價格、交付期限、雙方的權利義務、違約責任和爭議解決條款等，自然資源管理機關簽訂合同后應當履行合同義務，將礦業(yè)權登記在受讓人名下，權利證書應當叫《探礦權證》或《采礦權證》，是礦業(yè)權受讓人享有礦業(yè)權利的權利憑證，可以轉讓。如果自然資源管理機關出讓的礦業(yè)權實際情況與合同中描述的具體數(shù)據(jù)不符或沒有將出讓的礦業(yè)權登記在礦業(yè)權人名下，則視為自然資源管理機關違約，應當承擔相應的違約責任。如受讓人沒有按合同約定支付出讓款，則自然資源管理機關有權追究受讓人的違約責任并可以解除合同，在受讓人沒有違反合同的情況下，即使受讓人違反了行政法，也只能受到行政處罰，不能因此喪失礦業(yè)權。

自然資源管理機關依據(jù)行政法律對礦業(yè)權人行使行政管理權，這種管理權涉及行政審批或行政許可，應當受《行政許可法》的調整，頒發(fā)相應的許可證，這種許可證不具有財產屬性，不得轉讓。

只有厘清民事法律關系和行政法律關系，才能避免礦業(yè)立法的關系混亂、權利不清。

（三）漠視立法調研中的合理化建議。

曾經(jīng)在礦業(yè)立法調研過程中參加座談的礦業(yè)人向筆者反映，其在參加座談時多人對征求意見稿提出過修改建議，但事后出臺的正式文件并沒有采納相應的建議，而最終出現(xiàn)問題的條款恰恰就是當初提出修改建議的部分。所以，調研走過場，只聽建議不采納建議是礦業(yè)立法不接地氣的一大原因。

（四）回避立法調研中爭議較大的問題。

筆者在調研過程中還了解到，立法起草者在起草過程中，確實進行過廣泛調研，但調研過程中不同的被調研者針對同一問題往往爭議較大，會提出截然相反的修改意見，立法起草者不能說服任何一方同時自己也拿不定主意，這種情況下，立法起草者往往會刪掉有爭議的部分，使立法文件盡早通過。然而立法文件出臺之后，當初爭議較大的問題逐一顯現(xiàn)出來，出臺的文件中因為回避這些問題而沒有相應的規(guī)定，這就使得出臺的法律文件不接地氣。

（五）立法起草者缺乏基層工作經(jīng)驗。

現(xiàn)在的立法起草者往往是一些年輕有為的正副處長們，這些處長們動輒博士學位，生活在新社會，一帆風順，沒怎么吃過苦，沒有企業(yè)管理經(jīng)驗，沒有基層工作經(jīng)驗，不知道也不理解礦業(yè)企業(yè)的疾苦，課本知識多，生活經(jīng)驗少，身懷報國志，閉門能造車，敢于創(chuàng)新，不愿墨守成規(guī)，這往往會導致起草出來的法律文件違背科學常理，違背經(jīng)濟規(guī)律。

四、我國礦業(yè)立法對國內國外的影響。

（一）礦業(yè)投資意愿下降。

35號文出臺之后，原來不該交的款項要交納，原來的優(yōu)惠政策被取消，甚至之前取得礦業(yè)權的礦業(yè)企業(yè)要被秋后算賬，加上礦業(yè)企業(yè)的安全生產和生態(tài)環(huán)保成本加大，這就導致礦業(yè)企業(yè)擴大再生產的投資意愿下降，準備投資礦業(yè)的企業(yè)不敢投資礦業(yè)。

（二）礦業(yè)行業(yè)兩級分化。

那些享有探礦權的礦業(yè)權人，如果已經(jīng)探明儲量，則面臨交納礦業(yè)權出讓收益就虧損、不交納礦業(yè)權出讓收益就取得不了采礦權的困境；如果沒有探明儲量，則面臨終止探礦反比繼續(xù)探礦風險更小的現(xiàn)實選擇。

35號文出臺之后，煤礦和非金屬礦受到的影響相對較小，受礦產品價格整體提升的影響，煤礦和非金屬礦的利潤大幅提升。

由于近兩年砂石骨料的市場價格成倍暴漲，因此，沙石骨料礦的利潤也成倍增長，在利潤的誘惑下，一些鐵礦和利潤相對較低的非金屬礦，甚至直接將礦物加工成沙石骨料出售，反倒比生產鐵和非金屬的利潤高出很多。

那些正在生產已經(jīng)交完采礦權價款且儲量足夠的礦業(yè)企業(yè)，受礦產品價格整體提升的影響，利潤穩(wěn)定，受我國礦產品國外進口依存度提高和我國礦產品進口總需求量逐步增加的影響，國際礦產品價格預計會持續(xù)上漲，現(xiàn)在利潤穩(wěn)定的礦業(yè)企業(yè)將來會獲得超額利潤，現(xiàn)在虧損的礦業(yè)企業(yè)將來有望彌補虧損且會出現(xiàn)盈余。

而那些資源枯竭需要增加儲量的礦業(yè)企業(yè)和那些探明儲量準備轉采的礦業(yè)企業(yè)，受35號文的影響，將面臨因長期無力繳納礦業(yè)權出讓收益而導致礦業(yè)權滅失的風險。

（三）法律權威受到挑戰(zhàn)。

由于35號文突破了29號文，29號文和司法解釋又突破了《礦產資源法》，導致下位法被優(yōu)先適用，而上位法成了擺設，理論上的法律權威受到了客觀上的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（四）我國經(jīng)濟受到牽制。

35號文出臺之后，我國新增礦產品產能下降，而我國礦產品的總需求量上升，這就形成了一個巨大的供需剪刀差，導致進口國外礦產品的需求持續(xù)加大。2018年1-11月我國進口礦產品的總額為2.6萬億元，同比增長26%，2018年全年進口總額為3萬億元左右，而2018年度我國的GDP為90萬億元，礦產品進口總額占我國GDP的3%，2019年預計GDP增長6.3%-6.5%后為96萬億元，2019年礦產品進口總額預計4萬億元以上，預計2019年礦產品進口總額占我國GDP的比重將超過4%，且進口礦產品將消耗我國等額外匯儲備，這對于將GDP增幅下調為6.3%-6.5%和受美國貿易戰(zhàn)影響外匯儲備持續(xù)下降的我國經(jīng)濟來說，將是難以承受的。

（五）礦業(yè)走出去變難。

雖然我國自10年起就鼓勵礦業(yè)走出去，但受全球礦業(yè)低谷的影響，加上我國礦業(yè)走出去水土不服，導致礦業(yè)走出去失敗的多，成功的少。

目前我國遠不及日本那樣已經(jīng)完成對全球礦業(yè)的布局，現(xiàn)在日本無論在全球礦產品貿易方面還是在全球礦業(yè)公司參股方面，均已經(jīng)走在了世界的前列。日本雖然礦產資源匱乏，但是，日本通過對全球礦業(yè)公司的股權控制和全球礦產品的貿易控制，已經(jīng)實現(xiàn)了資源安全。而我國礦產品進口依存度逐年增加，一些礦種的進口依存度高達80%以上。我國礦業(yè)走出去形成的產能還不能彌補我國新增的礦產品需求。如果我國國內的礦產品產能下降，我國的資源安全將難以得到保障。

我國在2016年下半年全球礦業(yè)出現(xiàn)復蘇跡象之后，元氣尚未恢復便出臺35號文，使得我國礦業(yè)走出去后續(xù)資金不足。任何一個國家的礦業(yè)政策的調整，都會引起全球的矚目，我國礦業(yè)政策調整之后，那些發(fā)達礦業(yè)國家必會借機提高礦產品價格，從而讓礦山升值，這就導致我國礦業(yè)走出去的投資成本增加；那些落后礦業(yè)國家必會效仿我家調整礦業(yè)政策，從而導致走出去目的地國的礦業(yè)投資成本也會增加，因此，我國礦業(yè)走出去會更加艱難。

五、對我國礦業(yè)立法的建議。

（一）先上后下，有序立法。

建議優(yōu)先修改上位法，然后再修改、制定下位法�！兜V產資源法》猶如礦法之樹的樹干，樹干出了問題，不把樹干治好，而去修剪樹枝、樹葉，無濟于事。所以，只有先行修改《礦產資源法》，才能正本清源，有序立法，才能避免立法沖突。

（二）理清關系，正視難題。

建議理清礦產資源國家所有權與礦產資源行政管理權之間的關系，理清行政法律關系與民事法律關系，理清礦業(yè)權出讓者與受讓者之間的關系，理清民事權利與行政許可之間的關系等一系列法律關系，這樣才會使立法更明晰準確，更接地氣。建議正視爭議、正視難題，這樣才能引起重視、有所規(guī)定，避免立法漏項，

（三）尊重歷史，銜接得當。

建議尊重歷史，兼顧法律法規(guī)和政策，才能做好上位法與下位法、普通法與特別法、新法與舊法、法規(guī)與政策之間的銜接。

（四）寧慢勿快，廣納良策。

建議立法應當追求質量而不應當追求速度，應當廣泛征求意見，真正采納好的建議，才能接地氣，才能不會出現(xiàn)問題。

（五）糾偏扶正，知錯早改。

建議發(fā)現(xiàn)立法存在問題后及時糾偏，避免給國家造成負面影響，避免給企業(yè)帶來經(jīng)濟損失。唯有知錯就改，知錯早改，才能避免影響的發(fā)生和損失的擴大。

（六）借鑒國外，利國利民。

建議借鑒國外的成熟經(jīng)驗，不迷信，不生搬硬套，結合實際，平衡國家與企業(yè)之間的利益關系，這樣的立法才會接地氣、易執(zhí)行，才會利國利企利民。

 

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（地一眼編輯：楊為先）

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