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中國國土資源經(jīng)濟：新時代自然資源生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

2020-04-28 11:02:13
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：張興
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生態(tài)產(chǎn)品是人類生存之本、生產(chǎn)之源、生活之要。構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制不僅是解決生態(tài)文明建設(shè)最關(guān)鍵最迫切問題之需，也是順應(yīng)新時代自然資源管理實踐的必然要求。文章立足新形勢新要求，堅持問題導(dǎo)向，明確生態(tài)產(chǎn)品及其價值概念內(nèi)涵，闡述了新時代自然資源管理領(lǐng)域加強生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要性，剖析了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的生態(tài)產(chǎn)品有效供給能力不足、價值評估缺乏精準方法等幾個難點問題，提出了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制與路徑選擇。

本文引用信息

張興，姚震.新時代自然資源生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（1）:62-69.

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要空間和物質(zhì)條件。自然資源被人類直接應(yīng)用的更多表現(xiàn)是自然生態(tài)資源，自然生態(tài)資源又以生態(tài)產(chǎn)品的形式被人類所接受。生態(tài)產(chǎn)品是人類休戚與共的生命共同體，每一個生態(tài)產(chǎn)品都是自然資源的精華，具有自然與社會的雙重屬性，能夠提供滿足人類生存、發(fā)展和享受所需要的物質(zhì)性產(chǎn)品和舒適性服務(wù)，是滿足人們主體物質(zhì)文化生活及精神生活需要的不可或缺的重要載體。生態(tài)產(chǎn)品是一個國家和民族最為珍貴的有限資源，其根本性要素關(guān)乎最普惠、可及的國民財富和民生福祉，更關(guān)乎國家生態(tài)安全之穩(wěn)固。

黨的十八大報告從全局高度謀劃，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局的頂層設(shè)計中。十八大報告明確“要增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，首次提出了“生態(tài)產(chǎn)品”這個全新概念，把生態(tài)產(chǎn)品作為新時代中國特色社會主義新發(fā)展理念的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)，維系良好的生態(tài)產(chǎn)品已成為生態(tài)文明建設(shè)布局中“神經(jīng)中樞”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在生態(tài)文明建設(shè)上升為國策的新時代背景下，近年來中國語境下的“生態(tài)產(chǎn)品”概念得到國內(nèi)專家和學(xué)者的廣泛關(guān)注和社會各界的普遍重視，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，已成為新時代最鮮明的底色。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是新時代新發(fā)展周期的新型生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系重塑過程，也是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。

1 生態(tài)產(chǎn)品的基本界定

1.1 生態(tài)產(chǎn)品概念內(nèi)涵

生態(tài)產(chǎn)品關(guān)乎人類共同的核心利益，是當(dāng)今世界關(guān)注的熱點問題。這一概念最早源于2001年世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界銀行等機構(gòu)組織開展的全球千年生態(tài)評估。生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)生產(chǎn)、文化產(chǎn)品并列稱為支撐人類生存與發(fā)展的三大類產(chǎn)品，實質(zhì)上，其是維系人民生命和健康必要的基礎(chǔ)資源支撐要素。

“生態(tài)產(chǎn)品”系生態(tài)系統(tǒng)通過生物生產(chǎn)并與人類生產(chǎn)共同作用，為人類提供最終福祉產(chǎn)品服務(wù)的重要基礎(chǔ)之一。生態(tài)產(chǎn)品也就是生態(tài)環(huán)境資源，既包括從自然系統(tǒng)中產(chǎn)出的純自然功能的生態(tài)產(chǎn)品，如清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候、舒適的環(huán)境等，這是生態(tài)產(chǎn)品自身所具備的，沒有經(jīng)過人類勞動或任何投入的自然價值；同時也包含對自然生態(tài)系統(tǒng)功能產(chǎn)品經(jīng)人類勞動進行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)加工后衍生形成的、能夠滿足于人類所使用的生態(tài)產(chǎn)品，如森林康養(yǎng)、林業(yè)碳匯、溫泉養(yǎng)生等。生態(tài)產(chǎn)品一方面具有物質(zhì)性產(chǎn)品價值，另一方面也具有功能性服務(wù)價值。

生態(tài)產(chǎn)品作為一種有限的自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的結(jié)晶，難以替代，用之不覺，失之難存。其使用價值體現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品的自然屬性，而價值表現(xiàn)為生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)過程凝結(jié)著一般的、無差別的人類抽象勞動。生態(tài)產(chǎn)品具有與其他物質(zhì)產(chǎn)品同樣為人們所使用的社會屬性。從價值角度看，“生態(tài)產(chǎn)品價值”可定義為：一定區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)有機結(jié)合形成生態(tài)系統(tǒng)功能，為人類普惠民生福祉和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供的最終產(chǎn)品與服務(wù)的價值總和。

效用同稀缺性結(jié)合便形成商品價值，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是資源經(jīng)濟研究中的一個基礎(chǔ)性問題。西方經(jīng)濟學(xué)中“效用價值論”是自然資源價值論的基礎(chǔ)，自然資源具有能夠滿足人的欲望的功能，并隨人類欲望不斷被滿足而邊際效用遞減。當(dāng)前，加強生態(tài)產(chǎn)品保護和擴大自然界提供產(chǎn)品生產(chǎn)能力，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值空間，增強國家生態(tài)產(chǎn)品供給能力，也是重構(gòu)整個國家的物質(zhì)生活、社會生活、精神生活的過程。如何結(jié)合“效用價值論”和應(yīng)用“勞動價值論”開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)研究，不僅僅是一個理論問題，還對當(dāng)前著力解決好自然資源資產(chǎn)的“生產(chǎn)要素”和“生態(tài)要素”關(guān)系協(xié)調(diào)、資源性資產(chǎn)計價以及健全自然資源資產(chǎn)管理體制等問題具有很強的指導(dǎo)意義。

1.2 新時代黨和國家對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)做出了一系列部署要求

進入新時代，站在新起點、面向新征程，黨和國家積極推進生態(tài)文明建設(shè)，貫徹新發(fā)展理念，對提升生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和價值作出了一系列部署要求。2010年12月，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，首次從國家頂層設(shè)計層面提出生態(tài)產(chǎn)品權(quán)威概念并對生態(tài)產(chǎn)品進行定義界定：“生態(tài)產(chǎn)品是維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素”“保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價值的過程”。2012年11月，黨的十八大報告首次提出要“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出“樹立自然價值和自然資本理念，自然生態(tài)是有價值的”。2015年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》，提出“探索建立不同發(fā)展階段環(huán)境外部成本內(nèi)部化的綠色發(fā)展機制”“為企業(yè)、群眾提供更多更好的生態(tài)產(chǎn)品”，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)機制，并率先在貴州、浙江、江西和青海四省開展生態(tài)產(chǎn)品市場化先行試點工作，隨后福建、海南兩省分別被列為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的先行區(qū)、試驗區(qū)，推行生態(tài)產(chǎn)品市場化改革，探索生態(tài)產(chǎn)品價值充分體現(xiàn)，綠水青山生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為金山銀山的發(fā)展路徑。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》提出“建立健全國土空間開發(fā)保護和用途管制制度，全面實行自然資源資產(chǎn)有償使用制度和生態(tài)保護補償制度，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系”。2017年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》中，首次提出“要建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，挖掘生態(tài)產(chǎn)品市場價值”“科學(xué)評估生態(tài)產(chǎn)品價值，培育生態(tài)產(chǎn)品交易市場”，首次對生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)工作提出了具體要求。2017年10月，黨的十九大報告中對生態(tài)產(chǎn)品的要求進一步深化，明確提出“既要創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富和精神財富，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要”。2018年4月，習(xí)近平在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)指出：“選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑”。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護會議上強調(diào)，“要加快建立健全‘以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系’”。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中進一步提出“探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”改革事項。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，提出“提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全，為建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐”。

以上黨和國家的這些決策部署，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)體系的新時代，使生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)從“大寫意”到“工筆畫”，不斷深化改革與管理體制機制創(chuàng)新有機結(jié)合，為今后一個時期自然生態(tài)空間管理明確了指針。尤其隨之向縱深推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)“高頻率”細化政策陸續(xù)出臺，一系列部署要求措施逐步落地，立柱架梁，對承載發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)品要素形成了有效的正向激勵機制，充分體現(xiàn)出我國生態(tài)文明建設(shè)的重大變革，也是我國生態(tài)文明管理制度改革的一個重要方向，即國家對自然資源由實物占有逐步向價值占有的轉(zhuǎn)變，也蘊含著從所有到利用的轉(zhuǎn)變。換言之，就是國家不僅僅對自然資源所有權(quán)固守在對實物形態(tài)的擁有，與此同時也更加注重對價值形態(tài)的持有。因此，健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、探索優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給問題，是新時代生態(tài)文明建設(shè)作出的重要政策方略，更彰顯了新時代新的發(fā)展周期生態(tài)文明建設(shè)制度安排的關(guān)鍵所在。

1.3 新時代探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的意義

“辨方位而正則”。自然生態(tài)資本是地球的自然資源儲備，自然生態(tài)是有價值的，其價值實現(xiàn)是我國生態(tài)文明建設(shè)在理念上的重大變革，也是新時代抓主要矛盾帶動全局工作的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來，黨和國家始終堅持底線思維的價值目標，生態(tài)產(chǎn)品已成為生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵詞，并對此提出了一系列生態(tài)文明建設(shè)新理念新思想新戰(zhàn)略，對生態(tài)文明各項工作的部署均體現(xiàn)了這些基本要求。把探索“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”作為全面深化改革總體部署、長遠規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)了新時期生態(tài)文明建設(shè)的新高度。滿足人民群眾的合理需求應(yīng)是任何時期任何國家社會建設(shè)的重要功能。當(dāng)前，我國社會生產(chǎn)能力在許多方面邁入世界前列，社會主要矛盾也已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這個發(fā)展階段正推動著自然資源的供給從滿足“生存機會”轉(zhuǎn)向滿足“生活品質(zhì)”的需求，突顯了全方位、多層次的生態(tài)產(chǎn)品需求與目前生態(tài)產(chǎn)品供給總量趨緊的矛盾辯證意蘊，解決新發(fā)展理念下的生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、利用、保護、修復(fù)中客觀存在的不平衡、不充分的矛盾和問題，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

“凡益之道，與時偕行”。進入新時代，國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和條件正發(fā)生深刻變化，我國經(jīng)濟正由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，奏響了高質(zhì)量發(fā)展的最強音。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境既是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)果，也是締造高質(zhì)量發(fā)展的標準、建設(shè)美好家園的重要目標，同時又是影響高質(zhì)量發(fā)展和高質(zhì)量生活的內(nèi)在有效變量。當(dāng)前發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅期以及矛盾凸顯期同步交織，國內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的供給體系、需求體系對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)要求升級，需求結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)需要生態(tài)產(chǎn)品更加適配，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制乃國勢所趨、民意所系，不僅是高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)要求，也是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代經(jīng)濟體系的必然要求，更是人民日益增長、不斷升級和個性化的優(yōu)美生活向往需求對嵌入的生態(tài)產(chǎn)品供給能力和質(zhì)量提出的更高期望和訴求。

生態(tài)產(chǎn)品的本質(zhì)是自然要素，與自然資源不可分割。聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）對自然資源的定義為“在一定時間、地點的條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值的，以提高人類當(dāng)前和將來福利水平的自然環(huán)境因素和條件的總和”。自然資源作為生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，生態(tài)產(chǎn)品是踐行“綠水青山就是金山銀山”的有形物質(zhì)，山水林田湖草生命共同體是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，內(nèi)嵌于生態(tài)系統(tǒng)并在生態(tài)產(chǎn)品供給方面發(fā)揮著極為重要作用。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中共中央提出全面深化改革的總目標之一。隨著新時期自然資源統(tǒng)一管理職能的調(diào)整和機構(gòu)合并，新時代黨中央賦予了自然資源管理部門作為全民所有自然資源“大管家”的職責(zé)，即統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)的職責(zé)。通過深化改革，讓土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水流、海洋等自然資源資產(chǎn)管理回歸到適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標上來。由此可見，夯基壘臺，構(gòu)建彰顯自然資源供應(yīng)新模式，加快探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制與路徑，履行好提供生態(tài)產(chǎn)品公共服務(wù)職責(zé)，統(tǒng)籌推進自然資源優(yōu)化配置和資產(chǎn)保值增值，為推動高質(zhì)量發(fā)展添薪續(xù)力，不僅是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)行自然資源管理體制機制的邏輯起點和基點，契合做好新時代自然資源管理工作的根本遵循，直接承載著不斷推進全面深化改革總目標實現(xiàn)的重大職責(zé)。

2 推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的幾個難點問題分析

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是建設(shè)生態(tài)文明的應(yīng)有之義，也是新時代新發(fā)展周期須實現(xiàn)的重大改革成果。黨的十八大以來，我國在生態(tài)文明體制機制建設(shè)等方面進行全面系統(tǒng)部署安排，蹄疾步穩(wěn)地推進，取得了顯著成效，但在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)也面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，仍有待進一步跟蹤深化改革，推進的相關(guān)工作細化和深入生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制研究。

2.1 生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)有效供給能力不足

在人與自然的關(guān)系中，存在著兩種物質(zhì)生產(chǎn)——自然物質(zhì)生產(chǎn)和社會物質(zhì)生產(chǎn)。改革開放40多年來，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展政策的實施，我國物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不斷增強。然而，長期以來的“經(jīng)濟至上”主義、多層次的“需求外溢”及私欲膨脹下的生態(tài)產(chǎn)品原始動力“濫用”等問題導(dǎo)致，過于單純重視資源的生產(chǎn)價值，把自然界從“自在之物”嬗變?yōu)?ldquo;為我之物”，承載容量無限放大，“牧童經(jīng)濟”發(fā)展模式勢必造成自然資源無償占有、掠奪性開發(fā)和浪費使用，帶來生態(tài)產(chǎn)品供給能力持續(xù)減弱。自然生態(tài)產(chǎn)品供給的數(shù)量銳減、質(zhì)量退化，滿足大眾需求的良好生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)“短板”日益突出和顯化，生態(tài)產(chǎn)品供給能力下降已影響到國家綜合國力。另外，囿于生態(tài)的使用者無成本或低成本“外部化”長期延續(xù)的思維定勢，制約了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，也折射出森林、草原、河流、湖泊等自然生態(tài)服務(wù)功能的經(jīng)濟價值難以顯現(xiàn)，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品總量供給越發(fā)不足。

2.2 生態(tài)產(chǎn)品價值評估缺乏精準方法

生態(tài)產(chǎn)品價值評估是一項系統(tǒng)性、復(fù)雜性的長期工程，目前評估理論、方法基礎(chǔ)相對薄弱，尚未形成公認、規(guī)范的評估框架，仍處于發(fā)展和完善之中。一是沒有明確的產(chǎn)權(quán)界定�？茖W(xué)界定產(chǎn)權(quán)是對人們使用資產(chǎn)行動或不行動的結(jié)果負責(zé)。長期以來，受“條塊分割”等現(xiàn)實因素影響，特定的生態(tài)空間無法清晰界定產(chǎn)權(quán)，受益主體也難以標識。二是生態(tài)補償預(yù)算口徑不一。全國“一盤棋”統(tǒng)一的價值補償體系尚未形成，制約了補償價值核算的精準性和完整性，補償機制還有待規(guī)范和協(xié)調(diào)。三是生態(tài)產(chǎn)品價值難以評估。因不同區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價值核算數(shù)據(jù)來源渠道、衡量指標體系及核算方法模型多樣化、層次不一，不同類型生態(tài)產(chǎn)品具有不同特性，決定了生態(tài)產(chǎn)品價值難以準確量化，加之生態(tài)產(chǎn)品市場交易管理辦法或條例、相關(guān)配套細則、交易總量設(shè)定、流轉(zhuǎn)規(guī)則和配額分配方案等尚待完善。四是生態(tài)資源的價格不能體現(xiàn)資源價值。目前市場價格更多體現(xiàn)的是生態(tài)產(chǎn)品的人工價值和部分天然價值，價格偏差無法完全反映其真實價值。

2.3 生態(tài)產(chǎn)品供需關(guān)系的區(qū)域分離明顯

生態(tài)產(chǎn)品屬于普遍性需求的公共產(chǎn)品。隨著自然生態(tài)系統(tǒng)受損狀況加重，生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性日漸顯化。“一方水土出一方風(fēng)物”。森林、草原、河流、濕地、湖泊等自然生態(tài)產(chǎn)品均屬于不可移動、不可替代的自然生態(tài)要素產(chǎn)品，在空間分布上存在顯著差異，呈現(xiàn)明顯的集聚性和不均衡性，意味著不同地段地帶上發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間的差距，地理上的區(qū)域差異帶來明顯的發(fā)展時空格局分異，還難以“一把尺子量到底”。生態(tài)資源屬于國家所有、全民共享、世代傳承的生態(tài)產(chǎn)品。而不斷擴展的生態(tài)足跡正在加劇自然生態(tài)資本的消耗，在當(dāng)代人和后代人之間，生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)常常是當(dāng)代人受益，后代人受損；在當(dāng)代人和當(dāng)代人之間，生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)往往使一部分人受益，大多數(shù)人受損。生態(tài)產(chǎn)品作為一種重要而特殊的生產(chǎn)要素，有的地區(qū)既是我國資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)，又是生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域，有森林、草原、濕地、河流等多種自然形態(tài)，具有獨特的生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)價值，生態(tài)資源稟賦條件好的地區(qū)大部分地處“資源豐富、生態(tài)脆弱”區(qū)域，資源重點開發(fā)區(qū)與生態(tài)功能區(qū)在地理位置上存在重疊。

2.4 生態(tài)產(chǎn)品交易市場化的規(guī)則有待規(guī)范

生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)市場化是其價值實現(xiàn)的途徑之一。生態(tài)產(chǎn)品的價值體現(xiàn)在有效性和稀缺性上，有效性是資源滿足人類需求的效用，稀缺性是其經(jīng)濟價值體現(xiàn)的重要衡量尺度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”。按照中央提出的至2020年我國將建成完善的市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略部署要求，經(jīng)濟體制改革已進入倒計時，生態(tài)文明體制改革的任務(wù)更加緊迫。目前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人們對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求與日俱增，而我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場設(shè)置和特許經(jīng)營權(quán)許可、市場準入、退出機制和各利益主體分配方式等市場建設(shè)規(guī)制不夠規(guī)范，亟待利用國家深化改革契機，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)制度和長效機制，制定完備合理的政策路徑。而當(dāng)前針對“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”缺少系統(tǒng)整體頂層設(shè)計，在深化黨和國家機構(gòu)改革的“物理重組”的基礎(chǔ)上，要促使各個層面、各個部門、各個行業(yè)發(fā)生深刻的“化學(xué)反應(yīng)”，還有待構(gòu)建推進生態(tài)產(chǎn)品市場化的宏觀政策指導(dǎo)的統(tǒng)攬之“綱”，否則，生態(tài)產(chǎn)品交易準則不規(guī)范將增加實際操作上的難度，影響有效推進的進度、質(zhì)量和效率。

2.5 生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)中生態(tài)修復(fù)責(zé)任缺失

當(dāng)前，按照生態(tài)文明建設(shè)需求積極開展生態(tài)修復(fù)治理工作，需要從維系生態(tài)產(chǎn)品所有者職責(zé)角度著手。在實際操作中，往往是自然生態(tài)行政管理部門集管理、監(jiān)督、服務(wù)于一身，有時甚至同時充當(dāng)著“裁判員”和“運動員”，在“超常規(guī)”力推動下提供著“無底線”的服務(wù)，防范“全能”慣性往往包攬過多，帶來了一些生態(tài)修復(fù)效率和質(zhì)量下降的痼疾，生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)行為事前（源頭嚴控）、事中（過程嚴管）、事后（后果嚴懲）分階段設(shè)立的法律制度剛性的“硬約束”不足，再加之有的企業(yè)在履責(zé)內(nèi)化為自覺行動中失信，就造成后續(xù)監(jiān)管工作上的尷尬與被動。一切行動從認識開始，如何認識決定怎么行動。“公共治理”機制中政府和自然資源開發(fā)企業(yè)的環(huán)境保護與治理主體責(zé)任模糊，推進簡政放權(quán)“放管服”改革中，仍需進一步厘定生態(tài)修復(fù)治理責(zé)任維度，界清在生態(tài)修復(fù)治理介入中的“身份”，打破政府“一攬子”事無巨細“兜底”的統(tǒng)管保障模式，規(guī)避“松綁解套”企業(yè)生態(tài)修復(fù)罔顧社會責(zé)任以及修復(fù)治理中的“搭便車”路徑依賴，明確生態(tài)產(chǎn)品修復(fù)市場契約中一以貫之的主體責(zé)任機制，厘清事權(quán)和生態(tài)責(zé)任邊界是自然資源開發(fā)領(lǐng)域亟待研究破解的問題。

3 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制構(gòu)建與路徑選擇

按照黨的十八屆三中全會提出的“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的重要部署和要求，隨著新一輪改革不斷向前推進，維系經(jīng)濟社會可持續(xù)、協(xié)調(diào)平衡、包容增長以及生態(tài)文明建設(shè)，均需要與生態(tài)產(chǎn)品的保護、價值實現(xiàn)緊密結(jié)合在一起，把生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)作為生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實抓手。構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和操作路徑，亟待著力從以下幾方面著手深入探索和研究。

3.1 構(gòu)建完善的生態(tài)產(chǎn)品價值評估體系

立足“一盤棋”基本理念，堅持整體系統(tǒng)觀，在生態(tài)產(chǎn)品“統(tǒng)”的基礎(chǔ)上更加體現(xiàn)“籌碼”的底蘊，“籌碼”就是“家底”，或者稱之為“底數(shù)”，確保評有依據(jù)，促有路徑。一是盡快摸清生態(tài)產(chǎn)品“底數(shù)”。深化對生態(tài)產(chǎn)品“箍桶效應(yīng)”的新認識，盡快開展生態(tài)產(chǎn)品全要素國情“底數(shù)”大普查。借助全國第三次國土調(diào)查契機，開展山水林田湖草等自然資源的系統(tǒng)普查，查清土地、森林、草原、濕地、湖泊等自然資源要素“底盤”的本底閾值，為覆蓋全域的自然生態(tài)空間生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一的確權(quán)登記工作打好基礎(chǔ)。二是建立以動態(tài)評估為基礎(chǔ)的價值實現(xiàn)新機制。搭建生態(tài)產(chǎn)品價值評估體系，并建立健全生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)測評估機制，開展基于生態(tài)產(chǎn)品變化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值流向及損益量化評估，逐步形成不同生態(tài)系統(tǒng)類型、不同生態(tài)服務(wù)功能全生命周期的“評估—定價—交易”三位一體的梯度遞延動態(tài)價值評估機制，強化生態(tài)產(chǎn)品價值評估。三是加強專業(yè)評估人員配置。專業(yè)人員配備也是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要考量基層專業(yè)技術(shù)素質(zhì)和承接核算統(tǒng)計業(yè)務(wù)能力，妥善解決“上面放了、下面接不住”等實質(zhì)性問題，加大培訓(xùn)力度，促進有效銜接，并賦予相應(yīng)的人員編制和財力保障機制，切實打通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)推進中的“中梗阻”。

3.2 以負債表作為解決生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要途徑

“工欲善其事，必先利其器”。實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的基礎(chǔ)前提是對自然資源資產(chǎn)的定量統(tǒng)計，更大尺度把握經(jīng)濟主體對自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動情況�？陀^評估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實物量和價值的變化離不開技術(shù)的支撐。一是編制森林、草原、河流、濕地、湖泊等自然資源資產(chǎn)負債表。探索將不同種類的自然資源對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能發(fā)揮的貢獻進行統(tǒng)一計量，以統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價值衡量標準解決需求與價值實現(xiàn)之間的難題，細化各類自然資源的生態(tài)服務(wù)價值。二是構(gòu)建度量生態(tài)產(chǎn)品的核算管理體系。根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的使用屬性，建立國家級生態(tài)產(chǎn)品目錄和核算指標體系，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品總量、類型、時間、空間等方面可比、算得清。研究形成與國際核算標準體系和通行框架接軌的不同類型自然生態(tài)產(chǎn)品價值統(tǒng)計核算方法和核算技術(shù)規(guī)范，在國家標準、地方標準、行業(yè)標準等方面盡量做到宏觀認定標準的統(tǒng)一，達到“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明”的效果。在核算目標導(dǎo)向上，要緊扣核算原自然生態(tài)產(chǎn)品價值取向，同時對人工生態(tài)產(chǎn)品損害原生態(tài)價值一并作出核算。三是構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的生態(tài)資源信息化支撐平臺。依照先物質(zhì)量、再價值量的原則，加強生態(tài)產(chǎn)品的云平臺建設(shè)，處理好山水林田湖草等自然生態(tài)空間資源頂層設(shè)計和分層對接的關(guān)系。以一張底圖為基礎(chǔ)，推進“一張圖”生態(tài)資源大數(shù)據(jù)庫平臺建設(shè)，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“一池蓄”可視化、可觸摸的核算數(shù)據(jù)，不斷滿足新時代新發(fā)展階段更高層次的需求。

3.3 強化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制和保障措施

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)需要處理好政府與市場的關(guān)系，一味地依靠政府，或者完全交給市場都不符合中國國情。要不斷創(chuàng)新制度安排和政策機制，更大程度地放權(quán)給市場，讓市場在生態(tài)產(chǎn)品配置中起決定性作用。一是建立健全生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)的法律和制度體系。無論是放權(quán)給市場，還是政府統(tǒng)一管理，都要求具有相對完善的相關(guān)法律和制度體系。正所謂“為圓必以規(guī)，為方必以矩，為平直必以準繩”。本著于事有效，固本強基，應(yīng)盡快啟動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制改革試點省份的階段性效果跟蹤評估，及時把“摸著石頭過河”試點探索中生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制比較成熟、普遍適用的經(jīng)驗提煉為制度規(guī)定，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的頂層制度政策安排，增強改革整體效應(yīng)，以法制方式固化改革創(chuàng)新成果，確保有章可循，有規(guī)可依，以施之長遠，更好地指導(dǎo)和規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。二是落實嚴格的國土空間規(guī)劃用途管制制度。國土空間規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)品價值理念則反映了國土空間規(guī)劃開發(fā)利用中生態(tài)保護的特殊性，要發(fā)揮好國土空間規(guī)劃在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的關(guān)鍵性作用，建立科學(xué)的自然生態(tài)空間分級分類分區(qū)管控機制，編制生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)利用指南，把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國土空間開發(fā)和“一張圖”空間管控的重要措施和抓手。三是建立健全生態(tài)產(chǎn)品保護績效評價考核和責(zé)任追究制度。在領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境考核和自然資源資產(chǎn)離任審計中，重點強調(diào)生態(tài)產(chǎn)品的保護，強化管理者對生態(tài)產(chǎn)品保護的過程介入，而不只是發(fā)號施令。“審舉在核真”。建立生態(tài)文明新體系“后果嚴懲”機制，量化考核，機制引領(lǐng)，將生態(tài)產(chǎn)品納入自然資源干部政績考核，并與每年生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)利用配額指標相掛鉤，對干部實行底線資源離任審計，健全完善政府、企業(yè)與公眾的生態(tài)環(huán)境和資源保護責(zé)任機制。

3.4 優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品市場環(huán)境助推生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

深化生態(tài)文明領(lǐng)域“放管服”改革，加強和優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品公共服務(wù)。進一步明確政府與市場的邊界，把優(yōu)化市場環(huán)境作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要突破口，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。一是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策的有效傳導(dǎo)機制。探索生態(tài)產(chǎn)品入市規(guī)則，以生態(tài)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將自然資源要素成本、環(huán)境治理及生態(tài)修復(fù)成本等納入自然資源要素價格構(gòu)成，促使“邊際成本”內(nèi)部化和生態(tài)產(chǎn)品價值“藍海”在市場上穩(wěn)定增值變現(xiàn)，加大生態(tài)產(chǎn)業(yè)擴容發(fā)展政策支持力度。二是用好政府與市場“兩只手”。堅持政府引導(dǎo)和市場機制相結(jié)合，政府通過生態(tài)區(qū)位全額或部分贖買、改造提升、租賃或置換等方式擴大或增強生態(tài)產(chǎn)品的供給能力；同時發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，通過規(guī)范交易規(guī)則、交易主體資質(zhì)、交易評估程序、交易程序，加快完善現(xiàn)代市場體系，積極探索融合各類自然生態(tài)產(chǎn)品的公共資源交易市場建設(shè)，挖掘生態(tài)產(chǎn)品市場價值，使生態(tài)產(chǎn)品和其他市場要素同樣直面“大市場”，參與公平、競爭、有序的市場資源配置。三是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境“組合拳”，創(chuàng)新“一品一策”機制。積極培育生態(tài)產(chǎn)品市場生產(chǎn)和供給主體，打通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的體制機制政策體系，并以此作為健全完善體制機制的出發(fā)點和落腳點，推進相關(guān)配套改革，細化政策，實化措施，做強做優(yōu)綜合性“生態(tài)+”服務(wù)型企業(yè)。四是厚植生態(tài)元素“賬目”的政策主線。堅持算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，把握好開發(fā)節(jié)奏和力度，秉持“并育而不相害、并行而不相悖”，兼顧資源的生產(chǎn)價值、生態(tài)價值，謀劃好環(huán)境、生態(tài)、保護、民生、經(jīng)濟“五本賬”，踐履篤行，以生態(tài)價值優(yōu)先，把持“生態(tài)適應(yīng)”的理念與策略，提檔升級生態(tài)產(chǎn)品要素的配置和增值。

3.5 健全要素市場配置為主體的生態(tài)補償體系

生態(tài)補償轉(zhuǎn)移機制是我國有效增強生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的一項重要制度設(shè)計，通過顯化自然生態(tài)價值，有助于處理好局部發(fā)展與整體發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、金山銀山和綠水青山的有機統(tǒng)一。一是加快構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值“補償”評價機制。按照生態(tài)產(chǎn)品價值貢獻和服務(wù)增值，建立健全自然資源有償使用、生態(tài)補償?shù)戎贫燃爸攸c生態(tài)保護區(qū)補償標準的動態(tài)調(diào)節(jié)長效機制。積極探索生態(tài)受益地區(qū)與保護地、流域上游與下游、省際間（甚至地市間）的流域內(nèi)補償機制，找尋生態(tài)與發(fā)展互利共贏的最大公約數(shù)，在發(fā)展中尋求最佳平衡點，護佑良好生態(tài)綠色空間的“守護人”輸出“高顏值”的生態(tài)產(chǎn)品理應(yīng)享有的發(fā)展權(quán)利，把“美麗經(jīng)濟”綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為金山銀山。二是建立生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)保護機制。生態(tài)資源是孕育生態(tài)產(chǎn)品的母體，保護好生態(tài)資源，就是保護好生態(tài)資源襁褓中的生態(tài)產(chǎn)品。摸清山水林田湖草等自然資源生態(tài)存量資產(chǎn)及生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品等流量資產(chǎn)的狀況，明晰森林、耕地、濕地和重點生態(tài)功能區(qū)自然資源要素產(chǎn)權(quán)的貢獻和損害界定，完善自然資源要素產(chǎn)權(quán)權(quán)能，維護和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品的資源屬性，構(gòu)建與之相適應(yīng)的生態(tài)補償機制。三是將生態(tài)資源作為自然資源資產(chǎn)管理的重要組成部分。在國家所有權(quán)不變的前提下，通過改革創(chuàng)新，建立評估機制，將資源所在地權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品開發(fā)利用成本，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)引導(dǎo)功能與差別化管理機制，讓優(yōu)美靚麗的自然風(fēng)光等生態(tài)要素活起來。在管理理念上，實現(xiàn)由“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，將自然生態(tài)從單純的資源管理納入資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”綜合管理。

3.6 創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)中的生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制

綠色永遠沒有休止符，生態(tài)產(chǎn)品修復(fù)治理“只有進行時，沒有完成時”。要設(shè)定修復(fù)治理“必修課”的底線思維，擰緊“責(zé)任閥”，加碼升級生態(tài)修復(fù)治理責(zé)任“硬約束”考量指標。一是探索建立健全長效監(jiān)管機制。細化并明確生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)和修復(fù)治理等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)與機制，夯實主體責(zé)任。明確自然資源使用者對生態(tài)影響傷害的行為底線，全面推行責(zé)任清單、負面清單、失信“黑名單”、異常名錄等機制，努力化消極為積極，把社會責(zé)任理念融入企業(yè)發(fā)展全過程，切實保障生態(tài)產(chǎn)品全生命周期環(huán)境負荷的維護，并建立健全生態(tài)產(chǎn)品“服務(wù)流量”開發(fā)監(jiān)管的“公眾參與”機制，從根本上扭轉(zhuǎn)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價攫取資源開發(fā)收益的現(xiàn)象。二是理順部門間的生態(tài)產(chǎn)品保護責(zé)任銜接機制。職責(zé)交叉重疊是歷次改革當(dāng)中的難點問題之一，按照國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革總體要求，盡快明確自然資源生態(tài)要素資產(chǎn)監(jiān)管邊界，厘清外延，實現(xiàn)部門間點和面權(quán)利相配置的無縫對接。建立工作配合機制，會同有關(guān)部門積極深入探索推進“1+1+N”生態(tài)保護制度體系，凝聚共識，逐步完善部門互動溝通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審慎聯(lián)動的修復(fù)治理機制。三是探索“責(zé)任+激勵+約束”生態(tài)保護新機制。強化無為問責(zé)和有為激勵，抓機制完善，篤實生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者為載體的政策激勵機制，聚焦發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式；深刻認識沒有綠色發(fā)展就沒有美好未來，不斷優(yōu)化制度環(huán)境，構(gòu)建政府、行業(yè)、企業(yè)和社會資本共同構(gòu)成的多元參與、激勵約束并重的公共產(chǎn)品PPP供給的合作新機制和治理模式，為社會資本和企業(yè)參與生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)提供平臺，發(fā)揮他們在生態(tài)產(chǎn)品供給中的積極撬動作用，為建設(shè)生態(tài)中國、美麗中國做出積極應(yīng)有的貢獻。