導 讀

新形勢下，地方公益性隊伍業(yè)務轉型是必然趨勢，但各省地調院存在區(qū)域間發(fā)展不平衡、分類改革不徹底、業(yè)務能力單一、信息技術落后、技術水平有待提升等問題。文章重點針對地方公益性隊伍業(yè)務轉型提出八個方面建議：(1)地質找礦向清潔能源、關鍵礦產轉變；(2)服務國家重大戰(zhàn)略，與省級政府重要工作融合；(3)支撐自然資源管理和生態(tài)文明建設；(4)推進城市地質工作；(5)服務土地利用規(guī)劃；(6)發(fā)展民生地質，實施防災減災；(7)向數(shù)據(jù)信息化、服務多元化轉變；(8)積極開展境外地質工作。

本文引用信息

陰秀琦，孟慶豐.地方公益性地質調查隊伍業(yè)務轉型發(fā)展新路徑[J].中國國土資源經濟,2020，33（2）:84-89.

0 、引 言

 

根據(jù)國辦發(fā)〔1999〕37號文，各�。▍^(qū)、市）相繼組建省級地調院，經過20余年的探索與實踐，這些省級地調院已發(fā)展成為地方公益性地質工作 的核心力量。但隨著改革的不斷深入，各省地調院普遍存在的區(qū)域間發(fā)展不平衡、分類改革不徹底、業(yè)務能力單一、信息技術落后、技術水平有待提升等問題開始顯現(xiàn)。當前，我國地質工作開始進入大變革、大調整、大提升的新時期，新時代的經濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設和自然資源管理，要求地質工作從以支撐、服務礦產資源管理為主，向支撐、服務包括礦產資源在內的所有自然資源管理轉變。在這種背景下，各�。▍^(qū)、市）公益性隊伍要從以地質找礦為主向綜合性業(yè)務轉變（包括資源、環(huán)境、城市、農業(yè)、旅游、災害、空間的多要素調查），工作區(qū)域從野外向城市轉變，從立足國內向國內國際并舉轉變。更需要與中央和國家的行業(yè)管理機構保持順暢的合作關系，克服央地改革上的制度障礙，找準轉型方向，不斷建實建強。

01、地方公益性地質調查隊伍業(yè)務轉型發(fā)展的緊迫性

(1)順應國際發(fā)展趨勢。美國地調局成立于1830年，經過百年發(fā)展，曾于1994年面臨“撤保”之爭，經過調整、改革、合并，由以科學導向、以科學家的興趣為導向轉變到以社會需求為導向上來，最終被保留下來。 之后20多年來美國地調局一直進行持續(xù)的調整與改革，形成了七大科學使命。與此相對的是非洲、亞洲、拉丁美洲等發(fā)展中國家的地調機構正在不同程度地推進工業(yè)化，礦產地質是其重要工作內容。近年來，中國地質調查局對接國家需求，對業(yè)務結構和預算進行了調整，“十大計劃”的調整思路逐步影響到地方地質調查隊伍，這是順應國際形勢發(fā)展變化的一次不可回避的戰(zhàn)略調整。

(2)國家經濟發(fā)展階段的需要。建國初期，國家建設需要大量的能源與資源，大家認同的主體地質工作是找礦探礦，即“礦產勘查”，其他地質工作發(fā)揮的是輔助功能。現(xiàn)階段的新使命是“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化”，地質工作發(fā)展有了新趨勢，地質工作作用日益凸顯，工作理念發(fā)生轉變，工作結構發(fā)生變化，工作空間不斷拓展，科技創(chuàng)新推動地質工作轉型發(fā)展，大數(shù)據(jù)助推地質工作轉型，需要地質工作在諸多領域發(fā)揮重要的基礎保障與技術支撐作用。

(3)生態(tài)文明建設的需要。生態(tài)文明建設已上升為國家戰(zhàn)略，地質調查工作直面生態(tài)壓力和社會需求的變化，要服務于經濟建設和生態(tài)環(huán)境保護，兩者要充分融合。最高人民法院出臺司法解釋，進一步強化了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內礦產資源勘查開采活動的法律約束。2013—2017年，新增了100個國家級自然保護區(qū)（總數(shù)增至463個）。2016年國務院新增240個縣納入國家重點生態(tài)功能區(qū)（總數(shù)增至676個縣級行政區(qū)）。礦產勘查、開采空間不斷減少，環(huán)境成本、環(huán)境約束力度不斷加大，當前地質調查要做的就是調整思路，積極應對，主動改變。

(4)自然資源部機構改革需要。2018年3月組建的自然資源部，被賦予三項職責和使命：承擔統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者的職責和使命、統(tǒng)一國土空間規(guī)劃者的職責和使命、自然資源利用和保護監(jiān)管者的職責和使命。各省（區(qū)、市）自然資源廳組建，新的職能要求地方公益性地質調查隊伍必須根據(jù)問題和需求導向做出相應的調整和轉型，地質工作的內涵已經從單一礦產資源型功能拓展到山水林田湖草等更廣泛的自然資源領域。

(5)構建公益性地質工作新體制的需要。中央與地方公益性地質工作應有效銜接、統(tǒng)籌發(fā)展。在中央與地方財政體制改革的大背景下，改進原有“項目聯(lián)系、業(yè)務指導”的工作關系，逐步在業(yè)務、信息、人才等方面建立指導與合作新機制，按照中央與地方公益性地質工作分工和服務對象，健全規(guī)劃協(xié)同、業(yè)務指導、項目合作、科技創(chuàng)新、國際合作、信息共享和人才交流全方位合作新機制。

02、地方公益性地質調查院總體情況

(1)分類改革進展。截至2018年12月，31家省級地調院中，公益一類23家，較2017年增加2家（廣西、貴州）；公益二類3家，較2017年增加1家（青海），減少1家（貴州）；轉企業(yè)1家；未確定的有4家，較2017年減少2家（廣西、青海）。

(2)隸屬關系。31家省級地調院中，隸屬省政府管理的1家，省廳管理的7家，集團公司管理的1家，其余22家地調院隸屬省地勘局管理，與2017年情況相同。

(3)人員結構。2018年，全國31家省級地調院在崗在職人員總計6717人，較2017年的6871人略有減少。地調院技術人員平均占比為84.98%，占比達90%以上的地調院有10家，較2017年增加2家。在職人員超過400人的為陜西、湖南、云南、河南地調院，與2017年情況相同，在職人員低于50人的為西藏和重慶地調院，多數(shù)地調院在職人員維持在200人左右的規(guī)模。

(4)業(yè)務結構。黨的十八大以來，各�。▍^(qū)、市）地調院主動適應新形勢新要求，積極推進業(yè)務結構調整。2016—2018期間相比于2013—2015期間，服務生態(tài)文明建設、新型城鎮(zhèn)化、防災減災、海洋強國和重大工程等項目數(shù)量和金額明顯增多，在能源、戰(zhàn)略性資源方面的投入增加，固體礦產調查項目減少。2016—2018年相比于2013—2015年，地質找礦項目數(shù)量減少17%，金額減少48%；而服務生態(tài)文明及其他新需求項目數(shù)量增加17%，金額增加42%。（參見表1）

 

03、地方公益性地勘單位轉型發(fā)展面臨的問題

3.1 政府層面需要解決的問題

根據(jù)1999年《國務院辦公廳關于印發(fā)地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》，各�。▍^(qū)、市）相繼組建了省級地質調查院，經過二十余年的發(fā)展，在建實建強方面取得了重要進展 。自2004年以來，按照中央編委批復的“三定”方案，中國地質調查局與各省地質調查院保持“項目聯(lián)系、業(yè)務指導”的順暢關系。但2015年以來，隨著事業(yè)單位分類改革的推進， 和中央財政體制改革的深化，中央與地方財權劃分使得地方公益性地勘單位（地調院、監(jiān)測總站）參與國家項目的難度不斷加大，金額不斷縮減。為了適應新形勢和新要求，中國地質調查局于2018年1月發(fā)布《中國地質調查局關于加強對省級地質調查院和地質環(huán)境監(jiān)測總站指導與合作的若干意見》，著力構建業(yè)務指導、項目合作新型關系，一定程度上促進了中央與地方工作的銜接，中央地勘單位與地方地勘單位的同步轉型。

從隊伍實力上看，中央層面的力量雄厚，近、中、長期規(guī)劃完整，有中央財政資金的堅實支撐，方向和目標非常明確。但各省級層面地質調查隊伍的改革，很多仍停留在分類目標基本完成，具體實施細則和配套政策還不明確，或政策不配套，可操作性不強等初始階段。鑒于此，中國地質調查局亟待加強宏觀指導，省級政府層面也需要從本省地質調查隊伍實際出發(fā)，從自然資源的服務、保障及監(jiān)管需求實際出發(fā)給予政策支持，為他們營造順暢的工作環(huán)境。中央與地方需要雙管齊下，更好地引領地方公益性地質調查隊伍適應社會的新需要和市場的新變化 。

3.2 地調隊伍內部層面需要解決的問題

省級地調院相比其他地質調查隊伍來說項目來源及數(shù)量相對穩(wěn)定，但在發(fā)展過程中也存在很多問題。①缺少資金積累。由于地質調查項目資金是�？顚Ｓ�，缺少專門的發(fā)展基金，項目資金即使有結余，結題后也要歸還財政，因而沒有起碼的資金積累。②缺少人才儲備。由于單位各個階段進人不均衡，存在隊伍年齡結構不合理、隊伍后備人才梯次不強的現(xiàn)象。伴隨地質服務領域的拓展，日趨缺乏城市地質、農業(yè)地質、遙感地質、生態(tài)地質等方向專業(yè)人才，尤其缺乏高層次的拔尖技術人才和地質科研團隊。③缺技術儲備。由于條件所限，資質不全或專業(yè)級別不高，以致很多新領域的項目沒有機會涉及，即使有機會，也會因沒有技術能力承擔。④缺先進設備。由于缺少相應的財政資金支持，設備更新速度跟不上事業(yè)發(fā)展的需要，儀器設備陳舊落后，缺少與地質工作發(fā)展同步的地質勘查儀器設備。

3.3 區(qū)域間發(fā)展不平衡問題

①經濟發(fā)達地區(qū)。江蘇、上海等發(fā)達省區(qū)轉型較早，屬轉型樣板區(qū)。以江蘇省地調院為例，其改變以往能力驅動和需求驅動的發(fā)展思路，積極探索創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。從最初的“能干什么”，到服務地方需求，再到培育社會需求，提出創(chuàng)新課題，變被動為主動，主動謀劃頂層設計。地質工作更加緊密地與國民經濟和社會發(fā)展需求相結合，更加主動地為經濟和社會發(fā)展服務，積極推動地質工作的根本轉變，確立了“順應國家部署、服務社會需求、培育創(chuàng)新業(yè)務”的發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新性地提出“中央牽頭，地方配套，公益先行，市場跟進”的模式，構建了需求調研與成果對接長效機制、聯(lián)合實施與協(xié)同創(chuàng)新機制。②中原發(fā)展地帶。包括山東、河南、陜西、江西、安徽、湖南、湖北等。如陜西省地質調查院按照山水林田湖草生命共同體的科學觀，堅持需求導向、綠色大地質導向、科技創(chuàng)新導向、開放共享導向、社會化導向、標準化導向“六個導向”，不斷推動“傳統(tǒng)地質”向“大資源、大生態(tài)”轉變、粗放調查向綠色調查轉變、地質資源向地質經濟轉變、傳統(tǒng)要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變、人才結構由“單一型”向“復合型”轉變、工作范圍由國內為主向國際國內并重轉變、工作主體由“單兵”作戰(zhàn)向“立體”作戰(zhàn)轉變的“七個轉變”。③經濟滯后、礦產豐富地區(qū)。包括內蒙、新疆、甘肅、青海、黑、吉、遼等。以青海地調院為例，青海地調院提出在地質工作程度低的區(qū)域加大找礦力度，做大做強衛(wèi)星遙感中心，立足地勘主業(yè)，以最先進的找礦手段為國家建設找緊缺礦產、戰(zhàn)略性新興礦產，建立國家資源儲備基地為主、其他工作并行的發(fā)展思路。

04、新時代地方公益性地質調查隊伍業(yè)務轉型方向

各公益性地質調查隊伍業(yè)務轉型升級要遵循“技術引領、把握需求、服務社會、因地制宜”的總體原則。但面臨新時期經濟發(fā)展對地質工作的七大新需求（服務國家重大戰(zhàn)略、資源能源調查、城市空間規(guī)劃、土地規(guī)劃利用、生態(tài)修復、防災減災、科技創(chuàng)新），各公益性地質調查隊伍還存在“理論基礎與方法技術相對落后、地質調查系統(tǒng)性不足、國土規(guī)劃缺少系統(tǒng)的地質信息支撐、自然資源確權登記缺少依據(jù)、人才隊伍結構不合理”等一系列問題。各省要因地制宜，積極主動調整工作思路和業(yè)務布局，下面從八個方面以實際案例說明業(yè)務轉型的重要方向。

4.1 地質礦產調查要向清潔能源、關鍵礦產轉變

地質找礦要從見啥找啥或重視大宗金屬、非金屬礦產向重視石油、天然氣、鈾、非常規(guī)能源（煤層氣、頁巖氣、致密天然氣、油頁巖、地熱、干熱巖），以及急、特、優(yōu)、新礦產轉變，以滿足國內外市場對能源和戰(zhàn)略性新興礦產及新材料礦產的巨大需求。2017年5月，我國天然氣水合物試采成功，引起全球震動，充分說明能源礦產在全球的戰(zhàn)略意義。近年，美國地調局把重點放在新興能源和高技術性礦產上，高度關注天然氣水合物、頁巖油（氣）、地熱、釷、鎘、鈷、鎵、鋰等資源。2018年初，美國特朗普總統(tǒng)下令“增產關鍵礦產，包括鈷、鋰、稀土、石墨、釩、錳等24種礦以滿足國防需求和國家安全”。其實這些關鍵礦產和我國以三稀礦為主的戰(zhàn)略性、新興型礦種大致類同，標志著這些礦種必將成為今后全球資源市場激烈競爭的對象。地方地質調查隊伍要充分挖掘本省區(qū)資源潛力，發(fā)揮地方找礦信息和科技優(yōu)勢，增加人、財、物投入，在提升能源資源高質量供給和有效供給方面做出貢獻，為國家高質量發(fā)展做好資源儲備。 特別是青海、甘肅、內蒙、黑龍江、新疆等省區(qū)，地質工作程度低，地質找礦潛力巨大，為國民經濟發(fā)展提供基礎礦產保障的任務仍然艱巨。

4.2 主動謀劃地質工作與省級政府工作融合，服務國家重大戰(zhàn)略

加強與政府的聯(lián)系，從支撐地方經濟發(fā)展的角度獻計獻策，積極謀劃地質工作與省政府重要工作的融合，提升地質工作在省政府決策部署中的地位。如江蘇省地調院主動謀劃鹽礦（淮安鹽礦）礦產地下空間項目、多個城市的城市地質調查項目，項目合同額達3.5億元。積極參與到“一帶一路”建設和京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略中去，發(fā)揮基礎性支撐作用。如海南省地調院在服務海南自貿區(qū)建設中積極參與，2019年獲人民政府項目啟動經費2280萬元，促進了中央與地方地質工作協(xié)同發(fā)展。

4.3 全力支撐自然資源管理和生態(tài)文明建設

自然資源管理工作涉及到山、水、林、田、湖、草各個方面調研，各省（區(qū)、市）公益性地質隊伍要以支撐新的管理需求為宗旨，以超前謀劃、支撐服務項目為抓手，積極參與國土空間規(guī)劃。如2018年在各省（區(qū)、市）自然資源主管部門掛牌成立之際，31家省級地調院在中國地質調查局的引領下，積極主動編制省域《自然資源圖集》，為各省自然資源管理工作提供了重要支撐。地質工作服務生態(tài)文明建設應主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境修復治理、海岸帶地質調查、地質遺跡開發(fā)利用、地質文化建設等方面。

4.4 大力推進城市地質工作

各�。▍^(qū)、市）要大力發(fā)展城市地質工作，推進地質工作區(qū)域從野外向人口和工程密集區(qū)的經濟帶、城市群轉移，主動服務城市功能區(qū)劃分、地鐵建設、重大工程選址、地下空間利用等方面。江蘇地調院城市地質工作在發(fā)展理念、技術方法、項目成果應用方面走在了全國的前列，值得其它各地調院學習借鑒。

4.5 支撐服務土地利用規(guī)劃

大部分省的地調院 不同程度地推進了1∶25萬和1∶5萬土地質量化學調查項目，側重研究了富硒、富鋅土壤和污染元素 。如浙江省地調院在支撐、服務土地利用規(guī)劃管理方面成果突出，建立了“土地調查—成果轉化—標準制定”的流程示范，建立了《農產品源產地追溯系統(tǒng)體系指南》《浙江省富硒土壤評價標準》《浙江省綠色土地評價標準》系列標準。

4.6 發(fā)展民生地質，積極應對防災減災

地質災害防治工作關系民生問題，尤其是在多種自然災害頻繁，脫貧任務繁重的西南地區(qū)。云南、貴州、四川、西藏地調院均在應急管理和脫貧攻堅方面進行了積極探索，積累了寶貴經驗。福建省地調院也建立起了災前調查、災期巡查、災后核查等一整套的地災應急救援工作體系。

4.7 向數(shù)據(jù)信息化、服務多元化轉變

未來的地質工作，在信息采集、數(shù)據(jù)加工、大數(shù)據(jù)集成等方面將越來越智能。地質云2.0上線運行，為中央與地方地質數(shù)據(jù)的連接提供了平臺。基于地質數(shù)據(jù)的開發(fā)可滿足政府和專業(yè)人員等需求，是地質工作多元化服務社會的重要手段，各�。▍^(qū)、市）公益性地質隊伍要培養(yǎng)信息化人才，緊跟時代發(fā)展的步伐。未來中央、省、市三級信息系統(tǒng)既獨立又融合，彼此相互支撐、資源共享，形成國家統(tǒng)一系統(tǒng)(大區(qū)統(tǒng)一系統(tǒng))、省級統(tǒng)一系統(tǒng)和城市統(tǒng)一系統(tǒng)的信息網絡格局。上海、江蘇、陜西、河南等�。▍^(qū)、市）地質調查隊伍都認識到了信息化的重要性，如上海地調院積極適應大數(shù)據(jù)、移動技術的要求，在數(shù)據(jù)集成的基礎上構建了全天候、實時和面向社會不同需求的地質成果社會共享體系。

4.8 積極開展境外地質工作

境外地質工作是未來一個時期的重點工作，各�。▍^(qū)、市）地調院要利用“一帶一路”國家產能合作的契機，加強與大型礦業(yè)企業(yè)的聯(lián)合，在中亞、非洲重點成礦區(qū)帶積極開展境外地質調查工作，為國家經濟發(fā)展做好資源基地儲備。

05、結 語

國際經濟形勢的變化導致對礦種需求類別和獲得方式的變化；國家對地質工作要求的變化帶動了地質工作向多元化方向發(fā)展；中央與地方公益性地質工作的關系的改變，必將進一步促進事、權劃分格局的形成；信息化、智能化的超常規(guī)進步，必將給地質工作的技術、理論、方法帶來重大、深遠的革命性改變。地質工作既是基礎性、先行性的服務工作，同時也是集地、物、化、遙、信息等技術集于一身的科技攻堅工作。地方公益性地質調查隊伍無論是業(yè)務方向還是技術方法都需緊跟時代步伐進行調整，從管理到技術都要自我變革。只有不斷變革，才能符合時代的需求、才能在全球化的競爭中立于不敗之地，迎接開創(chuàng)性發(fā)展的新時代。

作者信息

陰秀琦（1977—），女，黑龍江省訥河市人，中國地質調查局發(fā)展研究中心副研究員，中國地質大學資源與環(huán)境經濟專業(yè)碩士研究生，主要從事礦業(yè)經濟、重要礦產總量調控與供需形勢分析、地方公益性地調單位轉型發(fā)展研究。

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