導(dǎo)讀

屬地化20年來，我國地勘單位改革歷經(jīng)劃轉(zhuǎn)屬地管理、局部改革探索、整體性分類推進(jìn)、系統(tǒng)性深化改革四個(gè)階段。主要特征及存在的問題：(1)地勘單位在完成事業(yè)“分類”的基礎(chǔ)上，進(jìn)入事企“分開”改革的實(shí)質(zhì)性階段；(2)歷經(jīng)“黃金十年”(2002—2012年)的發(fā)展后，進(jìn)入傳統(tǒng)地質(zhì)勘查資金投入下行期、地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級期和事業(yè)單位分類改革適應(yīng)期的“三期疊加”狀態(tài)；(3)公益職能發(fā)揮、政府購買服務(wù)改革、經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離成為當(dāng)前深化地勘單位改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。文章認(rèn)為，新時(shí)期深化地勘單位改革應(yīng)當(dāng)以新時(shí)代中國特色社會主義思想為指引，明晰改革后地勘單位的功能定位并進(jìn)行分類管理、精準(zhǔn)施策，屬地管理、行業(yè)管理及地勘單位自身形成改革發(fā)展合力。

本文引用信息

汪恩滿.屬地化20年來我國地勘單位改革歷程回顧與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（01）:70-75.

 0 、引 言

地勘單位改革是國家事業(yè)單位改革的組成部分。在國家大力推進(jìn)事業(yè)單位改革的大背景下，地勘單位改革持續(xù)深化，主要涉及事業(yè)“分類”、事企“分開”、體制機(jī)制、政府購買服務(wù)、公益職能定位等一系列改革任務(wù)，一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。現(xiàn)有文獻(xiàn)多從某個(gè)省或具體地勘單位改革的角度進(jìn)行分析，缺乏對我國地勘單位改革的整體認(rèn)識。基于此，文章從歷史演進(jìn)的視角，系統(tǒng)梳理屬地化以來我國地勘單位改革的歷程，分析改革特征、總結(jié)主要問題、展望改革路徑，希冀對地勘單位持續(xù)深化改革有所裨益。

1 、屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程

屬地化20年來，我國地勘單位改革歷經(jīng)劃轉(zhuǎn)屬地管理、局部改革探索、整體性分類推進(jìn)、系統(tǒng)性深化改革四個(gè)階段。圖1為屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程示意圖。

圖1 屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程示意圖

1.1劃轉(zhuǎn)屬地管理階段（1999—2005年）

1999年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）首次系統(tǒng)提出地勘單位改革的目標(biāo)和原則、改革的具體方案及相關(guān)政策措施，正式拉開了地勘單位屬地化改革的序幕（參見表1）。原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的在各�。▍^(qū)、市）的地勘單位統(tǒng)一劃歸到各�。▍^(qū)、市），由省級行業(yè)主管部門歸口管理。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實(shí)施方案》，原煤炭、核工業(yè)、有色、冶金、建材、化工和輕工等國家部門管理的部分地勘隊(duì)伍逐步移交地方，實(shí)行屬地化管理。這兩個(gè)文件是順利實(shí)現(xiàn)地勘單位屬地劃轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)性文件。2003年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊(duì)伍改革有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2003〕76號），就深化地勘單位改革提出指導(dǎo)性意見。隨后不久，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)的意見》（國土資發(fā)〔2003〕358號），就加強(qiáng)地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)提出指導(dǎo)意見。這一時(shí)期的改革策略與路徑是自上而下的，開始形成地方與中央、地勘單位與政府點(diǎn)面結(jié)合、共同推進(jìn)的穩(wěn)定改革局面。2005年底，劃轉(zhuǎn)屬地管理的任務(wù)基本完成，地勘單位的管理體制由部門直接管理、高度集中的計(jì)劃管理逐漸向部門行業(yè)管理、地方自主管理轉(zhuǎn)變。（參見表1）

 

1.2 局部改革探索階段（2006—2010年）

2006年1月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）要求深化地勘單位改革，強(qiáng)化對地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍、屬地化地質(zhì)勘查隊(duì)伍的管理，落實(shí)和完善相關(guān)政策。隨著地勘單位的快速發(fā)展，“事企混合”運(yùn)行帶來的體制機(jī)制改革的矛盾和問題也逐漸凸顯，部分�。▍^(qū)、市）積極探索改革模式，如：內(nèi)蒙古自治區(qū)探索地勘單位實(shí)行“事企并存、一套人馬、兩塊牌子、分體運(yùn)行”的運(yùn)作方式和管理體制；陜西省啟動(dòng)事企“分開”改革，推動(dòng)地礦、煤田、有色、核工業(yè)等四大局轉(zhuǎn)企改革。中央行業(yè)管理部門在這一時(shí)期主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策跟進(jìn)：2010年4月，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)勘查行業(yè)服務(wù)與管理的若干意見》（國土資發(fā)〔2010〕60號）和《關(guān)于促進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2010〕61號）等文件，進(jìn)一步跟蹤指導(dǎo)地勘單位改革，提出促進(jìn)改革的政策要求。在此期間，《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》（2006年中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室編制）、《關(guān)于深化行政體制改革的意見》（2008年2月黨的十七屆二中全會審議通過）等多個(gè)中央文件的出臺對推動(dòng)地勘單位改革起到頂層指引的作用。（參見表1）

1.3 整體性分類推進(jìn)階段（2011—2017年）

2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），其后，又出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）及9個(gè)配套文件，明確了事業(yè)單位的類別和劃分原則。地勘單位改革快速融入國家事業(yè)單位改革體系之中，各�。▍^(qū)、市）積極推動(dòng)地勘單位分類工作，除江蘇、吉林和內(nèi)蒙古等三個(gè)�。▍^(qū)）之外，全國屬地化管理地勘單位的分類工作于2017年底基本完成。這一時(shí)期，劃分為公益類地勘單位的比例較高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，公益類單位比例為87%，其中公益一類單位占29%，公益二類單位占58%；生產(chǎn)經(jīng)營類為13%。地勘單位全面轉(zhuǎn)企的有陜西、遼寧兩省。期間，部分省區(qū)初步探索了經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離工作，推動(dòng)事企“分開”：如內(nèi)蒙古自治區(qū)組建按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作的內(nèi)蒙古礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司，山東省將省地礦局和省煤田地質(zhì)局所屬69戶企業(yè)分別整合組建為地礦集團(tuán)和泰山地勘集團(tuán)。這一時(shí)期，雖然有些改革成效不佳，但在一定程度上推動(dòng)了地勘單位改革融入國家事業(yè)單位改革的整體設(shè)計(jì)之中。

1.4 系統(tǒng)性深化改革階段（2018年至今）

2018年是黨和國家機(jī)構(gòu)“重塑性”改革的重要一年和落實(shí)全面深化改革的關(guān)鍵一年。也是在這一年，各級自然資源管理機(jī)關(guān)陸續(xù)成立。為適應(yīng)新的自然資源管理體制和進(jìn)一步做好支撐服務(wù)，部分省（區(qū)、市）繼續(xù)推動(dòng)地勘單位的深化改革，為地勘單位提供了堅(jiān)實(shí)的制度、實(shí)踐以及政治保障，指明了科學(xué)的發(fā)展方向。一是優(yōu)化體制機(jī)制，強(qiáng)化地勘單位服務(wù)支撐作用。如黑龍江省實(shí)施由省自然資源廳統(tǒng)一管理屬地化地勘單位，并對地勘單位進(jìn)行優(yōu)化整合，強(qiáng)化公益服務(wù)職能；北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局更名為北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院，由市政府管理轉(zhuǎn)隸為市規(guī)劃和自然資源委員會管理，主要任務(wù)是為政府決策提供地學(xué)支撐；湖南省合并重組四家地勘局成立省地質(zhì)院，并強(qiáng)化地調(diào)、地勘、地災(zāi)、地環(huán)等支撐自然資源管理的公益性職能。二是加快推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，推動(dòng)事企“分開”改革。黑龍江、福建、湖南、重慶、四川、貴州、云南、青海、新疆等�。▍^(qū)、市）陸續(xù)啟動(dòng)地勘單位所屬企業(yè)剝離整合工作，如重慶市在對僵尸、空殼、低效企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，對剩余圍繞地勘主業(yè)、有發(fā)展前景的企業(yè)進(jìn)行整合，成立重慶市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)集團(tuán)有限公司。隨著地勘單位改革的深化，地勘單位的功能定位和社會責(zé)任也會進(jìn)行調(diào)整，事業(yè)“分類”后其“類”的邊界仍會處于變化調(diào)整之中。因此，應(yīng)動(dòng)態(tài)考察地勘單位改革的演變規(guī)律。

2 、我國地勘單位改革發(fā)展主要特征與問題

2.1 地勘單位在完成事業(yè)“分類”的基礎(chǔ)上，進(jìn)入事企“分開”改革的實(shí)質(zhì)性階段

目前，全國地勘單位事業(yè)“分類”的階段性任務(wù)基本完成，公益類地勘單位在人事管理、收入分配、社會保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得了明顯進(jìn)展。按照事業(yè)單位改革的整體要求，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。對于地勘單位來說，特色的公益服務(wù)體系的首要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)事企“分開”，顯然，目前離這一目標(biāo)要求還有很大的差距。2018年以來，按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的要求，各�。▍^(qū)、市）加快推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作，對地勘單位所屬企業(yè)進(jìn)行整合組建地勘集團(tuán)（公司），地勘單位進(jìn)入事企“分開”改革的實(shí)質(zhì)性階段。按照目前部分�。▍^(qū)、市）推進(jìn)情況來看，地勘單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離的原則是界定清楚地勘單位所辦的企業(yè)與發(fā)展地勘事業(yè)是否相關(guān)，實(shí)施分類處置的主要措施是對地勘單位所辦的與事業(yè)相關(guān)的企業(yè)實(shí)行部分保留，對地勘單位所辦的與其事業(yè)無關(guān)的企業(yè)進(jìn)行脫鉤，對僵尸企業(yè)、空殼企業(yè)等通過市場化和法治化方式處置。

2.2 地勘單位在歷經(jīng)“黃金十年”發(fā)展后，進(jìn)入“三期疊加”狀態(tài)

得益于2003—2010年期間一系列政策支持、找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的推動(dòng)，以及“事企混合”運(yùn)行機(jī)制的短期效應(yīng)，地勘單位在2002—2012年取得較快發(fā)展，業(yè)內(nèi)稱為地勘單位發(fā)展的“黃金十年”。地勘單位歷經(jīng)“黃金十年”發(fā)展后，進(jìn)入“三期疊加”狀態(tài)：一是傳統(tǒng)地質(zhì)勘查資金投入下行期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國地勘投入資金已連續(xù)六年下降，從2012年的510.14億元降到2018年的173.72億元，跌幅超過60%。其中礦產(chǎn)勘查投入從2012年的414.10億元降到2018年的92.79億元，跌幅高達(dá)78%；礦產(chǎn)勘查投入占比由2012年的81%降至2018年的53%。二是地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級期。近年來，國家、地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展需求對地勘單位的角色和功能提出了新的命題，要求其扮演某種特殊角色或運(yùn)行某種特殊功能（表2），地勘單位傳統(tǒng)的地質(zhì)工作迫切需要轉(zhuǎn)型升級。三是事業(yè)單位分類改革適應(yīng)期。具體表現(xiàn)為地勘單位對事企“分開”運(yùn)行機(jī)制的適應(yīng)、對分類后的規(guī)范管理及深化改革的適應(yīng)、對國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然資源管理的適應(yīng)等。認(rèn)識“三期疊加”狀態(tài)并積極采取應(yīng)對措施，成為深化地勘單位改革以及地勘單位主動(dòng)適應(yīng)改革的普遍共識。

2.3 公益職能發(fā)揮、政府購買服務(wù)改革、經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離成為深化地勘單位改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)

首先，目前地方公益性地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)勘查工作經(jīng)費(fèi)缺乏經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)保障，在資金計(jì)劃上沒有經(jīng)常性預(yù)算，項(xiàng)目基本上都是臨時(shí)申請或被動(dòng)性安排，公益性職能作用沒有充分發(fā)揮，公益性地勘單位的主體地位不夠突出，這在公益一類地勘單位比例較高的省份尤為突出。其次，對于公益二類地勘單位比例較高的省份，由于政府購買服務(wù)機(jī)制還不夠健全，公益二類地勘單位仍然提出給予原規(guī)模財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的訴求。地勘單位從事的礦產(chǎn)資源勘查、地質(zhì)災(zāi)害防治、生態(tài)修復(fù)等專業(yè)性極強(qiáng)，如沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，不宜簡單地將其推入市場與社會力量進(jìn)行競爭。再次，推進(jìn)事業(yè)單位改革，最為艱難的就是將現(xiàn)有事業(yè)單位內(nèi)部的經(jīng)營部分進(jìn)行剝離。我國地勘單位改革同樣沒有突破事企“分開”的根本性調(diào)整，事企“分開”仍然存在諸多難點(diǎn)：在編人員與非在編人員混崗導(dǎo)致人員安置分流困難，且事企分開后，人員互相調(diào)配受到約束和限制，在一定程度上阻礙了人這一最重要生產(chǎn)要素的合理調(diào)配；事業(yè)與企業(yè)在繳納費(fèi)用和養(yǎng)老待遇上的差距阻礙了地勘單位對經(jīng)營部分的剝離；地質(zhì)災(zāi)害治理工程施工、礦山生態(tài)修復(fù)、商業(yè)性礦產(chǎn)勘查等經(jīng)營板塊長期依托事業(yè)主體占據(jù)的公共資源，一旦剝離出去很難在市場上生存發(fā)展；基層隊(duì)（院）級地勘單位經(jīng)營部分難以理清，并存在資產(chǎn)狀況不良、管理水平不高等問題。

3 、新時(shí)期深化地勘單位改革的思考與建議

3.1 以新時(shí)代中國特色社會主義思想指引地勘單位改革

十九大報(bào)告中指出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民的共同富裕”“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。十九大對“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”進(jìn)行了全面部署。這些重要論述指明了地勘單位改革的根本出發(fā)點(diǎn)。因此，推進(jìn)地勘單位改革必須牢牢把握以人民為中心的發(fā)展理念，發(fā)揮地勘單位的公益職能和社會責(zé)任，特別是在資源勘查、生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)、精準(zhǔn)扶貧、綠色發(fā)展方面的支撐作用。對地勘單位的功能定位和社會責(zé)任作具體分析，處理好事業(yè)“分類”、事企“分開”工作中的利益博弈與妥協(xié)問題，保證改革的科學(xué)、公正、合理。

3.2 明晰改革后地勘單位的功能定位并進(jìn)行分類管理、精準(zhǔn)施策

首先，優(yōu)化完善中央與地方地質(zhì)工作財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分機(jī)制，擴(kuò)大地方公益性地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)勘查經(jīng)費(fèi)，充實(shí)強(qiáng)化公益類地勘單位尤其是公益一類地勘單位的公益職能，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的公益服務(wù)體系。其次，把推進(jìn)地勘單位政府購買服務(wù)改革作為重點(diǎn),與地勘單位改革統(tǒng)籌推進(jìn)。建立完善規(guī)范化的配套制度，優(yōu)化政府購買服務(wù)方式，從經(jīng)費(fèi)保障、資源利用、項(xiàng)目規(guī)劃等多個(gè)層次為地勘單位參與政府購買服務(wù)提供支持和幫助。對于公益二類地勘單位，一方面建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)政策，另一方面要制定政策激勵(lì)其在充分履行公益支撐職能基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有資源參與承接公共服務(wù)、提供公共服務(wù)產(chǎn)品。從單一依賴財(cái)政撥款向主要依靠政府購買服務(wù)、有限財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充的模式轉(zhuǎn)變。再次，制定并落實(shí)好地勘單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離過程中涉及的人員身份、資產(chǎn)處置及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策。處理好過渡期內(nèi)地勘企業(yè)與原事業(yè)主體的協(xié)同發(fā)展問題�？茖W(xué)厘清“新人”和“老人”的邊界，對待“新人”偏重激勵(lì)，對待“老人”重在保障。對于新組建的地勘企業(yè)單位，盡早建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

3.3 發(fā)動(dòng)各方力量形成改革發(fā)展合力

地勘單位改革涉及內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境、屬地管理與行業(yè)管理、政府部門與地勘單位自身等多個(gè)方面，需要發(fā)動(dòng)各方力量參與，共同破解地勘單位改革發(fā)展的桎梏。首先，地勘單位改革涉及人員身份、資產(chǎn)、管理制度、人才培養(yǎng)等方面的政策，需要地方政府強(qiáng)有力的支持，并對政策執(zhí)行進(jìn)行有效的監(jiān)管。其次，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然資源主管部門作為地勘單位的行業(yè)管理部門，應(yīng)當(dāng)研究制定地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確地質(zhì)勘查行業(yè)的發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，引導(dǎo)地勘單位推動(dòng)地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級。再次，要發(fā)揮地勘單位及上級主管單位主動(dòng)聯(lián)系政府、服務(wù)政府的根本作用。歸根結(jié)底，地勘單位改革的主體是地勘單位自身，地勘單位要提升地質(zhì)工作服務(wù)能力和水平，充分發(fā)揮支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公益服務(wù)職能，為新時(shí)期自然資源管理、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供精準(zhǔn)服務(wù)。

4 、結(jié) 語

從整體性視角來看，屬地化20年來，地勘單位改革變遷歷程的總體特點(diǎn)是“穩(wěn)步推進(jìn)，不斷深化”，并形成了一種“改革再出發(fā)”的“活躍”場景。地勘單位改革過程并不是一帆風(fēng)順的，而是在“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過河”的共同作用下實(shí)現(xiàn)波浪式的前進(jìn)與螺旋式的上升。深化地勘單位改革既要遵循經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相適應(yīng)的規(guī)律，還要注重把握好改革發(fā)展與市場規(guī)律、地質(zhì)工作規(guī)律等方面的相互關(guān)系，確保改革發(fā)展取得更大成效。

作者信息

汪恩滿（1986—），男，安徽省安慶市人，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)碩士，主要從事地質(zhì)勘查行業(yè)管理與改革發(fā)展、地勘產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

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