導(dǎo) 讀

礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃是礦業(yè)領(lǐng)域落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要手段，與礦業(yè)權(quán)出讓制度改革密切相關(guān)。文章通過(guò)對(duì)省級(jí)第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃文本進(jìn)行比較分析，各省礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制大致可分為五類：一是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中按不同礦種詳細(xì)劃分勘查開(kāi)采區(qū)塊；二是根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）中“礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分類目錄”確定的礦產(chǎn)分類劃定勘查開(kāi)采區(qū)塊；三是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)部分礦種劃分勘查開(kāi)采區(qū)塊；四是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)特定規(guī)劃區(qū)域劃分勘查開(kāi)采區(qū)塊；五是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)勘查開(kāi)采區(qū)塊劃分提出原則和要求。礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制建議：一是完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制技術(shù)方法，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)；二是扎實(shí)開(kāi)展礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制基礎(chǔ)工作，做好政策引導(dǎo)與銜接；三是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，組建區(qū)劃編制專家團(tuán)隊(duì)。

本文引用信息

史瑾瑾.省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制淺析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（3）:44-47.

2016年11月經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》中提出了開(kāi)展礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的要求，“各級(jí)規(guī)劃應(yīng)按要求開(kāi)展礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃，優(yōu)化礦山布局，原則上一個(gè)勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊一個(gè)主體，嚴(yán)禁將礦產(chǎn)地化大為小和分割出讓”。目前，全國(guó)各級(jí)各類第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃已進(jìn)入實(shí)施階段，按照國(guó)家“十四五”規(guī)劃編制工作的總體部署，自然資源部正在組織開(kāi)展省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021—2025年）編制前期工作，其中強(qiáng)調(diào)要做好礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃等重點(diǎn)關(guān)鍵問(wèn)題的研究。

對(duì)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制情況進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)分析，找出規(guī)律性的特點(diǎn)，為新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃特別是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的科學(xué)編制提供有力支撐，在當(dāng)前形勢(shì)下顯得尤為必要。

01、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度的產(chǎn)生及沿革

1.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃在宏觀上統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目

1998年以來(lái)，我國(guó)先后實(shí)施了三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在超前謀劃發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范管理、引導(dǎo)資金投入等方面起到了重要保障作用，是礦產(chǎn)資源科學(xué)配置、礦山合理布局的重要依據(jù)。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，礦產(chǎn)資源規(guī)劃在加強(qiáng)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、規(guī)范礦產(chǎn)資源管理、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著更為重要的作用。各級(jí)管理部門(mén)在新立和調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)均會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源規(guī)劃審核。

1.2 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案在微觀上對(duì)勘查開(kāi)采區(qū)塊進(jìn)行具體布局

自2005年起，煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)最先要求編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。到2011年，為進(jìn)一步促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)合理布局，我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。各級(jí)礦產(chǎn)資源管理部門(mén)結(jié)合實(shí)際，確定礦區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的空間布局，并將其作為礦業(yè)權(quán)新立和調(diào)整的重要依據(jù)。經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度對(duì)促進(jìn)礦山布局優(yōu)化，提高礦山規(guī)模化集約化開(kāi)發(fā)利用、規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理發(fā)揮了積極作用，有利于解決礦業(yè)權(quán)重疊和礦山“小、散、亂”等問(wèn)題，但也存在缺乏理論支撐，編制要求較為寬松，實(shí)施評(píng)價(jià)評(píng)估制度缺失等問(wèn)題。

1.3 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃、強(qiáng)化規(guī)劃空間管控功能

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào))精神,為深化礦產(chǎn)資源管理改革,強(qiáng)化規(guī)劃的空間管控作用，2015年，原國(guó)土資源部對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度做了較大幅度的調(diào)整，將礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案有關(guān)內(nèi)容整體納入第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊內(nèi)容合并，稱為“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”，作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重要組成部分。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在礦業(yè)權(quán)優(yōu)化布局和指導(dǎo)具體勘查開(kāi)采區(qū)塊設(shè)置等方面的作用進(jìn)一步加強(qiáng)。

02、編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的意義

2.1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃是礦業(yè)領(lǐng)域落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要手段

在生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，“綠水青山就是金山銀山”的理念已深入人心。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊的具體內(nèi)容，堅(jiān)持保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源的基本原則，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置的規(guī)劃階段就以生態(tài)保護(hù)為前提，合理避開(kāi)自然保護(hù)區(qū)等禁止勘查開(kāi)采區(qū)；充分考慮區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的賦存條件，合理布局，提高開(kāi)采準(zhǔn)入條件，從源頭上防止“大礦小開(kāi)”“一礦多開(kāi)”，提高礦產(chǎn)資源利用率。

2.2 礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃與礦業(yè)權(quán)出讓制度改革密切相關(guān)

礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃中勘查開(kāi)采區(qū)塊的劃分是各級(jí)礦產(chǎn)資源管理部門(mén)出讓礦業(yè)權(quán)的重要依據(jù)。在礦業(yè)權(quán)投放階段，管理部門(mén)可依據(jù)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃向市場(chǎng)投放礦業(yè)權(quán)以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。在礦業(yè)權(quán)審批登記過(guò)程中，各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)需要著重審查申請(qǐng)項(xiàng)目是否已編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃。在礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)過(guò)程中，需要將申請(qǐng)項(xiàng)目與對(duì)應(yīng)的勘查開(kāi)采區(qū)塊進(jìn)行擬合度檢查。由此可見(jiàn)，礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃在礦業(yè)權(quán)出讓的事前、事中監(jiān)管方面發(fā)揮著重要的作用。

近幾年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》先后出臺(tái)，均要求完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，實(shí)際上也對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃等相關(guān)工作提出了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化的更高要求。

03、省級(jí)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制方式

2017年以來(lái)，原國(guó)土資源部陸續(xù)對(duì)各省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃進(jìn)行批復(fù)，省級(jí)第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃也通過(guò)各種形式陸續(xù)發(fā)布，如山西、內(nèi)蒙古、黑龍江等省區(qū)的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃以省級(jí)人民政府發(fā)文形式發(fā)布；北京、天津、河北、遼寧等省市的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃以省自然資源廳發(fā)文形式發(fā)布；山東、貴州、四川、云南等省的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃以多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)形式發(fā)布。

《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)類型和礦產(chǎn)勘查程度，提出了不同的勘查、開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊劃定方式。其中，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)原則上不劃定勘查規(guī)劃區(qū)塊，達(dá)到詳查以上（含詳查）勘查程度的應(yīng)劃定開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊；對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)，要依據(jù)資源賦存狀況和地質(zhì)構(gòu)造條件，劃定勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊；對(duì)砂石粘土等無(wú)風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)，劃定集中區(qū)、備選區(qū)，也可根據(jù)管理需要?jiǎng)澏ㄩ_(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊，明確準(zhǔn)入條件和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)措施，實(shí)行有償出讓。《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》要求，省級(jí)第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃要明確勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊劃分的原則和管理要求，合理劃定規(guī)劃區(qū)塊，明確新設(shè)、調(diào)整和整合的規(guī)劃方向，指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理設(shè)置，優(yōu)化勘查開(kāi)發(fā)布局。

通過(guò)對(duì)省級(jí)第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃文本進(jìn)行比較分析可見(jiàn)，各省礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制各具特色，大致可分為以下五類：

一是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中按不同礦種詳細(xì)劃分勘查開(kāi)采區(qū)塊。根據(jù)規(guī)劃區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源特點(diǎn)、成礦條件和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求，專設(shè)探礦權(quán)和采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃章節(jié)，合理設(shè)置勘查開(kāi)采區(qū)塊，分為空白區(qū)新設(shè)（探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)）、已設(shè)礦業(yè)權(quán)調(diào)整或整合、已設(shè)礦業(yè)權(quán)保留等類型，統(tǒng)一部署全區(qū)的礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。市縣級(jí)規(guī)劃將省級(jí)規(guī)劃劃定的開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊落實(shí)到具體的空間位置，作為礦業(yè)權(quán)登記管理的依據(jù)。如天津詳細(xì)劃分了規(guī)劃期內(nèi)地?zé)�、礦泉水的勘查開(kāi)采區(qū)塊，按照此類方式編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的還有黑龍江、吉林、湖北、江蘇等省份。

二是根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）中“礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分類目錄”確定的礦產(chǎn)分類劃定勘查開(kāi)采區(qū)塊。此種編制方式中，第一、二類礦產(chǎn)以及按規(guī)定調(diào)整為第一、二類的礦產(chǎn)，根據(jù)資源賦存狀況、成礦條件和勘查程度劃定勘查規(guī)劃區(qū)塊，在省級(jí)規(guī)劃中劃定具體的勘查開(kāi)采區(qū)塊；第三類礦產(chǎn)直接劃定開(kāi)采集中區(qū)、備選區(qū)或由市縣級(jí)規(guī)劃確定開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊。按照此類方式編制的有山西、內(nèi)蒙古、遼寧等省區(qū)。

三是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)部分礦種劃分勘查開(kāi)采區(qū)塊。如陜西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)煤炭資源劃分具體的勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊，其余礦種的勘查開(kāi)采區(qū)塊在市縣級(jí)規(guī)劃中具體劃定。

四是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)特定規(guī)劃區(qū)域劃分勘查開(kāi)采區(qū)塊。此種編制方式多為僅對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)或?qū)��?guó)民經(jīng)濟(jì)有重要價(jià)值的礦區(qū)進(jìn)行規(guī)劃礦種的礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃，其他礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃在市（州、地）、縣（市）級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中落實(shí)。如新疆、江西在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃；廣東、貴州、云南等劃定國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)范圍內(nèi)的勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊；河南省在重點(diǎn)勘查區(qū)以及有一定找礦信息的區(qū)域進(jìn)行勘查規(guī)劃區(qū)塊劃分，在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)則進(jìn)行開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊劃分。

五是省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中僅對(duì)勘查開(kāi)采區(qū)塊劃分提出原則和要求。在符合規(guī)劃分區(qū)功能定位前提下，合理劃定開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊，對(duì)不同類別礦產(chǎn)勘查開(kāi)采區(qū)塊的劃定作出具體要求，如浙江省要求詳查以上勘查程度的高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)劃定開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊，低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)依據(jù)資源賦存狀況和地質(zhì)構(gòu)造條件劃定開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊；湖南省要求第一類礦產(chǎn)原則上不進(jìn)行探礦權(quán)區(qū)劃設(shè)置但要進(jìn)行采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃，第二類礦產(chǎn)需合理進(jìn)行探礦權(quán)及采礦權(quán)區(qū)劃設(shè)置，第三類礦產(chǎn)不進(jìn)行探礦權(quán)區(qū)劃設(shè)置。在縣級(jí)規(guī)劃中落實(shí)集中開(kāi)采區(qū)、允許開(kāi)采區(qū)、備選開(kāi)采區(qū)和采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃。按照此方式編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的還有福建、重慶等省份。

04、建 議

第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃首次將礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案內(nèi)容納入其中，包括省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃在內(nèi)的各級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制仍處于探索階段，各地礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃中勘查開(kāi)采區(qū)塊的劃定也各具特色。總體來(lái)看，省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃突出宏觀指導(dǎo)職能，對(duì)勘查開(kāi)采項(xiàng)目區(qū)塊劃分、規(guī)劃期內(nèi)礦業(yè)權(quán)總量、礦山準(zhǔn)入條件等方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)統(tǒng)籌全行政區(qū)域內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、強(qiáng)化規(guī)劃的空間管控起到了重要作用。

但是，省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制及實(shí)施也存在一定問(wèn)題。例如：礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃論證的科學(xué)程度不夠，不同礦種不同階段勘查開(kāi)采區(qū)塊的劃定未細(xì)化，礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃與礦業(yè)權(quán)出讓計(jì)劃銜接不暢等。為此，做好新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制工作需從以下幾方面加以改進(jìn)完善：

一是完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制技術(shù)方法，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。根據(jù)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，從自然資源部層面應(yīng)組織進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制的技術(shù)方法及審查要求，特別是要研究制定不同礦種相應(yīng)的編制要求和技術(shù)規(guī)范。新一輪規(guī)劃啟動(dòng)之際，應(yīng)當(dāng)組織編制人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開(kāi)展方案合理性論證，提高審查要求。同時(shí)，加強(qiáng)部省之間業(yè)務(wù)溝通和協(xié)調(diào)，確保礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度全面有效實(shí)施。

二是扎實(shí)開(kāi)展礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制基礎(chǔ)工作，做好政策引導(dǎo)與銜接。做好充分調(diào)研，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，多方收集基礎(chǔ)信息，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和地方發(fā)展規(guī)劃中找到結(jié)合點(diǎn),加強(qiáng)政策引導(dǎo),做好礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃與礦業(yè)權(quán)出讓計(jì)劃之間的銜接，積極細(xì)致地開(kāi)展實(shí)地勘查工作，科學(xué)合理地設(shè)置規(guī)劃期內(nèi)地區(qū)需要的勘查開(kāi)采區(qū)塊，爭(zhēng)取做到設(shè)置即投放、投放時(shí)無(wú)需調(diào)整，提高礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的科學(xué)性及權(quán)威性。

三是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，組建區(qū)劃編制專家團(tuán)隊(duì)。礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是地方礦業(yè)權(quán)設(shè)置的重要依據(jù)，管理部門(mén)可以合理安排資金投入，邀請(qǐng)編制區(qū)內(nèi)地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的專家組建成專門(mén)的區(qū)劃編制專家團(tuán)隊(duì)，共同為礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃編制出謀劃策，確保礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制優(yōu)質(zhì)、科學(xué)、高效。

作者信息

史瑾瑾（1989—），女，山西省陽(yáng)泉市人，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，理學(xué)碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)管理相關(guān)研究工作。

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