作者：戴永吉 胡德斌 作者單位：國家自然資源督察北京局

“可督什么”“該督什么”

厘清礦產(chǎn)資源督察“可督什么”，首先要全面梳理生態(tài)文明建設大背景下礦產(chǎn)資源行政管理的全鏈條業(yè)務。

礦產(chǎn)資源行政管理包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理、礦業(yè)權(quán)管理、儲量管理、礦業(yè)用地管理、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理等。從理論上講，這些業(yè)務皆可作為礦產(chǎn)資源督察的內(nèi)容。但從現(xiàn)實來看，對礦產(chǎn)資源行政管理所有業(yè)務進行督察，既不現(xiàn)實，又無必要。有些礦產(chǎn)資源管理工作如礦產(chǎn)資源“三率”管理，由于專業(yè)性強、行政成本高，不宜作為督察內(nèi)容。礦產(chǎn)資源督察不能取代礦產(chǎn)資源行政監(jiān)督，礦產(chǎn)資源行政監(jiān)督的對象是地方礦產(chǎn)資源行政主管部門或礦山企業(yè)，而礦產(chǎn)資源督察的對象是地方政府。因此，應選擇地方政府負有責任和義務的業(yè)務領(lǐng)域作為礦產(chǎn)資源督察的工作內(nèi)容。

梳理礦產(chǎn)資源現(xiàn)有政策法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源管理與土地管理最大的區(qū)別是：土地管理主要面向地方政府，土地征收與轉(zhuǎn)用審批、土地供應、土地利用、耕地占補平衡和土地執(zhí)法的職責主要是中央和地方政府；礦產(chǎn)資源管理很多業(yè)務則是面向部門和管理相對人。例如，儲量管理由管理相對人進行評估并備案，礦業(yè)權(quán)審批由管理相對人按照規(guī)定審批權(quán)限向管理機關(guān)提出申請。礦產(chǎn)資源現(xiàn)有政策法規(guī)中關(guān)于對地方政府有關(guān)礦產(chǎn)資源管理職責的規(guī)定少之又少，《礦產(chǎn)資源法》及勘查登記、開采登記、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓三個辦法中，鮮見對地方政府責任和義務條款的規(guī)定。礦山環(huán)境恢復治理方面的法律效力最高的規(guī)定是原國土資源部第44號令，屬于部門規(guī)章，規(guī)定礦山地質(zhì)環(huán)境保護工作的責任單位是縣級以上地方國土資源行政主管部門。

近年來特別是黨的十八大以來，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)日益受到中央重視，對地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源管理的責任逐漸明確。礦業(yè)用地管理按照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，是地方政府的法定職責。2011年公布的《土地復墾條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府國土資源主管部門負責本行政區(qū)域土地復墾的監(jiān)督管理工作。2000年開展的礦產(chǎn)資源整合工作的責任是地方政府。按照自然資源督察機構(gòu)職責規(guī)定，礦業(yè)權(quán)管理、礦業(yè)用地、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理等應作為督察重點領(lǐng)域。

在確定礦產(chǎn)資源督察重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，按照中央關(guān)于生態(tài)文明建設的決策部署，結(jié)合自然資源部中心工作，可以確定優(yōu)先開展方向，建議圍繞以下三方面：

1、自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出。按照中央要求，對自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出情況開展督察，主要內(nèi)容包括省級政府對違法礦山企業(yè)的取締、合法礦山企業(yè)退出及補償、生態(tài)恢復等工作情況及困難問題。對違規(guī)在自然保護區(qū)新設礦業(yè)權(quán)的，要作為重大問題進行整治。

2、重點區(qū)域露天礦山綜合整治。按照《國務院關(guān)于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》，對重點地區(qū)露天礦山綜合整治情況進行督察。重點核查露天礦山摸底排查情況，違反資源環(huán)境法律法規(guī)、規(guī)劃，污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山依法關(guān)閉，污染治理不規(guī)范的露天礦山依法責令停產(chǎn)整治情況，責任主體滅失的露天礦山修復綠化情況，違規(guī)新建露天礦山建設項目情況，矸石山治理情況。選擇重點礦區(qū)，對依法用地情況開展督察。

3、廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理。圍繞生態(tài)保護要求，重點監(jiān)督檢查地方政府落實《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016~2020年）》 

廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理目標與實施進度情況，重點開展50萬公頃歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復任務完成情況督察。

“如何督”

礦產(chǎn)資源督察的工作主線是突出責任，聚焦地方政府特別是省級政府責任，督察地方政府落實有關(guān)礦產(chǎn)資源保護和管理主體責任情況。在工作流程上，建議采取自上而下的工作模式，在查清省級政府有責任的基礎(chǔ)上，在市縣層面對有關(guān)礦山企業(yè)進行實地核查，用實地核查結(jié)果印證省級政府的責任。

礦產(chǎn)資源督察的工作步驟主要可以包括以下方面：

對省督察。關(guān)鍵在于查清“三個責任”。從審核省級政府研究部署中央領(lǐng)導同志關(guān)于自然保護區(qū)、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)批示要求情況，以及中央重大決策部署情況，查清省級政府的政治責任。按照中央決策部署和有關(guān)文件規(guī)定，核查有關(guān)工作實質(zhì)性的推動，查清省級政府的直接責任。從省級政府是否指導市、縣級政府依據(jù)有關(guān)規(guī)定進行部署和落實，對有關(guān)違法違規(guī)行為進行調(diào)查和處置，查清省級政府的領(lǐng)導責任。審核方式主要采取查閱資料、問詢談話、座談交流等形式。

對市縣督察。對督察的每個省份，選擇部分地級市和一定數(shù)量的礦山開展實地核查，并圍繞地方政府責任落實情況，采取查閱資料、問詢談話、座談交流等形式開展督察，印證省級政府責任履行情況，發(fā)現(xiàn)并督促整改突出問題。

政策調(diào)研。在對省和市縣督察中開展相關(guān)政策調(diào)研，分析存在問題，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差深層次原因，提出完善相關(guān)政策的建議。

問題報告與反饋。形成督察報告和政策調(diào)研報告，向總督察專題報送。經(jīng)總督察批準，以督察意見書的方式向地方反饋，提出聚焦省級政府責任的問題及整改要求。重大問題上報后按規(guī)定移交執(zhí)法局查處，并梳理有關(guān)政策及執(zhí)行中的問題形成專報上報。

整改與問責。組織對地方政府落實督察意見書要求，落實整改及責任追究情況的核查。對問題突出地區(qū)和典型案件，適時開展約談問責和掛牌督辦。

試點先行打基礎(chǔ)

工欲善其事必先利其器。對自然資源督察機構(gòu)來說，礦產(chǎn)資源督察是一個全新的領(lǐng)域和挑戰(zhàn)，建議試點先行、加強協(xié)調(diào)和培訓，為全面鋪開打好基礎(chǔ)。

開展礦產(chǎn)資源督察試點工作。礦產(chǎn)資源督察無現(xiàn)成的道路可走，無成熟的經(jīng)驗可借鑒，亟須通過試點工作探索出一條路子來�？蛇x擇部分礦產(chǎn)資源豐富的省份開展礦產(chǎn)資源督察試點工作，探索礦產(chǎn)資源督察的工作重點、業(yè)務流程、方式方法。

加強協(xié)調(diào)配合形成督察合力。加強自然資源督察機構(gòu)與礦產(chǎn)資源行政管理部門的協(xié)作，從督察內(nèi)容、政策完善等方面加強配合，增強督察的準確性。加強自然資源督察機構(gòu)與執(zhí)法、紀委監(jiān)委的協(xié)作配合，推進督察發(fā)現(xiàn)問題整改，提高督察效能。

加強礦產(chǎn)資源政策法規(guī)和有關(guān)知識培訓。缺乏礦產(chǎn)資源行政管理人員，對有關(guān)政策法規(guī)不熟悉，是自然資源督察機構(gòu)亟須補齊的短板。應對自然資源督察機構(gòu)有關(guān)人員加強礦產(chǎn)資源政策法規(guī)和有關(guān)知識培訓，以盡快適應督察新領(lǐng)域，開拓新局面。