導(dǎo) 讀

2015年以來，我國(guó)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)要求等配套政策，基本建立了礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的政策體系。當(dāng)前我國(guó)礦山勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高，采選技術(shù)處于較高水平，尾礦及再生金屬利用量逐年增加。但受礦業(yè)形勢(shì)持續(xù)下滑影響，主要礦產(chǎn)品價(jià)格低位震蕩，綜合利用產(chǎn)值下降明顯，礦山企業(yè)綜合利用的積極性受到前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，急需完善礦產(chǎn)資源開發(fā)、共伴生礦、低品位礦及尾礦利用的激勵(lì)約束和協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)礦山企業(yè)節(jié)約集約利用各種資源，從而實(shí)現(xiàn)資源利用和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

本文引用信息

王海軍，李文超，王雪峰，于銀杰.我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約政策及成效分析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（4）:16-22.

礦產(chǎn)資源是人類社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是生態(tài)環(huán)境構(gòu)成要素。黨的第十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，全面建立資源高效利用制度。節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要方面，也是維護(hù)國(guó)家資源安全的重要抓手。

1 礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用政策概述

節(jié)約資源是我國(guó)的基本國(guó)策。2015年以來，為推動(dòng)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，我國(guó)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)要求等配套政策，對(duì)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出了明確要求，基本建立了礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的政策體系。

1.1 制度規(guī)范

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》就能源礦產(chǎn)資源領(lǐng)域提出資源消費(fèi)總量管理和節(jié)約制度、健全礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度、完善資源循環(huán)利用制度。隨后《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃》《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》等相繼發(fā)布，要求樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，推動(dòng)資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，推動(dòng)共伴生礦、尾礦等大宗工業(yè)固廢、再生資源綜合利用，推進(jìn)全面節(jié)約和高效利用資源。（參見表1）

1.2 法律法規(guī)

為推動(dòng)礦產(chǎn)資源節(jié)約和合理利用，我國(guó)先后發(fā)布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律（表2），明確規(guī)定節(jié)約資源是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。要求堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，合理開發(fā)利用資源，對(duì)具有工業(yè)價(jià)值的共伴生礦實(shí)行綜合開采、合理利用，暫時(shí)不能利用的組分和尾礦，采取適合的保護(hù)措施，防止資源損失和生態(tài)破壞。

1.3 稅費(fèi)政策

為加強(qiáng)對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)，促進(jìn)資源的有效利用和清潔能源開發(fā)，我國(guó)在稅費(fèi)政策中規(guī)定對(duì)開采或利用共伴生礦、低品位礦、尾礦資源的可免征或減征資源稅；企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)品，在計(jì)算企業(yè)所得稅時(shí)可減計(jì)；進(jìn)入《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的產(chǎn)品或勞務(wù)，可享受增值稅即征即退政策。針對(duì)綜合利用產(chǎn)品不好認(rèn)定的難題，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)開展工業(yè)固廢利用的情況進(jìn)行核定，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，可申請(qǐng)減免增值稅、所得稅等優(yōu)惠政策等。（參見表3）

1.4 技術(shù)要求

發(fā)展資源高效利用和生態(tài)環(huán)保的先進(jìn)技術(shù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措，是礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，也是提高礦產(chǎn)資源合理利用和保護(hù)水平的根本途徑。我國(guó)在礦產(chǎn)資源高效利用重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出了戰(zhàn)略性部署，提出要發(fā)展安全清潔高效的現(xiàn)代能源技術(shù)，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，發(fā)展資源高效利用和生態(tài)環(huán)保技術(shù)（表4）。

1.5 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用“三率”指標(biāo)是指礦山開采回采率、選礦回收率和綜合利用率，是評(píng)價(jià)礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源情況的主要指標(biāo)。

截至目前，自然資源部已先后公告發(fā)布九批共77個(gè)礦種的合理開發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求（表5），涵蓋能源礦產(chǎn)、有色金屬礦產(chǎn)、黑色金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)等，基本構(gòu)建了重要礦種的“三率”指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系為礦山企業(yè)制定開發(fā)利用方案和礦山設(shè)計(jì)提供了依據(jù)。

2 礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用取得的成效

2015年以來，國(guó)家發(fā)布法律法規(guī)，積極引導(dǎo)全社會(huì)樹立節(jié)約集約與循環(huán)利用的資源觀，調(diào)整了資源稅和企業(yè)所得稅的征收辦法，推動(dòng)采選技術(shù)進(jìn)步，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)行為，并適時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)制度，鼓勵(lì)礦山對(duì)共伴生礦、低品位礦和尾礦等固廢的綜合利用。礦山企業(yè)按照節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本要求，應(yīng)用先進(jìn)生產(chǎn)工藝和設(shè)備，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，使礦山勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提升，采選技術(shù)水平明顯提高，尾礦利用和再生金屬利用量快速增長(zhǎng)。

2.1 勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高

近年，受國(guó)家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策影響，我國(guó)礦山數(shù)量大幅減少�！度珖�(guó)非油氣礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)非油氣礦山數(shù)量從2011年的10多萬個(gè)逐年下降至2018年的不足6萬個(gè)，下降40%，落后的小型礦山或小礦被淘汰；礦山從業(yè)人數(shù)也從692萬人下降至385萬人，下降44%；同期，全國(guó)非油氣礦山年產(chǎn)礦石量卻下降緩慢，從90.68億噸下降至87.45億噸，下降3.6%，且近兩年回升明顯（圖1）。

資料來源：《全國(guó)非油氣礦山開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2011—2018））

圖1 2011—2018年我國(guó)非油氣礦山年產(chǎn)礦量及礦山數(shù)量變化情況

從勞動(dòng)效率看，從業(yè)人員勞動(dòng)生產(chǎn)率與人均礦業(yè)產(chǎn)值均呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。2011—2018年，從業(yè)人員勞動(dòng)生產(chǎn)率從1310.45噸/人大幅上升至2271.12噸/人，增加73.3%；從業(yè)人員人均礦業(yè)產(chǎn)值也從28.0萬元/人上升至48.8萬元/人，增加74.3%（圖2）。這表明礦山規(guī)模開發(fā)推動(dòng)了礦山企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，先進(jìn)工藝裝備的應(yīng)用使礦山勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高。

（資料來源：《全國(guó)非油氣礦山開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2011—2018））

圖2 2011—2018年我國(guó)非油氣礦山從業(yè)人員勞動(dòng)生產(chǎn)率和人均礦業(yè)產(chǎn)值變化情況

2.2 資源利用效率處于較高水平

先進(jìn)技術(shù)及設(shè)備的推廣應(yīng)用把我國(guó)礦山開采水平推高到新高度。2006—2018年，大規(guī)模高強(qiáng)度開采使得我國(guó)鐵礦采出品位下降明顯：地采品位從38.29%下降至32.64%，下降了5.65個(gè)百分點(diǎn)；露采品位也在13年間下降了3.63個(gè)百分點(diǎn)。同期，礦山開采水平持續(xù)提高，地采礦山開采回采率2006—2012年提高2.87個(gè)百分點(diǎn)，2012—2018年又提高5.76個(gè)百分點(diǎn)。鐵礦選礦利用也處于較高水平。采出品位和入選品位雖逐年下降，但選礦回收率仍維持在75%～85%的較高水平，尾礦品位處在10%左右的水平（圖3）。

（資料來源：《重點(diǎn)冶金礦山統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2006—2018））

圖3 我國(guó)鐵礦開發(fā)利用相關(guān)指標(biāo)變化情況

隨著采礦技術(shù)水平的提高，多數(shù)有色金屬開采回采率提高明顯。2018年，銅礦地采回采率超過86%，露采回采率超過98%；鉛鋅、錫、銻、鎢等地采回采率均接近或超過91%，有的超過94%，部分礦種露采回采率約95%。有色金屬礦選礦水平穩(wěn)步提升。近年，隨著有色金屬礦產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)利用，原礦采出品位和入選品位逐漸降低，但多數(shù)礦種選礦回收率表現(xiàn)為穩(wěn)步提高。2018年鋅礦選礦回收率91.50%，比2012年提高3個(gè)百分點(diǎn)，比2006年提高近4個(gè)百分點(diǎn)。選礦科技水平及裝備穩(wěn)步提升也使得多數(shù)礦種尾礦品位有所下降，選礦回收達(dá)到了較高水平。（參見表6）

2.3 尾礦利用率逐年提高

長(zhǎng)期以來，我國(guó)尾礦排放量巨大，每年的排放量約占原礦產(chǎn)出總量的20%。“十三五”以來，受環(huán)保政策及充填開采礦山增多等因素影響，我國(guó)尾礦排放量在2014年達(dá)到峰值后逐年下降，2018年降幅最大達(dá)12.11億噸，同比下降25.1%；尾礦利用量卻逐年提高，2018年全國(guó)綜合利用尾礦總量約為3.35億噸，綜合利用率約為27.7%，比2017年提高5.6個(gè)百分點(diǎn)。盡管尾礦利用水平呈逐年上升態(tài)勢(shì)（參見圖4），但每年仍有超過70%的尾礦未得到利用，加之以前尾礦堆存數(shù)量巨大，我國(guó)尾礦規(guī)�；�開發(fā)利用潛力巨大。

（資料來源：《中國(guó)大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》（2018—2019））

圖4 2011—2018年我國(guó)尾礦綜合利用量和綜合利用率變化情況

2.4 再生金屬回收利用快速增長(zhǎng)

2006年以來，我國(guó)再生有色金屬產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資源循環(huán)利用水平不斷提高 。2018年，再生有色金屬主要品種（銅、鋁、鉛、鋅）總產(chǎn)量約為1206萬噸，其中再生銅234萬噸，再生鋁695萬噸，再生鉛225萬噸，再生鋅52萬噸。再生鉛比2012年增長(zhǎng)64.8%，再生鋅增幅最大，比2012年增長(zhǎng)352.6%。（參見圖5）

（資料來源：有色金屬工業(yè)統(tǒng)計(jì)資料匯編）

圖5 2006—2018年我國(guó)再生有色金屬產(chǎn)量變化情況

2.5 綜合利用產(chǎn)值劇烈波動(dòng)

綜合利用產(chǎn)值是指礦山企業(yè)回收利用的共伴生礦、尾礦和殘礦等礦產(chǎn)品的銷售額。近年我國(guó)主要礦產(chǎn)綜合利用產(chǎn)值變化較大。2011年，全國(guó)礦產(chǎn)資源（非油氣）綜合利用產(chǎn)值達(dá)歷史峰值1525億元后回落。特別是2015年以來大宗礦產(chǎn)品需求下降，價(jià)格回落，全國(guó)礦產(chǎn)資源（非油氣）綜合利用產(chǎn)值一直在低位徘徊，同比增幅在2015年和2016年呈現(xiàn)負(fù)值。2016—2018年，全國(guó)礦產(chǎn)資源（非油氣）綜合利用產(chǎn)值雖有所回升，但仍遠(yuǎn)低于2010—2014年的水平。2018年全國(guó)礦產(chǎn)資源（非油氣）綜合利用產(chǎn)值為838.2億元，接近2008年水平，卻僅為2014年水平的一半左右。（參見圖6）

（資料來源：《全國(guó)非油氣礦產(chǎn)開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2006—2018））

圖6 2006—2018年全國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)值變化情況

2015年以來，多數(shù)礦產(chǎn)品價(jià)格在低位徘徊，影響了礦山企業(yè)綜合利用的積極性。2018年，我國(guó)鐵礦、金礦、鋅礦、鉛礦和鋁土礦等大宗礦產(chǎn)的綜合利用產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重下降明顯。其中，鐵礦綜合利用產(chǎn)值占比約為2009年的三分之一；金礦綜合利用產(chǎn)值占比約為2009年的一半；鋁土礦綜合利用產(chǎn)值占比下降最為明顯，從2011年的28.6%下降到2018年的2%，急需國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持。受環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策支持，磷礦的綜合利用產(chǎn)值占比有所提高，由此可見，在市場(chǎng)價(jià)格低迷時(shí)期，綜合利用產(chǎn)業(yè)需要國(guó)家適當(dāng)?shù)恼�策扶持。（參見圖7）

（資料來源：《全國(guó)非油氣礦產(chǎn)開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2006—2018））

圖7 2006—2018年我國(guó)主要礦產(chǎn)綜合利用產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值的占比變化情況

3 結(jié)論及建議

(1)“十三五”期間，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境成為我國(guó)的基本國(guó)策。我國(guó)從制度規(guī)范、法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠、技術(shù)裝備、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面出臺(tái)了一系列的相關(guān)措施，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)并鼓勵(lì)礦山對(duì)共伴生礦、尾礦等工業(yè)固廢等資源的循環(huán)利用。

(2) 我國(guó)采選回收及綜合利用處于較高水平。近年，我國(guó)采選工藝技術(shù)和裝備不斷進(jìn)步，特別是礦山自動(dòng)化、信息化技術(shù)的推廣應(yīng)用推動(dòng)礦山勞動(dòng)生產(chǎn)率上升，礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平大幅提高。如銅礦露采回采率超過98%，鉛鋅礦地采回采率約93.5%，銻礦地采回采率達(dá)到94%；鋅礦選礦回收率達(dá)到91%。

(3)尾礦規(guī)�；�利用潛力巨大。我國(guó)尾礦排放量約占原礦產(chǎn)量的20%，近年尾礦利用量逐年提升，但仍有超過70%的尾礦未被利用，加之以前堆存的尾礦數(shù)量巨大，未來我國(guó)尾礦規(guī)�；�利用將成為資源循環(huán)利用的重要手段。

(4)國(guó)家政策、市場(chǎng)和價(jià)格對(duì)綜合利用影響巨大。2011—2012年，礦產(chǎn)品價(jià)格處于高位，我國(guó)主要大宗礦產(chǎn)的綜合利用產(chǎn)值也處于歷史高位；2015年以來，多數(shù)礦產(chǎn)品價(jià)格在低位徘徊，我國(guó)鐵礦、金礦、鉛礦、鋅礦等礦產(chǎn)的綜合利用產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重下降明顯，如2018年鐵礦綜合利用產(chǎn)值占比約為2009年的三分之一；金礦綜合利用產(chǎn)值占比2018年約為2009年的一半，礦山企業(yè)綜合利用的積極性受到了極大挑戰(zhàn)。因此，在市場(chǎng)價(jià)格低迷時(shí)期，綜合利用產(chǎn)業(yè)需要國(guó)家適當(dāng)?shù)恼�策扶持�?/p>

作者信息

王海軍（1974—），女，遼寧省黑山縣人，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)碩士，主要從事礦產(chǎn)資源政策及綜合利用相關(guān)研究。

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