近年來，隨著地勘行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、市場拓展、以及生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)成為全社會關(guān)注的熱點。尤其是國家為了加快解決礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題，提出了“鼓勵社會資金參與，大力探索構(gòu)建‘政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運(yùn)作’的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式”之后，以“開發(fā)式治理”為核心的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式不斷涌現(xiàn)，在很大程度上促進(jìn)了礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題的解決，但同時也暴露出一些問題，特別是法律方面存在的風(fēng)險。

 

那么，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)尤其是“開發(fā)式治理”之路如何走才能更安全穩(wěn)妥，達(dá)到事半功倍的效果？又該如何從法律層面規(guī)避風(fēng)險？

有收益了！礦山治理產(chǎn)業(yè)化

業(yè)內(nèi)其實早有共識，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理只有走產(chǎn)業(yè)化之路，讓社會投資者有投入、有回報，形成良性循環(huán)，才能從根本上解決歷史遺留下來的礦山生態(tài)環(huán)境問題，問題的關(guān)鍵在于如何產(chǎn)業(yè)化。

 

 

據(jù)2017年全國礦山資源開發(fā)環(huán)境遙感監(jiān)測結(jié)果顯示，全國礦產(chǎn)資源開發(fā)占用土地面積約362萬公頃，其中歷史遺留及責(zé)任人滅失的230萬公頃。全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金超過900余億元，完成治理恢復(fù)土地面積92萬公頃。礦山生態(tài)修復(fù)任重道遠(yuǎn)、方興未艾。

原國土資源部等有關(guān)部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》中明確指出，按照“誰治理、誰受益”原則，大力探索“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理和企業(yè)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。

這種新模式將涉及到土地和礦政政策，現(xiàn)實中礦山早已經(jīng)責(zé)任主體滅失了，造成的環(huán)境問題也已擺在那里了，但土地性質(zhì)仍是農(nóng)用地，要恢復(fù)成建設(shè)用地、生態(tài)用地或建設(shè)公園還牽扯到用地手續(xù)的變更。

 

廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理還涉及到礦產(chǎn)資源政策，要在符合規(guī)劃、保證安全的前提下，依法開發(fā)存量資源。但在實際中推動礦區(qū)殘余資源開發(fā)的時候，會牽扯到一系列問題，有的地方市級政府同意了，但上一級卻要求開采就得重新辦證，而現(xiàn)在辦一個采礦證何其難。只有相關(guān)政策在實踐中不斷完善，才能真正有力推進(jìn)這項工作的進(jìn)行。

要吸引社會資金進(jìn)行開發(fā)式治理，必須要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，讓社會投資者有產(chǎn)出有回報。歷史遺留的礦山環(huán)境恢復(fù)治理回報無非有3個途徑：

1. 恢復(fù)成建設(shè)用地，
2. 恢復(fù)成農(nóng)用地，
3. 恢復(fù)成生態(tài)用地。

比如，有些地方歷史遺留的礦山環(huán)境問題由地方政府組織實施，工程實施完恢復(fù)治理得很好，種上了草栽上了樹，可當(dāng)恢復(fù)治理完了之后發(fā)現(xiàn)還需要澆水、剪枝、維護(hù)，這就給地方政府造成了負(fù)擔(dān)。但如果通過合同制的方式由企業(yè)來開發(fā)，企業(yè)為了生態(tài)恢復(fù)就栽植棗樹，結(jié)了棗企業(yè)就有產(chǎn)出，那澆水和其他后期維護(hù)就不成問題了，這就形成了良性循環(huán)。只有生態(tài)修復(fù)后形成產(chǎn)業(yè)，才有可持續(xù)的動力。

 

國家出臺了哪些政策法規(guī)？

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，國家及相關(guān)部委先后對礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)密集出臺了一系列政策法規(guī)：

1. 國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，指出要探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度，明確治理責(zé)任。
2. 原國家環(huán)�？偩钟“l(fā)《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治技術(shù)政策》。
3. 財政部、原國土資源部、原國家環(huán)�？偩致�(lián)合印發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案和具體措施。
4. 原國土資源部印發(fā)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，指出要編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案，開展礦區(qū)預(yù)防和治理恢復(fù)工作。
5. 原環(huán)保部印發(fā)《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，指出要加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管，落實相關(guān)企業(yè)的責(zé)任。
6. 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。
7. 原國土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》，提出礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。
8. 國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》，指出要合理界定資源開發(fā)邊界和總量。

 

市場化方面國家具體有哪些政策？

主要有以下政策：

1. 黨的十九大報告提出要“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度， 建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。
2. 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，提出“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵社會資金參與。
3. 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立生態(tài)環(huán)保市場化機(jī)制。
4. 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確了以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的第三方治理機(jī)制。
5. 財政部印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，把“環(huán)境治理”服務(wù)列入政府采購的指導(dǎo)目錄。
6. 國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》、《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確提出推行環(huán)境污染第三方治理市場化機(jī)制、推動治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

國家政策文件對生態(tài)修復(fù)的市場化定位，一方面反映出生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)峻現(xiàn)實，另一方面表明國家推動受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的決心。而作為一種新型的環(huán)境治理方式，生態(tài)修復(fù)市場化在國家法律政策中予以明確，實踐中呈現(xiàn)出“政企合作”與“企企合作”的運(yùn)行模式。

如何實現(xiàn)資源的綜合利用？

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的主要任務(wù)包括：對礦山開發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山開發(fā)利用的“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦山次生地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與防治等。

當(dāng)前，較為盛行也是社會關(guān)注度比較高的“開發(fā)式治理”，主要涉及安全、生態(tài)和資源利用三個標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)前開展“開發(fā)式治理”的主要障礙就是缺乏實施細(xì)則。目前，最為敏感的當(dāng)是“開發(fā)式治理”中關(guān)于資源綜合利用的問題。隨著社會的不斷進(jìn)步，從今天的視野來看，資源利用不僅局限于工業(yè)生產(chǎn)過程，在所有利用資源的條件下，均需要考慮資源綜合利用問題。

 

黨的十八屆五中全會提出了五大發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。資源綜合利用與這五大發(fā)展理念密切相關(guān)。首先，關(guān)于創(chuàng)新，資源綜合利用始終以技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)。第二，關(guān)于協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)就是要合理調(diào)配各種資源利用方式。第三，關(guān)于綠色，綠色發(fā)展理念資源綜合利用必須考慮的。第四，關(guān)于開放，資源綜合利用與世界上合理、高效利用資源的思考和行動相一致。第五，關(guān)于共享，資源綜合利用與共享理念是緊密聯(lián)系的，運(yùn)用資源綜合利用手段，實現(xiàn)資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益共享。

“開發(fā)式治理”中，殘礦處理？

原國土資源部等五部委〔2016〕63號文指出，要堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的投入、政策、科研等機(jī)制障礙。創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策，引導(dǎo)社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動各方面積極性，加快治理。要加強(qiáng)資源綜合利用。

 

推進(jìn)尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價組分、生產(chǎn)高附加值建筑材料、充填、無害化農(nóng)用和生態(tài)應(yīng)用為重點，加快先進(jìn)適用技術(shù)裝備推廣應(yīng)用，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴(kuò)大綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模，減少對生態(tài)環(huán)境的影響。同時，鼓勵社會資金參與。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)帶動作用，大力探索構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。

在礦山地質(zhì)環(huán)境治理前，礦山的情形主要分三種：一是正常關(guān)閉礦山，礦體已經(jīng)開采完畢；二是非正常關(guān)閉礦山，尚存在殘留礦體，特別是因安全因素或環(huán)保要求強(qiáng)制關(guān)閉的；三是廢棄礦山，也存在一定的殘留礦體。如果礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)范圍在設(shè)計治理范圍之內(nèi)的，則不屬于非法采礦。如果礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)范圍在設(shè)計治理范圍之外的，并采出礦石，那就屬于非法采礦。

 

對“開發(fā)式治理”中殘礦的開發(fā)，從法律意義上說，不需要辦理采礦證，但要防止新的礦山開發(fā)。主要依據(jù)包括：

1. 礦山生態(tài)修復(fù)不是礦產(chǎn)開發(fā)，關(guān)閉礦山就是在環(huán)保與開發(fā)之間平衡后做出的取舍，而為了生態(tài)修復(fù)再要求辦理采礦證則違背了因環(huán)保需要關(guān)閉礦山的初衷。
2. 對于治理范圍內(nèi)殘礦的處理，屬于修復(fù)過程中新時期發(fā)展觀認(rèn)識下的資源綜合利用，不應(yīng)要求辦理采礦證。
3. 要求辦理采礦證不切合實際的、辦理采礦證需要繁瑣程序和較長周期的以及無法達(dá)到礦山修復(fù)目的的，要根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》要求，以招拍掛的競爭性方式進(jìn)行出讓。

2018年6月24日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，對全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)做出部署安排，也為社會資本進(jìn)入礦山地質(zhì)環(huán)境治理領(lǐng)域提供了政策支持。

 

社會資本如何防范法律風(fēng)險？

主要有以下幾點：

1. 要做好前期盡職調(diào)查工作。要了解修復(fù)礦山基本情況（正常關(guān)閉、非正常關(guān)閉、廢棄等）、治理范圍、治理工期、立項、項目資金來源、現(xiàn)場施工難易情況，擬定不同情形下的不同注意事項；
2. 針對不同情形與礦山修復(fù)建設(shè)單位進(jìn)行溝通，以書面形式固定可能發(fā)生的爭議；
3. 治理范圍的明確界定（設(shè)計方案、設(shè)計圖紙，及變更的處理）；
4. 對于治理項目內(nèi)殘留礦體、有用資源綜合利用的處理及收益分配；
5. 注意合同條款的擬定和相關(guān)法律文件的制定，及項目所涉及相關(guān)證據(jù)的固定、收集和整理保存；
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