中國國土資源經(jīng)濟：綠色礦山規(guī)范體系存在的主要問題及完善建議

2020-05-13 11:08:03
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：郭曉麗等
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綠色礦山規(guī)范體系主要包括規(guī)定綠色礦山的有關(guān)中央政策、法律法規(guī)中的個別條款、部門規(guī)范性文件及作為對法律法規(guī)補充作用的綠色礦山建設(shè)標準等。文章通過對綠色礦山規(guī)范體系四個發(fā)展階段和現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)其存在行政執(zhí)法的法律依據(jù)不足，地方性法規(guī)缺乏，國家標準缺位，以及中央和地方、地方之間關(guān)于綠色礦山建設(shè)的先決條件不一致等問題。針對這些問題提出了完善有關(guān)法律行政法規(guī)、加大規(guī)范綠色礦山的探索力度、制定統(tǒng)一的綠色礦山建設(shè)管理辦法及科學使用地方規(guī)范性文件和地方標準等政策建議。

本文引用信息

郭曉麗，范小強.綠色礦山規(guī)范體系存在的主要問題及完善建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（2）:39-44.

綠色礦山規(guī)范體系是指由與綠色礦山建設(shè)和管理相關(guān)的中央政策、法律、法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件、標準等不同效力級別規(guī)范性文件組成的系統(tǒng)的、內(nèi)部和諧的規(guī)范體系。科學依法推動綠色礦山建設(shè)是2018年《憲法》修正案提出的“新發(fā)展理念”在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此，建立系統(tǒng)、科學的綠色礦山規(guī)范體系已刻不容緩。在礦產(chǎn)資源法及其配套行政法規(guī)修改之際，如何做到綠色礦山“法律化”，使綠色礦山做到“有法可依”，具有重大意義。

1、綠色礦山發(fā)展階段及規(guī)范體系

參照行業(yè)標準《黃金行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DZ/T 0314—2018），綠色礦山是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)全過程中，實施科學有序開采，對礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境擾動控制在可控范圍內(nèi)，實現(xiàn)礦區(qū)環(huán)境生態(tài)化、開采方式科學化、資源利用高效化、管理信息數(shù)字化和礦區(qū)社區(qū)和諧化的礦山。

1.1 綠色礦山發(fā)展階段

1.1.1 個別實踐階段（2000—2004年）

2000—2004年，我國綠色礦山僅僅處于個別探討階段。在該階段，尚未檢索到有關(guān)政府及主管部門發(fā)布的有關(guān)推動或規(guī)范綠色礦山建設(shè)的規(guī)范性文件，市場主體建設(shè)綠色礦山的動力源于市場無形之手，是市場主體順勢而為、自發(fā)自主選擇的結(jié)果。

1.1.2 多地大力推動綠色礦山建設(shè)階段（2005—2008年）

根據(jù)文獻檢索，最早在市級政府權(quán)威性文件中提出“綠色礦山”的是《南昌市人民政府關(guān)于印發(fā)南昌市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的通知》（洪府發(fā)〔2004〕4號），而省級政府文件中最早提出“綠色礦山”的是《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2005年度省政府直屬44個單位工作責任制目標的通知》（浙政辦函〔2005〕6號）。2005年以來，以江西省南昌市、浙江省和河北省為代表，地方政府及其主管部門在部分規(guī)范性文件中已經(jīng)將綠色礦山建設(shè)作為重要目標，但尚未專門頒布有關(guān)綠色礦山建設(shè)的規(guī)范性文件。

1.1.3 全國開展綠色礦山建設(shè)試點階段（2009—2014年）

2009年至2014年，我國綠色礦山進入全面建設(shè)試點階段：第一，綠色礦山被首次寫入國務院批復的權(quán)威文件，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008—2015）》明確指出，“到2020年，綠色礦山格局基本建立，礦山地質(zhì)環(huán)境保護和礦區(qū)土地復墾水平全面提高”；第二，以原國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導意見》（國土資發(fā)〔2010〕119號）為標志，綠色礦山建設(shè)實踐從個別地方實施轉(zhuǎn)變?yōu)橐笕珖圏c；第三，從細分行業(yè)或礦種看，試點單位很不均衡，如我國建筑石材類礦山數(shù)量大，但占比偏小（參見圖1）。

圖1 661家綠色礦山試點單位行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

1.1.4 綠色礦山進入全面推廣、規(guī)范化建設(shè)的新階段（2015年至今）

(1)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》的發(fā)布，標志著綠色礦山成為國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要組成部分。2015年5月，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出“加快推進綠色礦山建設(shè)”，這意味著綠色礦山建設(shè)成為國家生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)，成為國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的一個組成部分；《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》也明確提出“通過規(guī)劃實施，到2020年基本建成節(jié)約高效、環(huán)境友好、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展模式”。

(2)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》的發(fā)布，標志著綠色礦山進入全面推廣建設(shè)的新階段�！蛾P(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）明確指出“加快綠色礦山建設(shè)進程，力爭到2020年，形成符合生態(tài)文明建設(shè)要求的礦業(yè)發(fā)展新模式”。

(3)《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》的實施，標志著進入多地運用地方性法規(guī)推進綠色礦山建設(shè)的新階段。2016年4月28日湖州市第七屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，于2016年5月27日被浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議批準，自2016年7月1日起施行。這是我國最早頒布實施的含有規(guī)范綠色礦山建設(shè)內(nèi)容的地方性法規(guī)。據(jù)初步檢索，截至2019年10月31日，有9部地方性法規(guī)含有規(guī)范綠色礦山建設(shè)的內(nèi)容，其中，市級地方性法規(guī)有4部，省級地方性法規(guī)有5部（具體見表1）。

(4)《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DB3305/T 40—2017）的實施，標志著綠色礦山建設(shè)進入地方標準、團體標準、行業(yè)標準分類規(guī)范的新階段。2017年3月20日，浙江省湖州市《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》的發(fā)布，標志著綠色礦山建設(shè)進入地方標準；2017年12月21日，《固體礦產(chǎn)綠色礦山建設(shè)指南（試行）》的發(fā)布，成為中國首個綠色礦山社團的標準；2018年10月1日，《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項行業(yè)標準也開始實施。

(5)部分地方資源主管部門出臺了有關(guān)綠色礦山建設(shè)的管理辦法。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2019年10月31日，省級人民政府或者省級資源主管部門共發(fā)布了7部與綠色礦山管理或建設(shè)要求有關(guān)的規(guī)范性文件，如下表2。

1.2 綠色礦山規(guī)范體系的現(xiàn)狀分析

1.2.1 有關(guān)政策

關(guān)于綠色礦山規(guī)范體系的政策主要包括黨中央、國務院發(fā)布及批準的各項政策，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》及《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》等。

1.2.2 有關(guān)法律、法規(guī)

目前，我國關(guān)于綠色礦山有關(guān)的法律及行政法規(guī)中，尚未出現(xiàn)明確的綠色礦山術(shù)語，但是，部分法律規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護的有關(guān)條款。例如，《憲法》第二十六條第一款規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！董h(huán)境保護法》第三十條第一款規(guī)定，開發(fā)利用自然資源，應當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護和恢復治理方案并予以實施。

需要指出的是，部分省區(qū)和城市以地方性法規(guī)形式對綠色礦山建設(shè)進行了規(guī)范。如海南省出臺了《海南省人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈海南省礦產(chǎn)資源管理條例〉的決定》，為推動綠色礦山的建設(shè)保駕護航。隨后，內(nèi)蒙古、陜西和湖南省區(qū)分別通過制定新法規(guī)或修訂舊法規(guī)方式增加了規(guī)范綠色礦山建設(shè)的內(nèi)容。

浙江省湖州市首先利用地方性法規(guī)推動綠色礦山建設(shè)進行了有益探索，制定了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，隨后，甘孜藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州和駐馬店市也分別制定了含有推動綠色礦山建設(shè)內(nèi)容的地方性法規(guī)。

1.2.3 規(guī)章及其他規(guī)范性文件

目前，專門為規(guī)范綠色礦山而制定的部門規(guī)章及地方政府規(guī)章尚未出臺。從部門規(guī)范性文件看，主要有《國土資源部關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導意見》（國土資發(fā)〔2010〕119號）和《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）等。

從地方規(guī)范性文件看，制定主體主要包括地方政府及資源主管部門；規(guī)范性文件的內(nèi)容主要是有關(guān)綠色礦山建設(shè)管理和建設(shè)要求的具體辦法等。

1.2.4 綠色礦山建設(shè)標準

現(xiàn)有的綠色礦山建設(shè)標準主要有地方標準、社團標準和行業(yè)標準三類。其中2017年3月20日，湖州市發(fā)布的《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DB3305/T 40—2017）是我國第一個綠色礦山建設(shè)標準。隨后，河南等省區(qū)也相繼出臺了本地區(qū)的綠色礦山建設(shè)標準。

2018年4月18日，自然資源部組織有關(guān)單位制定了9項推薦性行業(yè)標準，并通過了全國國土資源標準化技術(shù)委員會審查。2018年6月22日，自然資源部發(fā)布了《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項行業(yè)標準的公告，這些標準已于2018年10月1日起實施。

雖然2018年國家發(fā)布了綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準，但是，楊波（2019）認為，仍存在很多指標與要求未進行細分，如細分地區(qū)和規(guī)模，部分指標仍很難定量等問題，實施效果有待進一步驗證。

2、綠色礦山規(guī)范體系存在的主要問題

2.1 行政執(zhí)法直接法律依據(jù)不足

規(guī)范綠色礦山以部門及地方政府的規(guī)范性文件為主，導致行政執(zhí)法的直接法律依據(jù)的不足。《行政訴訟法》第六十三條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”

當前，我國法律、行政法規(guī)并沒有就綠色礦山建設(shè)義務主體、有關(guān)單位的責任分擔、建設(shè)標準、綠色礦山級別、優(yōu)惠政策、法律責任等方面進行規(guī)范，綠色礦山的有關(guān)內(nèi)容僅在8個地區(qū)的九個地方性法規(guī)中有所體現(xiàn)。有關(guān)綠色礦山的規(guī)范性文件，從中央到地方主要表現(xiàn)為政策性文件，這和依法治國、建設(shè)法治政府、依法治礦的要求相距甚遠。

因此，如果其他地區(qū)的有關(guān)執(zhí)法機關(guān)依據(jù)地方規(guī)范性文件而追究礦山企業(yè)違反綠色礦山建設(shè)義務的法律責任，行政執(zhí)法機關(guān)具體行政行為的合法性面臨較大的法律風險。礦山企業(yè)可能根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條之規(guī)定，在提起行政訴訟的同時，請求人民法院對該地方規(guī)范性文件進行合法性審查。

2.2 地方性法規(guī)缺乏，補位不足

主要存在四個方面的問題：第一，總體數(shù)量少，僅有9個；第二，規(guī)范綠色礦山的載體表現(xiàn)各異，體現(xiàn)于礦產(chǎn)資源管理類法規(guī)的有海南省和青海省海西州2個地區(qū)，體現(xiàn)于生態(tài)環(huán)境保護類法規(guī)的有陜西、湖南、內(nèi)蒙古、甘孜州等5個地區(qū)，專門制定兼顧兩者的有湖州和駐馬店2個地區(qū)；第三，地方性法規(guī)缺乏地方性標準或者地方規(guī)范性文件的配套落實；第四，存在將綠色礦山建設(shè)要求與行業(yè)準入相混淆的跡象。朱清（2019）認為，新建礦山企業(yè)達到綠色礦山標準，實際上變身礦山準入。筆者也注意到，部分地方性法規(guī)將達到綠色礦山建設(shè)要求作為采礦權(quán)延續(xù)的必要條件之一，例如《海南省礦產(chǎn)資源管理條例》第四十六條，這實質(zhì)上將綠色礦山資格作為了采礦權(quán)延續(xù)的前置條件，將綠色礦山建設(shè)要求視為礦產(chǎn)資源開采行業(yè)準入的一部分了。

2.3 國家標準缺位，礦山設(shè)計、工程咨詢、施工、監(jiān)理規(guī)范或標準與綠色礦山建設(shè)已有標準的銜接協(xié)同不足

主要表現(xiàn)在五個方面：第一，在法律、行政法規(guī)關(guān)于綠色礦山建設(shè)缺位的情況下，強制性國家標準或者推薦性國家標準也尚未頒布，存在缺位情形。第二，從法律性質(zhì)上看，現(xiàn)行標準體系中的行業(yè)標準和地方標準屬于推薦性標準，無強制執(zhí)行力的性質(zhì)限制了其功能的發(fā)揮。第三，標準主要對法律法規(guī)起技術(shù)支撐和必要的補充作用，對標準的不當認識導致了重標準輕法規(guī)的傾向。第四，從結(jié)構(gòu)上看，標準體系是不完整的，實踐中，礦山企業(yè)自主制定的綠色礦山建設(shè)標準存在缺位。第五，從內(nèi)容上看，綠色礦山建設(shè)標準的可操作性、經(jīng)濟適用性尚需提高。這些問題的存在使礦山設(shè)計、工程咨詢、施工、監(jiān)理規(guī)范或標準與綠色礦山建設(shè)已有標準的銜接協(xié)同不足。

2.4 中央和地方、地方之間關(guān)于綠色礦山建設(shè)的先決條件并不完全一致

2018年自然資源部公告的綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準（以金礦為例），設(shè)置了依法辦礦、礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象等基本條件。然而通過比較《關(guān)于印發(fā)重慶市綠色礦山建設(shè)標準的通知》（渝國土房管規(guī)發(fā)〔2018〕2號）、《廣西壯族自治區(qū)綠色礦山建設(shè)管理辦法》（桂自然資規(guī)〔2019〕5號，以下簡稱“5號文”）及《陜西省綠色礦山建設(shè)管理辦法（試行）》等，可知地方規(guī)范性文件關(guān)于申報綠色礦山應滿足條件與自然資源部公告的行業(yè)標準并不一致。可見，關(guān)于綠色礦山應具備先決條件的認識，主管部門之間尚有分歧，各地執(zhí)行尺度并不統(tǒng)一，這損害了綠色礦山認定的嚴肅性。

3、完善綠色礦山規(guī)范體系的建議

3.1 完善有關(guān)法律行政法規(guī)

在全面修訂《礦產(chǎn)資源法》時，建議將綠色礦山的有關(guān)制度明確。

(1)建議將第一條 “為了發(fā)展礦業(yè)，加強礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護工作，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當前和長遠的需要，根據(jù)中華人民共和國憲法，特制定本法”修改為“為了維護國家資源安全和生態(tài)安全利益，鼓勵勘查，保障礦產(chǎn)資源合理利用，推動礦業(yè)綠色發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國憲法，特制定本法”。

(2)在第八條增加一款作為第二款。第二款內(nèi)容為：“為了推動綠色發(fā)展，資源主管部門、有關(guān)行業(yè)協(xié)議在程序合法、內(nèi)容科學原則的指導下，依法制定綠色礦山建設(shè)的國家標準和行業(yè)標準。國家鼓勵大型礦山企業(yè)集團制定綠色礦山企業(yè)標準。采礦權(quán)人、有關(guān)礦山服務中介機構(gòu)應采取科學、合理的措施落實有關(guān)綠色礦山建設(shè)的強制性技術(shù)標準。”

(3)在“礦產(chǎn)資源開采”一章中專門規(guī)定綠色礦山建設(shè)。對資源主管部門、采礦權(quán)人、工程設(shè)計施工單位、中介機構(gòu)的有關(guān)綠色礦山義務進行規(guī)定，對綠色礦山級別分類、綠色礦山命名及退出程序、激勵措施、信用懲戒與法律責任等問題進行原則性規(guī)定，并授權(quán)行業(yè)主管部門制定具體規(guī)范。

3.2 設(shè)區(qū)的市以上人大常委會積極探索制定規(guī)范綠色礦山建設(shè)的地方性法規(guī)

在有關(guān)綠色礦山的法律、行政法規(guī)缺位的情況下，建議設(shè)區(qū)的市以上人大常委會應積極探索制定地方性法規(guī)，規(guī)范綠色礦山建設(shè)。

《憲法》（2018年）第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行。”

因此，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)，應充分發(fā)揮地方性法規(guī)對于生態(tài)文明建設(shè)和綠色礦山建設(shè)的法治保障作用。具體而言，自然資源部作為綠色礦山的行業(yè)管理部門，可以要求省級資源主管部門主動協(xié)調(diào)推動綠色礦山建設(shè)任務重、立法條件較好的設(shè)區(qū)市人大常委會，積極探索制定有關(guān)綠色礦山的地方性法規(guī)，為依法推動綠色礦山建設(shè)提供強力的法治保障。

3.3 自然資源部制定統(tǒng)一的綠色礦山建設(shè)管理辦法

綠色礦山試點已經(jīng)開展9年，地方主管部門進行了較多的實踐。但綠色礦山建設(shè)的基本條件、綠色礦山變更管理、綠色礦山稱號的撤銷情形及復查期間等方面，并不統(tǒng)一。這不利于大型礦業(yè)集團在不同地區(qū)推進綠色礦山建設(shè)，也不利于法治統(tǒng)一。建議盡快啟動調(diào)研，將需要統(tǒng)一的主要項目由自然資源部以部門規(guī)范性文件或部門規(guī)章的形式予以統(tǒng)一，對于暫時無法達成共識的領(lǐng)域，鼓勵地方繼續(xù)進行探索。

3.4 有關(guān)主管部門應科學使用地方規(guī)范性文件和地方標準，形成合力

地方綠色礦山建設(shè)的標準與規(guī)范性文件存在較大的區(qū)別。兩者在制定主體、制定程序、主要內(nèi)容、法律效力等方面都有明顯不同，因此，兩者不能混用。地方標準一般由質(zhì)量監(jiān)管部門發(fā)布公告而實施，屬于推薦性質(zhì)；而綠色礦山建設(shè)要求的規(guī)范性文件可以由政府或者主管部門名義制定、發(fā)布實施，具有一定的強制性。

綜上，在縱向上，盡快將地方性法規(guī)、標準與地方規(guī)范性文件相銜接，推進綠色礦山建設(shè)的主管部門和設(shè)區(qū)的市級政府采取更加法治化、系統(tǒng)化的一致性行動；在橫向上，將經(jīng)檢驗具有經(jīng)濟適用性、安全可靠性的標準落實到礦山設(shè)計、工程咨詢、施工、監(jiān)理等礦山中介服務單位，同時，在資源主管部門和環(huán)境監(jiān)管部門之間做好職能的科學劃分。這樣，綠色礦山建設(shè)規(guī)范體系就能不斷從理念落實到紙面，再從紙面轉(zhuǎn)化成實踐，不斷得以優(yōu)化。