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中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)：綠色礦山規(guī)范體系存在的主要問(wèn)題及完善建議

2020-05-13 11:08:03
來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)
作者：郭曉麗等
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綠色礦山規(guī)范體系主要包括規(guī)定綠色礦山的有關(guān)中央政策、法律法規(guī)中的個(gè)別條款、部門規(guī)范性文件及作為對(duì)法律法規(guī)補(bǔ)充作用的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。文章通過(guò)對(duì)綠色礦山規(guī)范體系四個(gè)發(fā)展階段和現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)其存在行政執(zhí)法的法律依據(jù)不足，地方性法規(guī)缺乏，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺位，以及中央和地方、地方之間關(guān)于綠色礦山建設(shè)的先決條件不一致等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題提出了完善有關(guān)法律行政法規(guī)、加大規(guī)范綠色礦山的探索力度、制定統(tǒng)一的綠色礦山建設(shè)管理辦法及科學(xué)使用地方規(guī)范性文件和地方標(biāo)準(zhǔn)等政策建議。

本文引用信息

郭曉麗，范小強(qiáng).綠色礦山規(guī)范體系存在的主要問(wèn)題及完善建議[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（2）:39-44.

綠色礦山規(guī)范體系是指由與綠色礦山建設(shè)和管理相關(guān)的中央政策、法律、法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)等不同效力級(jí)別規(guī)范性文件組成的系統(tǒng)的、內(nèi)部和諧的規(guī)范體系�？茖W(xué)依法推動(dòng)綠色礦山建設(shè)是2018年《憲法》修正案提出的“新發(fā)展理念”在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此，建立系統(tǒng)、科學(xué)的綠色礦山規(guī)范體系已刻不容緩。在礦產(chǎn)資源法及其配套行政法規(guī)修改之際，如何做到綠色礦山“法律化”，使綠色礦山做到“有法可依”，具有重大意義。

1、綠色礦山發(fā)展階段及規(guī)范體系

參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《黃金行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DZ/T 0314—2018），綠色礦山是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)全過(guò)程中，實(shí)施科學(xué)有序開采，對(duì)礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)控制在可控范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)環(huán)境生態(tài)化、開采方式科學(xué)化、資源利用高效化、管理信息數(shù)字化和礦區(qū)社區(qū)和諧化的礦山。

1.1 綠色礦山發(fā)展階段

1.1.1 個(gè)別實(shí)踐階段（2000—2004年）

2000—2004年，我國(guó)綠色礦山僅僅處于個(gè)別探討階段。在該階段，尚未檢索到有關(guān)政府及主管部門發(fā)布的有關(guān)推動(dòng)或規(guī)范綠色礦山建設(shè)的規(guī)范性文件，市場(chǎng)主體建設(shè)綠色礦山的動(dòng)力源于市場(chǎng)無(wú)形之手，是市場(chǎng)主體順勢(shì)而為、自發(fā)自主選擇的結(jié)果。

1.1.2 多地大力推動(dòng)綠色礦山建設(shè)階段（2005—2008年）

根據(jù)文獻(xiàn)檢索，最早在市級(jí)政府權(quán)威性文件中提出“綠色礦山”的是《南昌市人民政府關(guān)于印發(fā)南昌市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的通知》（洪府發(fā)〔2004〕4號(hào)），而省級(jí)政府文件中最早提出“綠色礦山”的是《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2005年度省政府直屬44個(gè)單位工作責(zé)任制目標(biāo)的通知》（浙政辦函〔2005〕6號(hào)）。2005年以來(lái)，以江西省南昌市、浙江省和河北省為代表，地方政府及其主管部門在部分規(guī)范性文件中已經(jīng)將綠色礦山建設(shè)作為重要目標(biāo)，但尚未專門頒布有關(guān)綠色礦山建設(shè)的規(guī)范性文件。

1.1.3 全國(guó)開展綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)階段（2009—2014年）

2009年至2014年，我國(guó)綠色礦山進(jìn)入全面建設(shè)試點(diǎn)階段：第一，綠色礦山被首次寫入國(guó)務(wù)院批復(fù)的權(quán)威文件，《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008—2015）》明確指出，“到2020年，綠色礦山格局基本建立，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和礦區(qū)土地復(fù)墾水平全面提高”；第二，以原國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕119號(hào)）為標(biāo)志，綠色礦山建設(shè)實(shí)踐從個(gè)別地方實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)橐笕珖?guó)試點(diǎn)；第三，從細(xì)分行業(yè)或礦種看，試點(diǎn)單位很不均衡，如我國(guó)建筑石材類礦山數(shù)量大，但占比偏�。▍⒁�(jiàn)圖1）。

圖1 661家綠色礦山試點(diǎn)單位行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

1.1.4 綠色礦山進(jìn)入全面推廣、規(guī)范化建設(shè)的新階段（2015年至今）

(1)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著綠色礦山成為國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要組成部分。2015年5月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)”，這意味著綠色礦山建設(shè)成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)，成為國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分；《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》也明確提出“通過(guò)規(guī)劃實(shí)施，到2020年基本建成節(jié)約高效、環(huán)境友好、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展模式”。

(2)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著綠色礦山進(jìn)入全面推廣建設(shè)的新階段�！蛾P(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào)）明確指出“加快綠色礦山建設(shè)進(jìn)程，力爭(zhēng)到2020年，形成符合生態(tài)文明建設(shè)要求的礦業(yè)發(fā)展新模式”。

(3)《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》的實(shí)施，標(biāo)志著進(jìn)入多地運(yùn)用地方性法規(guī)推進(jìn)綠色礦山建設(shè)的新階段。2016年4月28日湖州市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，于2016年5月27日被浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議批準(zhǔn)，自2016年7月1日起施行。這是我國(guó)最早頒布實(shí)施的含有規(guī)范綠色礦山建設(shè)內(nèi)容的地方性法規(guī)。據(jù)初步檢索，截至2019年10月31日，有9部地方性法規(guī)含有規(guī)范綠色礦山建設(shè)的內(nèi)容，其中，市級(jí)地方性法規(guī)有4部，省級(jí)地方性法規(guī)有5部（具體見(jiàn)表1）。

(4)《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DB3305/T 40—2017）的實(shí)施，標(biāo)志著綠色礦山建設(shè)進(jìn)入地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分類規(guī)范的新階段。2017年3月20日，浙江省湖州市《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》的發(fā)布，標(biāo)志著綠色礦山建設(shè)進(jìn)入地方標(biāo)準(zhǔn)；2017年12月21日，《固體礦產(chǎn)綠色礦山建設(shè)指南（試行）》的發(fā)布，成為中國(guó)首個(gè)綠色礦山社團(tuán)的標(biāo)準(zhǔn)；2018年10月1日，《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也開始實(shí)施。

(5)部分地方資源主管部門出臺(tái)了有關(guān)綠色礦山建設(shè)的管理辦法。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2019年10月31日，省級(jí)人民政府或者省級(jí)資源主管部門共發(fā)布了7部與綠色礦山管理或建設(shè)要求有關(guān)的規(guī)范性文件，如下表2。

1.2 綠色礦山規(guī)范體系的現(xiàn)狀分析

1.2.1 有關(guān)政策

關(guān)于綠色礦山規(guī)范體系的政策主要包括黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布及批準(zhǔn)的各項(xiàng)政策，如《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》及《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》等。

1.2.2 有關(guān)法律、法規(guī)

目前，我國(guó)關(guān)于綠色礦山有關(guān)的法律及行政法規(guī)中，尚未出現(xiàn)明確的綠色礦山術(shù)語(yǔ)，但是，部分法律規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)條款。例如，《憲法》第二十六條第一款規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！董h(huán)境保護(hù)法》第三十條第一款規(guī)定，開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施。

需要指出的是，部分省區(qū)和城市以地方性法規(guī)形式對(duì)綠色礦山建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范。如海南省出臺(tái)了《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈海南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例〉的決定》，為推動(dòng)綠色礦山的建設(shè)保駕護(hù)航。隨后，內(nèi)蒙古、陜西和湖南省區(qū)分別通過(guò)制定新法規(guī)或修訂舊法規(guī)方式增加了規(guī)范綠色礦山建設(shè)的內(nèi)容。

浙江省湖州市首先利用地方性法規(guī)推動(dòng)綠色礦山建設(shè)進(jìn)行了有益探索，制定了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，隨后，甘孜藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州和駐馬店市也分別制定了含有推動(dòng)綠色礦山建設(shè)內(nèi)容的地方性法規(guī)。

1.2.3 規(guī)章及其他規(guī)范性文件

目前，專門為規(guī)范綠色礦山而制定的部門規(guī)章及地方政府規(guī)章尚未出臺(tái)。從部門規(guī)范性文件看，主要有《國(guó)土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕119號(hào)）和《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào)）等。

從地方規(guī)范性文件看，制定主體主要包括地方政府及資源主管部門；規(guī)范性文件的內(nèi)容主要是有關(guān)綠色礦山建設(shè)管理和建設(shè)要求的具體辦法等。

1.2.4 綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要有地方標(biāo)準(zhǔn)、社團(tuán)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三類。其中2017年3月20日，湖州市發(fā)布的《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DB3305/T 40—2017）是我國(guó)第一個(gè)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。隨后，河南等省區(qū)也相繼出臺(tái)了本地區(qū)的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2018年4月18日，自然資源部組織有關(guān)單位制定了9項(xiàng)推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)了全國(guó)國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)審查。2018年6月22日，自然資源部發(fā)布了《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的公告，這些標(biāo)準(zhǔn)已于2018年10月1日起實(shí)施。

雖然2018年國(guó)家發(fā)布了綠色礦山建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是，楊波（2019）認(rèn)為，仍存在很多指標(biāo)與要求未進(jìn)行細(xì)分，如細(xì)分地區(qū)和規(guī)模，部分指標(biāo)仍很難定量等問(wèn)題，實(shí)施效果有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

2、綠色礦山規(guī)范體系存在的主要問(wèn)題

2.1 行政執(zhí)法直接法律依據(jù)不足

規(guī)范綠色礦山以部門及地方政府的規(guī)范性文件為主，導(dǎo)致行政執(zhí)法的直接法律依據(jù)的不足�！缎姓V訟法》第六十三條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”

當(dāng)前，我國(guó)法律、行政法規(guī)并沒(méi)有就綠色礦山建設(shè)義務(wù)主體、有關(guān)單位的責(zé)任分擔(dān)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、綠色礦山級(jí)別、優(yōu)惠政策、法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范，綠色礦山的有關(guān)內(nèi)容僅在8個(gè)地區(qū)的九個(gè)地方性法規(guī)中有所體現(xiàn)。有關(guān)綠色礦山的規(guī)范性文件，從中央到地方主要表現(xiàn)為政策性文件，這和依法治國(guó)、建設(shè)法治政府、依法治礦的要求相距甚遠(yuǎn)。

因此，如果其他地區(qū)的有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)地方規(guī)范性文件而追究礦山企業(yè)違反綠色礦山建設(shè)義務(wù)的法律責(zé)任，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。礦山企業(yè)可能根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條之規(guī)定，在提起行政訴訟的同時(shí)，請(qǐng)求人民法院對(duì)該地方規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。

2.2 地方性法規(guī)缺乏，補(bǔ)位不足

主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題：第一，總體數(shù)量少，僅有9個(gè)；第二，規(guī)范綠色礦山的載體表現(xiàn)各異，體現(xiàn)于礦產(chǎn)資源管理類法規(guī)的有海南省和青海省海西州2個(gè)地區(qū)，體現(xiàn)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)類法規(guī)的有陜西、湖南、內(nèi)蒙古、甘孜州等5個(gè)地區(qū)，專門制定兼顧兩者的有湖州和駐馬店2個(gè)地區(qū)；第三，地方性法規(guī)缺乏地方性標(biāo)準(zhǔn)或者地方規(guī)范性文件的配套落實(shí)；第四，存在將綠色礦山建設(shè)要求與行業(yè)準(zhǔn)入相混淆的跡象。朱清（2019）認(rèn)為，新建礦山企業(yè)達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上變身礦山準(zhǔn)入。筆者也注意到，部分地方性法規(guī)將達(dá)到綠色礦山建設(shè)要求作為采礦權(quán)延續(xù)的必要條件之一，例如《海南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》第四十六條，這實(shí)質(zhì)上將綠色礦山資格作為了采礦權(quán)延續(xù)的前置條件，將綠色礦山建設(shè)要求視為礦產(chǎn)資源開采行業(yè)準(zhǔn)入的一部分了。

2.3 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺位，礦山設(shè)計(jì)、工程咨詢、施工、監(jiān)理規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)與綠色礦山建設(shè)已有標(biāo)準(zhǔn)的銜接協(xié)同不足

主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，在法律、行政法規(guī)關(guān)于綠色礦山建設(shè)缺位的情況下，強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也尚未頒布，存在缺位情形。第二，從法律性質(zhì)上看，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系中的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的性質(zhì)限制了其功能的發(fā)揮。第三，標(biāo)準(zhǔn)主要對(duì)法律法規(guī)起技術(shù)支撐和必要的補(bǔ)充作用，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的不當(dāng)認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了重標(biāo)準(zhǔn)輕法規(guī)的傾向。第四，從結(jié)構(gòu)上看，標(biāo)準(zhǔn)體系是不完整的，實(shí)踐中，礦山企業(yè)自主制定的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在缺位。第五，從內(nèi)容上看，綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性、經(jīng)濟(jì)適用性尚需提高。這些問(wèn)題的存在使礦山設(shè)計(jì)、工程咨詢、施工、監(jiān)理規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)與綠色礦山建設(shè)已有標(biāo)準(zhǔn)的銜接協(xié)同不足。

2.4 中央和地方、地方之間關(guān)于綠色礦山建設(shè)的先決條件并不完全一致

2018年自然資源部公告的綠色礦山建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（以金礦為例），設(shè)置了依法辦礦、礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象等基本條件。然而通過(guò)比較《關(guān)于印發(fā)重慶市綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（渝國(guó)土房管規(guī)發(fā)〔2018〕2號(hào)）、《廣西壯族自治區(qū)綠色礦山建設(shè)管理辦法》（桂自然資規(guī)〔2019〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”）及《陜西省綠色礦山建設(shè)管理辦法（試行）》等，可知地方規(guī)范性文件關(guān)于申報(bào)綠色礦山應(yīng)滿足條件與自然資源部公告的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并不一致�？梢�(jiàn)，關(guān)于綠色礦山應(yīng)具備先決條件的認(rèn)識(shí)，主管部門之間尚有分歧，各地執(zhí)行尺度并不統(tǒng)一，這損害了綠色礦山認(rèn)定的嚴(yán)肅性。

3、完善綠色礦山規(guī)范體系的建議

3.1 完善有關(guān)法律行政法規(guī)

在全面修訂《礦產(chǎn)資源法》時(shí)，建議將綠色礦山的有關(guān)制度明確。

(1)建議將第一條 “為了發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護(hù)工作，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的需要，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，特制定本法”修改為“為了維護(hù)國(guó)家資源安全和生態(tài)安全利益，鼓勵(lì)勘查，保障礦產(chǎn)資源合理利用，推動(dòng)礦業(yè)綠色發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，特制定本法”。

(2)在第八條增加一款作為第二款。第二款內(nèi)容為：“為了推動(dòng)綠色發(fā)展，資源主管部門、有關(guān)行業(yè)協(xié)議在程序合法、內(nèi)容科學(xué)原則的指導(dǎo)下，依法制定綠色礦山建設(shè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家鼓勵(lì)大型礦山企業(yè)集團(tuán)制定綠色礦山企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。采礦權(quán)人、有關(guān)礦山服務(wù)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)采取科學(xué)、合理的措施落實(shí)有關(guān)綠色礦山建設(shè)的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。”

(3)在“礦產(chǎn)資源開采”一章中專門規(guī)定綠色礦山建設(shè)。對(duì)資源主管部門、采礦權(quán)人、工程設(shè)計(jì)施工單位、中介機(jī)構(gòu)的有關(guān)綠色礦山義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，對(duì)綠色礦山級(jí)別分類、綠色礦山命名及退出程序、激勵(lì)措施、信用懲戒與法律責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行原則性規(guī)定，并授權(quán)行業(yè)主管部門制定具體規(guī)范。

3.2 設(shè)區(qū)的市以上人大常委會(huì)積極探索制定規(guī)范綠色礦山建設(shè)的地方性法規(guī)

在有關(guān)綠色礦山的法律、行政法規(guī)缺位的情況下，建議設(shè)區(qū)的市以上人大常委會(huì)應(yīng)積極探索制定地方性法規(guī)，規(guī)范綠色礦山建設(shè)。

《憲法》（2018年）第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”

因此，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，應(yīng)充分發(fā)揮地方性法規(guī)對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色礦山建設(shè)的法治保障作用。具體而言，自然資源部作為綠色礦山的行業(yè)管理部門，可以要求省級(jí)資源主管部門主動(dòng)協(xié)調(diào)推動(dòng)綠色礦山建設(shè)任務(wù)重、立法條件較好的設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)，積極探索制定有關(guān)綠色礦山的地方性法規(guī)，為依法推動(dòng)綠色礦山建設(shè)提供強(qiáng)力的法治保障。

3.3 自然資源部制定統(tǒng)一的綠色礦山建設(shè)管理辦法

綠色礦山試點(diǎn)已經(jīng)開展9年，地方主管部門進(jìn)行了較多的實(shí)踐。但綠色礦山建設(shè)的基本條件、綠色礦山變更管理、綠色礦山稱號(hào)的撤銷情形及復(fù)查期間等方面，并不統(tǒng)一。這不利于大型礦業(yè)集團(tuán)在不同地區(qū)推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，也不利于法治統(tǒng)一。建議盡快啟動(dòng)調(diào)研，將需要統(tǒng)一的主要項(xiàng)目由自然資源部以部門規(guī)范性文件或部門規(guī)章的形式予以統(tǒng)一，對(duì)于暫時(shí)無(wú)法達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域，鼓勵(lì)地方繼續(xù)進(jìn)行探索。

3.4 有關(guān)主管部門應(yīng)科學(xué)使用地方規(guī)范性文件和地方標(biāo)準(zhǔn)，形成合力

地方綠色礦山建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范性文件存在較大的區(qū)別。兩者在制定主體、制定程序、主要內(nèi)容、法律效力等方面都有明顯不同，因此，兩者不能混用。地方標(biāo)準(zhǔn)一般由質(zhì)量監(jiān)管部門發(fā)布公告而實(shí)施，屬于推薦性質(zhì)；而綠色礦山建設(shè)要求的規(guī)范性文件可以由政府或者主管部門名義制定、發(fā)布實(shí)施，具有一定的強(qiáng)制性。

綜上，在縱向上，盡快將地方性法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與地方規(guī)范性文件相銜接，推進(jìn)綠色礦山建設(shè)的主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)政府采取更加法治化、系統(tǒng)化的一致性行動(dòng)；在橫向上，將經(jīng)檢驗(yàn)具有經(jīng)濟(jì)適用性、安全可靠性的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到礦山設(shè)計(jì)、工程咨詢、施工、監(jiān)理等礦山中介服務(wù)單位，同時(shí)，在資源主管部門和環(huán)境監(jiān)管部門之間做好職能的科學(xué)劃分。這樣，綠色礦山建設(shè)規(guī)范體系就能不斷從理念落實(shí)到紙面，再?gòu)募埫孓D(zhuǎn)化成實(shí)踐，不斷得以優(yōu)化。