作者：戴永吉 胡德斌 作者單位：國(guó)家自然資源督察北京局

“可督什么”“該督什么”

厘清礦產(chǎn)資源督察“可督什么”，首先要全面梳理生態(tài)文明建設(shè)大背景下礦產(chǎn)資源行政管理的全鏈條業(yè)務(wù)。

礦產(chǎn)資源行政管理包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理、礦業(yè)權(quán)管理、儲(chǔ)量管理、礦業(yè)用地管理、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等。從理論上講，這些業(yè)務(wù)皆可作為礦產(chǎn)資源督察的內(nèi)容。但從現(xiàn)實(shí)來看，對(duì)礦產(chǎn)資源行政管理所有業(yè)務(wù)進(jìn)行督察，既不現(xiàn)實(shí)，又無(wú)必要。有些礦產(chǎn)資源管理工作如礦產(chǎn)資源“三率”管理，由于專業(yè)性強(qiáng)、行政成本高，不宜作為督察內(nèi)容。礦產(chǎn)資源督察不能取代礦產(chǎn)資源行政監(jiān)督，礦產(chǎn)資源行政監(jiān)督的對(duì)象是地方礦產(chǎn)資源行政主管部門或礦山企業(yè)，而礦產(chǎn)資源督察的對(duì)象是地方政府。因此，應(yīng)選擇地方政府負(fù)有責(zé)任和義務(wù)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域作為礦產(chǎn)資源督察的工作內(nèi)容。

梳理礦產(chǎn)資源現(xiàn)有政策法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源管理與土地管理最大的區(qū)別是：土地管理主要面向地方政府，土地征收與轉(zhuǎn)用審批、土地供應(yīng)、土地利用、耕地占補(bǔ)平衡和土地執(zhí)法的職責(zé)主要是中央和地方政府；礦產(chǎn)資源管理很多業(yè)務(wù)則是面向部門和管理相對(duì)人。例如，儲(chǔ)量管理由管理相對(duì)人進(jìn)行評(píng)估并備案，礦業(yè)權(quán)審批由管理相對(duì)人按照規(guī)定審批權(quán)限向管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。礦產(chǎn)資源現(xiàn)有政策法規(guī)中關(guān)于對(duì)地方政府有關(guān)礦產(chǎn)資源管理職責(zé)的規(guī)定少之又少，《礦產(chǎn)資源法》及勘查登記、開采登記、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓三個(gè)辦法中，鮮見對(duì)地方政府責(zé)任和義務(wù)條款的規(guī)定。礦山環(huán)境恢復(fù)治理方面的法律效力最高的規(guī)定是原國(guó)土資源部第44號(hào)令，屬于部門規(guī)章，規(guī)定礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作的責(zé)任單位是縣級(jí)以上地方國(guó)土資源行政主管部門。

近年來特別是黨的十八大以來，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)日益受到中央重視，對(duì)地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源管理的責(zé)任逐漸明確。礦業(yè)用地管理按照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，是地方政府的法定職責(zé)。2011年公布的《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域土地復(fù)墾的監(jiān)督管理工作。2000年開展的礦產(chǎn)資源整合工作的責(zé)任是地方政府。按照自然資源督察機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)管理、礦業(yè)用地、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等應(yīng)作為督察重點(diǎn)領(lǐng)域。

在確定礦產(chǎn)資源督察重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，按照中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，結(jié)合自然資源部中心工作，可以確定優(yōu)先開展方向，建議圍繞以下三方面：

1、自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出。按照中央要求，對(duì)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出情況開展督察，主要內(nèi)容包括省級(jí)政府對(duì)違法礦山企業(yè)的取締、合法礦山企業(yè)退出及補(bǔ)償、生態(tài)恢復(fù)等工作情況及困難問題。對(duì)違規(guī)在自然保護(hù)區(qū)新設(shè)礦業(yè)權(quán)的，要作為重大問題進(jìn)行整治。

2、重點(diǎn)區(qū)域露天礦山綜合整治。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)露天礦山綜合整治情況進(jìn)行督察。重點(diǎn)核查露天礦山摸底排查情況，違反資源環(huán)境法律法規(guī)、規(guī)劃，污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山依法關(guān)閉，污染治理不規(guī)范的露天礦山依法責(zé)令停產(chǎn)整治情況，責(zé)任主體滅失的露天礦山修復(fù)綠化情況，違規(guī)新建露天礦山建設(shè)項(xiàng)目情況，矸石山治理情況。選擇重點(diǎn)礦區(qū)，對(duì)依法用地情況開展督察。

3、廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。圍繞生態(tài)保護(hù)要求，重點(diǎn)監(jiān)督檢查地方政府落實(shí)《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016~2020年）》 

廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理目標(biāo)與實(shí)施進(jìn)度情況，重點(diǎn)開展50萬(wàn)公頃歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)任務(wù)完成情況督察。

“如何督”

礦產(chǎn)資源督察的工作主線是突出責(zé)任，聚焦地方政府特別是省級(jí)政府責(zé)任，督察地方政府落實(shí)有關(guān)礦產(chǎn)資源保護(hù)和管理主體責(zé)任情況。在工作流程上，建議采取自上而下的工作模式，在查清省級(jí)政府有責(zé)任的基礎(chǔ)上，在市縣層面對(duì)有關(guān)礦山企業(yè)進(jìn)行實(shí)地核查，用實(shí)地核查結(jié)果印證省級(jí)政府的責(zé)任。

礦產(chǎn)資源督察的工作步驟主要可以包括以下方面：

對(duì)省督察。關(guān)鍵在于查清“三個(gè)責(zé)任”。從審核省級(jí)政府研究部署中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)批示要求情況，以及中央重大決策部署情況，查清省級(jí)政府的政治責(zé)任。按照中央決策部署和有關(guān)文件規(guī)定，核查有關(guān)工作實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)，查清省級(jí)政府的直接責(zé)任。從省級(jí)政府是否指導(dǎo)市、縣級(jí)政府依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行部署和落實(shí)，對(duì)有關(guān)違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查和處置，查清省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。審核方式主要采取查閱資料、問詢談話、座談交流等形式。

對(duì)市縣督察。對(duì)督察的每個(gè)省份，選擇部分地級(jí)市和一定數(shù)量的礦山開展實(shí)地核查，并圍繞地方政府責(zé)任落實(shí)情況，采取查閱資料、問詢談話、座談交流等形式開展督察，印證省級(jí)政府責(zé)任履行情況，發(fā)現(xiàn)并督促整改突出問題。

政策調(diào)研。在對(duì)省和市縣督察中開展相關(guān)政策調(diào)研，分析存在問題，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差深層次原因，提出完善相關(guān)政策的建議。

問題報(bào)告與反饋。形成督察報(bào)告和政策調(diào)研報(bào)告，向總督察專題報(bào)送。經(jīng)總督察批準(zhǔn)，以督察意見書的方式向地方反饋，提出聚焦省級(jí)政府責(zé)任的問題及整改要求。重大問題上報(bào)后按規(guī)定移交執(zhí)法局查處，并梳理有關(guān)政策及執(zhí)行中的問題形成專報(bào)上報(bào)。

整改與問責(zé)。組織對(duì)地方政府落實(shí)督察意見書要求，落實(shí)整改及責(zé)任追究情況的核查。對(duì)問題突出地區(qū)和典型案件，適時(shí)開展約談問責(zé)和掛牌督辦。

試點(diǎn)先行打基礎(chǔ)

工欲善其事必先利其器。對(duì)自然資源督察機(jī)構(gòu)來說，礦產(chǎn)資源督察是一個(gè)全新的領(lǐng)域和挑戰(zhàn)，建議試點(diǎn)先行、加強(qiáng)協(xié)調(diào)和培訓(xùn)，為全面鋪開打好基礎(chǔ)。

開展礦產(chǎn)資源督察試點(diǎn)工作。礦產(chǎn)資源督察無(wú)現(xiàn)成的道路可走，無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，亟須通過試點(diǎn)工作探索出一條路子來�？蛇x擇部分礦產(chǎn)資源豐富的省份開展礦產(chǎn)資源督察試點(diǎn)工作，探索礦產(chǎn)資源督察的工作重點(diǎn)、業(yè)務(wù)流程、方式方法。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合形成督察合力。加強(qiáng)自然資源督察機(jī)構(gòu)與礦產(chǎn)資源行政管理部門的協(xié)作，從督察內(nèi)容、政策完善等方面加強(qiáng)配合，增強(qiáng)督察的準(zhǔn)確性。加強(qiáng)自然資源督察機(jī)構(gòu)與執(zhí)法、紀(jì)委監(jiān)委的協(xié)作配合，推進(jìn)督察發(fā)現(xiàn)問題整改，提高督察效能。

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源政策法規(guī)和有關(guān)知識(shí)培訓(xùn)。缺乏礦產(chǎn)資源行政管理人員，對(duì)有關(guān)政策法規(guī)不熟悉，是自然資源督察機(jī)構(gòu)亟須補(bǔ)齊的短板。應(yīng)對(duì)自然資源督察機(jī)構(gòu)有關(guān)人員加強(qiáng)礦產(chǎn)資源政策法規(guī)和有關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，以盡快適應(yīng)督察新領(lǐng)域，開拓新局面。