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中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)：英國(guó)近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略及其啟示

2020-04-29 11:24:25
來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)
作者：宦吉娥
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中國(guó)近海油氣設(shè)施經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)營(yíng)，即將迎來(lái)第一次大規(guī)模退役。退役壓力不斷增大的同時(shí)，我國(guó)法律制度的供給缺失進(jìn)一步凸顯。英國(guó)自《2016能源法案》《2015基礎(chǔ)設(shè)施法案》頒布以來(lái)，近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略更加完善，近海油氣設(shè)施退役取得了良好的成效。中國(guó)近海油氣設(shè)施退役存在法律供給不足、管理部門(mén)缺失、既有制度實(shí)效較差等問(wèn)題。英國(guó)近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略管理制度對(duì)中國(guó)問(wèn)題的解決具有啟發(fā)意義。

本文引用信息

宦吉娥，曾茜妮.英國(guó)近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略及其啟示[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（2）:14-19.

0 引言

退役是近海油氣項(xiàng)目生命周期的末端環(huán)節(jié)，同時(shí)也是其它產(chǎn)業(yè)的開(kāi)端。退役環(huán)節(jié)具有重要性，原因在于：首先，近海油氣項(xiàng)目的生產(chǎn)設(shè)備存在巨大的回收價(jià)值；其次，退役過(guò)程中積累的專(zhuān)門(mén)知識(shí)、技術(shù)和制度，對(duì)大幅減少退役成本、提高退役效益有重大作用，還具有重大的出口價(jià)值，有助于國(guó)家占據(jù)國(guó)際退役市場(chǎng)；最后，油氣設(shè)施的退役對(duì)于恢復(fù)能源場(chǎng)址環(huán)境、提供就業(yè)崗位等方面也有重要作用。英國(guó)自2016年實(shí)施退役戰(zhàn)略以來(lái)，近海油氣設(shè)施退役制度愈加成熟,退役成本持續(xù)大幅減少，退役成本估算值與實(shí)際支出差值持續(xù)減小，英國(guó)油氣管理局(OGA)和退役的利益攸關(guān)者聯(lián)系愈加密切。退役戰(zhàn)略關(guān)鍵機(jī)制和保障機(jī)制的持續(xù)完善，使英國(guó)大陸架油氣設(shè)施退役制度供給水平位于世界前列。

反觀中國(guó)，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，中國(guó)近海石油平臺(tái)數(shù)量保守估計(jì)已經(jīng)超過(guò)了200座，目前進(jìn)入退役階段的樁基式固定平臺(tái)超過(guò)40座。就海上石油平臺(tái)退役而言，我國(guó)當(dāng)前只有兩部規(guī)章對(duì)海洋油氣開(kāi)發(fā)作業(yè)從開(kāi)發(fā)到棄置做了原則性規(guī)定，專(zhuān)門(mén)的能源退役規(guī)制機(jī)構(gòu)和制度都相當(dāng)匱乏。國(guó)內(nèi)的研究也多集中在設(shè)施拆除前的周邊環(huán)境調(diào)研檢測(cè)、退役平臺(tái)設(shè)施的評(píng)估及處置流程等技術(shù)性問(wèn)題，而制度層面問(wèn)題涉及較少。因此，開(kāi)展英國(guó)退役戰(zhàn)略制度研究，對(duì)完善我國(guó)近海油氣設(shè)施退役制度有啟發(fā)意義。

1 英國(guó)近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略背景及目的

1.1 英國(guó)近海油氣設(shè)施退役的戰(zhàn)略背景

為履行2008年《氣候變化法案》中的碳預(yù)算義務(wù)以及應(yīng)對(duì)油價(jià)持續(xù)下跌給油氣行業(yè)帶來(lái)的負(fù)面影響，英國(guó)《2015基礎(chǔ)設(shè)施法案》將最大化采收戰(zhàn)略（MER UK）納入第41條,并將第41條PART 1A添加至《1998石油法案》。在《1998石油法案》PART 1A部分將《2015基礎(chǔ)設(shè)施法案》第41條中的戰(zhàn)略起草和執(zhí)行主體指定為油氣管理局，授予油氣管理局履行最大化采收戰(zhàn)略義務(wù)的權(quán)力。此外，《2016能源法案》第73條對(duì)《1998石油法案》PART 1A作了補(bǔ)充完善，最大化采收戰(zhàn)略正式規(guī)定油氣管理局是獨(dú)立運(yùn)作的政府企業(yè)，扮演管理、影響和促進(jìn)英國(guó)大陸架油氣行業(yè)實(shí)現(xiàn)其法定原則目標(biāo)的角色，通過(guò)實(shí)施退役戰(zhàn)略和資產(chǎn)管理等舉措，促進(jìn)英國(guó)近海油氣資源最大化采收。上述法案為最大化采收戰(zhàn)略提供了法律基礎(chǔ)。2015年英國(guó)首屆“OGA way Forward”企業(yè)計(jì)劃提出的七個(gè)主題中也包含了“提高退役效率”這一主題。最大化采收戰(zhàn)略將退役作為重要關(guān)切點(diǎn)，原因在于：一方面退役效率的提高不僅有助于從英國(guó)大陸架提取油氣資源價(jià)值的最大化，還可以提供相當(dāng)大一部分的稅收減免；另一方面，實(shí)踐中用于退役的資本增多，退役中大的負(fù)債不僅消極影響了很多中小型運(yùn)營(yíng)商的資本轉(zhuǎn)換能力，還導(dǎo)致過(guò)早的停止生產(chǎn)和最大化采收戰(zhàn)略的失敗。

基于實(shí)現(xiàn)最大化采收戰(zhàn)略的目標(biāo)及英國(guó)大陸架油氣設(shè)施退役的現(xiàn)實(shí)需求，油氣管理局在2016年與退役行業(yè)的利益攸關(guān)者、最大化采收戰(zhàn)略董事會(huì)合作，出臺(tái)了一個(gè)退役戰(zhàn)略。英國(guó)《2016能源法案》第三部分第73條第三款規(guī)定，任何人，包括相關(guān)海上設(shè)施、上游石油基礎(chǔ)設(shè)施，必須按照現(xiàn)行退役戰(zhàn)略行事；2018年11月，近海退役裝置（Offshore Decommissioning Unit）、近海石油環(huán)境和退役監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Offshore Petroleum Regulator for Environment and Decommissioning）、商業(yè)能源工業(yè)戰(zhàn)略部（Department of Business, Energy and Industrial Strategy）聯(lián)合制訂了一個(gè)關(guān)于近海石油和天然氣裝置、管道退役的指導(dǎo)說(shuō)明，對(duì)法規(guī)、戰(zhàn)略的具體要求和定義，運(yùn)營(yíng)商為支持退役所必須提供的信息，退役后活動(dòng)的相關(guān)政策，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體指示做出全面的規(guī)范。上述規(guī)定為退役利益攸關(guān)者執(zhí)行退役戰(zhàn)略提供了具體的指導(dǎo)。

1.2 英國(guó)近海油氣設(shè)施退役制度的目的

圍繞最大限度地延長(zhǎng)近海油氣設(shè)施場(chǎng)址使用壽命，并確保退役在安全、無(wú)害環(huán)境和成本效益高的情況下進(jìn)行，英國(guó)近海油氣設(shè)施退役制度確定了三個(gè)主要目的：

目的一是核算和減少成本。首先要集中確保退役行業(yè)擁有關(guān)于成本估算、不確定性范圍、需求概況、執(zhí)行方法和最佳實(shí)踐的強(qiáng)大而透明的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)獲取、分析和基準(zhǔn)制定從英國(guó)退役部門(mén)開(kāi)始，通過(guò)跨區(qū)域和全球其它退役部門(mén)、互補(bǔ)行業(yè)的合作得到提高。

目的二是確保退役交付能力。退役交付能力最初也側(cè)重于獲取和分享關(guān)于供應(yīng)鏈專(zhuān)門(mén)知識(shí)和能力的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，運(yùn)營(yíng)商提供的預(yù)測(cè)需求概況被分享至整個(gè)行業(yè)，以構(gòu)建透明、可預(yù)測(cè)和可持續(xù)的退役市場(chǎng)，刺激市場(chǎng)投資。

目的三則是明確退役范圍、提供指南，加強(qiáng)利益攸關(guān)者對(duì)退役過(guò)程的參與。油氣管理局將與其它機(jī)構(gòu)，特別是作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和主管當(dāng)局的商業(yè)能源工業(yè)戰(zhàn)略部合作，以明確退役范圍和優(yōu)化行業(yè)參與度。這項(xiàng)工作有助于向運(yùn)營(yíng)商傳達(dá)在能源項(xiàng)目初期參與退役管理的價(jià)值，確保運(yùn)營(yíng)商理解指南并向他人學(xué)習(xí)。此外，還可以鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)商在項(xiàng)目初期與油氣管理局等部門(mén)合作，減少不必要的工作并降低成本。

2 英國(guó)近海退役戰(zhàn)略管理的具體行動(dòng)與核心機(jī)制

退役戰(zhàn)略確定了三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)，三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)與三個(gè)目的相對(duì)應(yīng)，即：在2015年基礎(chǔ)上減少35%以上的成本；發(fā)展以需求為主導(dǎo)的供應(yīng)鏈，提高退役效率；優(yōu)化退役范圍、提供指南并提高利益攸關(guān)者的參與度。

為了實(shí)現(xiàn)這些優(yōu)先事項(xiàng)，油氣管理局開(kāi)展了系列具體行動(dòng)，并建立了一系列的核心機(jī)制。油氣管理局與利益攸關(guān)者合作制定退役戰(zhàn)略，并發(fā)布相應(yīng)計(jì)劃。為解決退役中出現(xiàn)的問(wèn)題，油氣管理局出臺(tái)了具體舉措，如為解決投資短缺和成本效益不高的問(wèn)題，油氣管理局根據(jù)退役情況逐步改進(jìn)成本估算和成本效益計(jì)劃；為促進(jìn)供應(yīng)鏈發(fā)展，支持供應(yīng)鏈和技術(shù)委員會(huì)進(jìn)行有效協(xié)作，幫助利益攸關(guān)者盡早規(guī)劃退役事宜，避免退役計(jì)劃開(kāi)始過(guò)晚；油氣管理局自身也在油氣開(kāi)發(fā)早期將規(guī)劃與資產(chǎn)管理和調(diào)查掛鉤，以解決退役計(jì)劃部署時(shí)機(jī)和資金方面的困境；鼓勵(lì)近海油氣公司通過(guò)退役知識(shí)共享平臺(tái)分享良好的退役做法，實(shí)現(xiàn)減少退役成本區(qū)域化、規(guī)模化；最后，油氣管理局需要和商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部一起支持大陸架油氣企業(yè)維持或改進(jìn)行業(yè)監(jiān)管指南，避免行業(yè)在退役過(guò)程中增加不必要的負(fù)擔(dān)。

貫穿上述行動(dòng)的有三個(gè)關(guān)鍵機(jī)制：一是退役成本估算。根據(jù)運(yùn)營(yíng)商在英國(guó)大陸架年度管理調(diào)查中提供的原始數(shù)據(jù)，油氣管理局按照符合成本促進(jìn)工程協(xié)會(huì)(AACE)推薦的操作方法，將意外情況和概率模型定義的不確定性范圍考慮在內(nèi)，借助經(jīng)過(guò)外部驗(yàn)證的模型結(jié)構(gòu)提取成本指標(biāo)，最后編制成本報(bào)告并對(duì)進(jìn)程進(jìn)行年度審查、評(píng)估和更新。該年度的管理調(diào)查數(shù)據(jù)將被運(yùn)用至下一年的成本估算，以此形成一個(gè)良性循環(huán)。二是行業(yè)知識(shí)共享。通過(guò)行業(yè)級(jí)別的知識(shí)共享門(mén)戶(hù)，擴(kuò)大退役專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技術(shù)的分享范圍，先行退役的運(yùn)營(yíng)商和承包商可以將行業(yè)退役實(shí)踐中總結(jié)的知識(shí)以及技術(shù)擴(kuò)展到其他近海資產(chǎn)領(lǐng)域并幫助其他類(lèi)別的成本減少，后退役的運(yùn)營(yíng)商和承包商得以借此學(xué)習(xí)行業(yè)內(nèi)的退役知識(shí)，有助于提高各退役部門(mén)的能力、積攢退役經(jīng)驗(yàn)。三是供應(yīng)鏈。供應(yīng)鏈的建立及完善不僅可以促使利益攸關(guān)者盡早就項(xiàng)目細(xì)節(jié)進(jìn)行接觸，減少項(xiàng)目資本支出，還可以在定價(jià)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式和技術(shù)方面為市場(chǎng)帶來(lái)新的解決方案。

3 英國(guó)近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略的保障機(jī)制

油氣管理局2019年退役成本估算報(bào)告顯示，退役成本預(yù)估值與實(shí)際支出之間的差距大幅度降低，參見(jiàn)下表1。

考慮到退役戰(zhàn)略在推進(jìn)過(guò)程中不斷地調(diào)整、運(yùn)營(yíng)商技術(shù)的提升和經(jīng)驗(yàn)的積累，油氣管理局分析，英國(guó)近海剩余油氣平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施退役預(yù)估成本將持續(xù)降低。英國(guó)退役戰(zhàn)略之所以取得巨大成功，是與其強(qiáng)有力的保障機(jī)制分不開(kāi)的。具體而言，包括以下兩個(gè)機(jī)制。

3.1 決策質(zhì)量評(píng)估制度（Decision Quality）

決策質(zhì)量評(píng)估制度對(duì)于執(zhí)行退役戰(zhàn)略具有重要作用。該制度關(guān)鍵目標(biāo)是獲取所有利益攸關(guān)者的參與和承諾。具體而言，決策質(zhì)量將通過(guò)檢查和保證來(lái)降低退役關(guān)鍵決策的偏差，具體包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：?jiǎn)栴}或決定被正確地描述和理解；決策標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被知曉和同意；確定評(píng)估所需信息；利用收集到的信息和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)備選方案進(jìn)行強(qiáng)有力的分析，并將其記錄在案。決策質(zhì)量評(píng)估制度不僅會(huì)提高決策質(zhì)量，還會(huì)增加決策的“粘性”，使其不太可能被重估，除非發(fā)生重大的外部變化。

3.2 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)制度（KPI）

為了衡量退役工作成效，油氣管理局引入了關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)具體包括以下三個(gè)內(nèi)容：①為退役成本的核算與減少設(shè)定了臨時(shí)績(jī)效指標(biāo)，旨在通過(guò)校準(zhǔn)并公布退役費(fèi)用預(yù)估值基線、商定成本減少目標(biāo)等舉措，識(shí)別成本減少幅度較大的行業(yè)，降低成本估算值的不確定性。②為退役交付能力制定中間績(jī)效指標(biāo)，目的是通過(guò)制定和出版行業(yè)差距分析報(bào)告、推動(dòng)建立變革性商業(yè)模式、發(fā)布關(guān)于需求主導(dǎo)的供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)和范圍，達(dá)到提高利益攸關(guān)者對(duì)退役過(guò)程的參與度的目的。③從政策立場(chǎng)的角度，為明確退役范圍提供指南和加強(qiáng)利益攸關(guān)者參與提供一些特定績(jī)效指標(biāo)，試圖通過(guò)利益攸關(guān)者之間的合作來(lái)審查確定退役范圍的數(shù)據(jù)、評(píng)估潛在變革性行為、研究和報(bào)告替代性比較評(píng)估方法和原則，明確契合退役行業(yè)的退役范圍和解決方案，確保行業(yè)參與并遵循退役的目標(biāo)要求。

除此之外，油氣管理局還建立了三個(gè)行業(yè)級(jí)別的工具對(duì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)管理審查：用“長(zhǎng)滑道策略”（Long glide path）與退役運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行互動(dòng)，按照距離退役的時(shí)間距離分為3年內(nèi)退役和3～6年內(nèi)退役兩類(lèi)，按照類(lèi)別的不同特點(diǎn)規(guī)定不同的要求；利用標(biāo)準(zhǔn)管理議程（Standard OGA—operator Stewardship Agenda），給運(yùn)營(yíng)商和油氣管理局規(guī)定不同的投資組合、在退役中應(yīng)分別注意什么樣的風(fēng)險(xiǎn)；所有運(yùn)營(yíng)商要依據(jù)促進(jìn)成本工程協(xié)會(huì)及其指南要求，通過(guò)工作分解結(jié)構(gòu)（Oil & Gas UK Work Breakdown Structure）向英國(guó)大陸架調(diào)查提供退役成本數(shù)據(jù)。

4 中國(guó)近海油氣設(shè)施退役存在的問(wèn)題

4.1 退役法律供給不足且無(wú)專(zhuān)門(mén)的退役戰(zhàn)略

我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于近海油氣設(shè)施處置的管理制度是基于棄置理念而定，即由油氣企業(yè)單方面簡(jiǎn)單處置，而非系統(tǒng)地退役�；诖耍覈�(guó)現(xiàn)有關(guān)于近海油氣設(shè)施退役的法規(guī)只有《海洋石油平臺(tái)棄置管理暫行辦法》（2002）、《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》（2010）和《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置費(fèi)企業(yè)所得稅管理辦法》（2011）（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》《暫行規(guī)定》《管理辦法》）三個(gè)部門(mén)規(guī)章。首先，《暫行辦法》側(cè)重于棄置過(guò)程對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，且只有《暫行規(guī)定》側(cè)重于設(shè)施廢棄處置的管理和監(jiān)督，缺乏一部《能源法》對(duì)近海油氣設(shè)施棄置進(jìn)行規(guī)范。其次，現(xiàn)有規(guī)定效力過(guò)低，近海油氣設(shè)施退役規(guī)定都是部門(mén)規(guī)章。最后，我國(guó)現(xiàn)有涉及近海油氣設(shè)施退役法規(guī)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，《暫行辦法》《暫行規(guī)定》《管理辦法》中最多的只有24條，多為原則性規(guī)定，涉及內(nèi)容不全且過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏指導(dǎo)性。此外，我國(guó)缺乏近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略，沒(méi)有對(duì)退役目的、優(yōu)先事項(xiàng)、退役指南等退役內(nèi)容做出具體規(guī)劃，退役無(wú)計(jì)劃可依。

4.2 缺乏專(zhuān)門(mén)的管理退役機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)化操作機(jī)制

英國(guó)近海油氣設(shè)施退役全程由油氣管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管兼以市場(chǎng)化操作機(jī)制，而我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管模式是行政管理，以事前審批和事后處罰為主，缺乏事中的指導(dǎo)且呈現(xiàn)多頭管理局面：在《暫行辦法》中平臺(tái)棄置書(shū)面申請(qǐng)交國(guó)家海洋行政主管部門(mén)審核，由中國(guó)海監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)棄置平臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)督；《暫行規(guī)定》中設(shè)施廢棄處置預(yù)備方案同時(shí)報(bào)送國(guó)家能源局、財(cái)政部、稅務(wù)主管部門(mén)備案，設(shè)施廢棄處置方案則報(bào)國(guó)家能源主管部門(mén)備案；《管理辦法》中設(shè)施廢棄處置預(yù)備方案報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案。監(jiān)管職責(zé)的分散容易導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清、相互推諉，監(jiān)管效果不佳。此外，現(xiàn)有規(guī)定中國(guó)家海洋局和國(guó)家能源局均只負(fù)責(zé)對(duì)能源企業(yè)退役申請(qǐng)書(shū)、環(huán)境影響評(píng)估論證報(bào)告等環(huán)節(jié)的備案、審查及事后懲罰，較為被動(dòng)。而英國(guó)在油氣管理局的監(jiān)管機(jī)制中有充分的協(xié)商機(jī)制、技術(shù)指導(dǎo)、退役反饋等機(jī)制，并且2017—2018年退役期間，在英國(guó)退役市場(chǎng)上出現(xiàn)了新的商業(yè)產(chǎn)品，形成了提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的企業(yè)或者建立完整解決方案的戰(zhàn)略聯(lián)盟，市場(chǎng)化退役效果顯著，不僅提高了退役效益，還為退役提供了新的方法和技術(shù)。我國(guó)由于沒(méi)有引入市場(chǎng)化操作機(jī)制，油氣企業(yè)單方面簡(jiǎn)單處置殘余物，廢置設(shè)施殘余經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒(méi)有得到體現(xiàn)。

4.3 現(xiàn)有退役制度實(shí)效較差

其一，現(xiàn)有部門(mén)規(guī)章內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)近海油氣企業(yè)履行退役義務(wù)缺乏可操作性�！稌盒修k法》規(guī)范對(duì)象僅涉及海上平臺(tái)，未涉及海底油氣設(shè)施，要求平臺(tái)在停止生產(chǎn)作業(yè)90日之前提出平臺(tái)棄置的書(shū)面申請(qǐng)；在停止油氣開(kāi)發(fā)作業(yè)之日起的一年內(nèi)進(jìn)行平臺(tái)棄置，棄置開(kāi)始時(shí)間規(guī)定過(guò)晚，沒(méi)有給油氣企業(yè)充足的時(shí)間規(guī)劃退役�！稌盒幸�(guī)定》規(guī)定在進(jìn)入商業(yè)開(kāi)發(fā)前同時(shí)編制總體開(kāi)發(fā)方案和設(shè)施廢棄處置預(yù)備方案，只規(guī)定了該預(yù)備方案應(yīng)包括棄置費(fèi)估算、棄置費(fèi)籌措方案和棄置方式等，棄置費(fèi)應(yīng)“及時(shí)、足額”提取，但是沒(méi)有規(guī)定棄置費(fèi)籌措方法，僅寥寥數(shù)字概括性規(guī)定油氣企業(yè)的棄置方法，可操作性較低。其二，退役核心機(jī)制缺失，沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的退役成本估算制度，無(wú)法對(duì)退役成本進(jìn)行有效估算，不利于企業(yè)和政府有的放矢；政府部門(mén)也沒(méi)有搭建退役內(nèi)外部知識(shí)共享平臺(tái)，企業(yè)在退役這一方面都是“單打獨(dú)斗”；更沒(méi)有建立退役供應(yīng)鏈對(duì)退役進(jìn)程、結(jié)果進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)，整個(gè)退役制度體系非常不完善。其三，從油氣企業(yè)角度而言，大多將退役視為負(fù)擔(dān)，沒(méi)有看到退役過(guò)程的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。能源項(xiàng)目退役是一個(gè)周期漫長(zhǎng)、成本巨大的活動(dòng)，但能源企業(yè)退役資金并不充足。目前退役資金的來(lái)源、計(jì)提、管理都存在問(wèn)題，油氣企業(yè)本身對(duì)棄置費(fèi)的計(jì)提持消極態(tài)度，因?yàn)轫?xiàng)目初期需要大量的資金，初期債務(wù)融資結(jié)構(gòu)要求該項(xiàng)目的頭十年償還大部分債務(wù)，企業(yè)不愿意在項(xiàng)目最初幾年增加任何費(fèi)用，特別是在項(xiàng)目的債務(wù)已經(jīng)收回或者大幅度減少之前，但退役成本在未來(lái)幾十年內(nèi)會(huì)一直增加�，F(xiàn)有棄置費(fèi)計(jì)提方式不能解決能源企業(yè)抗拒繳納棄置費(fèi)用、棄置費(fèi)用短缺等問(wèn)題，由此導(dǎo)致現(xiàn)有的退役管理制度實(shí)效不佳。

5 英國(guó)近海油氣設(shè)施退役給中國(guó)的啟示

5.1 增加法律供給和制定退役戰(zhàn)略

首先，我國(guó)需要制定一部能源法，賦予具體機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行近海油氣設(shè)施退役、制定退役戰(zhàn)略及相關(guān)制度的權(quán)力，提供法律層面的支持；完善現(xiàn)有的《暫行辦法》《暫行規(guī)定》《管理辦法》，擴(kuò)充法規(guī)目的，從側(cè)重環(huán)境保護(hù)向兼顧退役轉(zhuǎn)變，將上述部門(mén)規(guī)章細(xì)化后上升為能源法的一部分或行政法規(guī)，為退役提供更完善的指導(dǎo)，使退役程序順利完成。其次，制定退役戰(zhàn)略，圍繞戰(zhàn)略確定短期及長(zhǎng)期的目的和優(yōu)先事項(xiàng)，根據(jù)不同的目的對(duì)近海油氣設(shè)施基礎(chǔ)情況進(jìn)行調(diào)查，為制定及完善相關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)。

細(xì)化完善現(xiàn)有退役制度內(nèi)容。比如，提早能源企業(yè)提交退役申請(qǐng)的時(shí)間，將提前90日變?yōu)樘崆?年，充足的時(shí)間不僅有利于企業(yè)合理安排棄置事項(xiàng)，也有利于政府部門(mén)提前介入，對(duì)棄置進(jìn)程有效監(jiān)督和指導(dǎo)；借鑒英國(guó)關(guān)于退役費(fèi)用估算的AACE指南和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化計(jì)提棄置費(fèi)的國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度，使棄置費(fèi)的計(jì)提更標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，避免限制能源企業(yè)現(xiàn)金流，影響其對(duì)新項(xiàng)目和新技術(shù)的投資。

為順利實(shí)施退役戰(zhàn)略，我國(guó)可以在退役制度框架內(nèi)嵌入關(guān)鍵制度。通過(guò)調(diào)查收集退役企業(yè)關(guān)于棄置成本估算的數(shù)據(jù)，形成完整的棄置成本估算制度，利用棄置成本估算數(shù)據(jù)明確退役范圍；在近海油氣生產(chǎn)企業(yè)之間制定退役知識(shí)共享制度，搭建行業(yè)之間、行業(yè)與政府之間行業(yè)知識(shí)共享網(wǎng)站，相互分享退役專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也有助于政府部門(mén)評(píng)估企業(yè)退役執(zhí)行狀況。

建立系統(tǒng)的退役供應(yīng)鏈，開(kāi)發(fā)不同的商業(yè)模式，利用供應(yīng)鏈吸引市場(chǎng)主體對(duì)退役進(jìn)行投資，拓展棄置費(fèi)籌措主體、緩解退役成本高昂的融資約束并分解退役風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)置既定的進(jìn)度表，按時(shí)交付工作分解結(jié)構(gòu)中的應(yīng)交付成果，利用供應(yīng)鏈確保已實(shí)施退役項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以運(yùn)用到下一個(gè)項(xiàng)目中，減少不必要的成本并降低退役風(fēng)險(xiǎn)；還可以通過(guò)供應(yīng)鏈聯(lián)結(jié)不同地域的退役企業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

5.2 明確專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)并引入市場(chǎng)化操作機(jī)制

明確專(zhuān)門(mén)主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)統(tǒng)籌近海油氣設(shè)施退役的職責(zé)，依照相關(guān)法律法規(guī)行使管理監(jiān)督退役進(jìn)程的權(quán)力。與相關(guān)部門(mén)、廣泛的行業(yè)合作制定退役戰(zhàn)略，確保在制定和實(shí)施戰(zhàn)略時(shí)能夠充分收集、評(píng)估并考慮關(guān)鍵因素和意見(jiàn)，明確退役戰(zhàn)略目的、步驟、涉及主體、標(biāo)準(zhǔn)及指南等內(nèi)容，為退役的落實(shí)提供相應(yīng)計(jì)劃。政府部門(mén)需要和能源企業(yè)合作開(kāi)發(fā)退役的新技術(shù)，為退役技術(shù)提供法律和政策上的支持，為退役順利實(shí)施制定關(guān)鍵制度和保障措施。此外，需要暢通政府部門(mén)與退役企業(yè)之間的溝通渠道，政府部門(mén)之間要加強(qiáng)合作，評(píng)估現(xiàn)行政策對(duì)退役的影響，根據(jù)退役效果及時(shí)調(diào)整退役政策，總結(jié)地域退役差異并通過(guò)共享門(mén)戶(hù)分享良好的退役實(shí)踐，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行合作，協(xié)助企業(yè)按現(xiàn)行政策執(zhí)行并確保合法性，提高政府部門(mén)的主動(dòng)性并加強(qiáng)介入指導(dǎo)作用。除了政府和油氣企業(yè)兩個(gè)主體外，還需要暢通退役服務(wù)商進(jìn)入退役市場(chǎng)的渠道，利用退役服務(wù)商之間強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力促進(jìn)退役效益的提升，這也是開(kāi)辟新產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)崗位的重要途徑之一。

5.3 配套退役戰(zhàn)略保障機(jī)制

為保障退役戰(zhàn)略得到落實(shí)，相應(yīng)保障機(jī)制亦不可或缺。我國(guó)雖有近海油氣設(shè)施退役的義務(wù)，但是只關(guān)注退役結(jié)果是否符合規(guī)定，沒(méi)有必要的指導(dǎo)和總結(jié)。因此應(yīng)配套決策質(zhì)量評(píng)估制度對(duì)短期目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃作評(píng)估，增強(qiáng)決策的可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)健性。建立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)制度確定退役戰(zhàn)略的中短期重點(diǎn)，根據(jù)不同階段的不同特點(diǎn)，安排運(yùn)營(yíng)商早期結(jié)構(gòu)化的參與，給運(yùn)營(yíng)商足夠的時(shí)間嵌入良好實(shí)踐做法，實(shí)現(xiàn)最具成本效益的退役；除了提早企業(yè)計(jì)劃退役的時(shí)間，還可以借鑒“長(zhǎng)滑道”策略，按照距離退役時(shí)間長(zhǎng)短將企業(yè)分為不同類(lèi)型，施以不同的退役要求；開(kāi)發(fā)新的業(yè)務(wù)模式增強(qiáng)能源企業(yè)等利益攸關(guān)方的參與度，消除傳統(tǒng)投資項(xiàng)目之間的對(duì)立關(guān)系；建立工作分解結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分解關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，執(zhí)行過(guò)程中收集企業(yè)成本數(shù)據(jù)，幫助運(yùn)營(yíng)商有針對(duì)性地選擇工作重點(diǎn)并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化政府部門(mén)對(duì)退役進(jìn)程的監(jiān)管。

6 余論

我國(guó)近海油氣設(shè)施退役起步較晚，發(fā)展速度較慢，退役法律制度不完善，退役技術(shù)與實(shí)踐走在立法前面。英國(guó)的近海油氣設(shè)施退役戰(zhàn)略及其制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展較為成熟，這對(duì)我國(guó)具有啟發(fā)性。我們也應(yīng)看到，除英國(guó)之外，還有其它國(guó)家的退役制度也發(fā)展得比較完善，如美國(guó)的油井、風(fēng)能機(jī)組退役，也是我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象。此外，英國(guó)和我國(guó)在能源退役方面也共同面臨退役資金來(lái)源匱乏、部分能源企業(yè)退役計(jì)劃實(shí)施積極性需要激發(fā)等問(wèn)題，這些困境領(lǐng)域仍需要進(jìn)一步探討。