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中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)：芻議自然災(zāi)害防治與自然資源管理

2020-06-22 13:36:23
來源：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)
作者：顧龍友
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文章從五個(gè)方面建議各級(jí)自然資源部門要把防治自然災(zāi)害放到更加重要而突出的位置上。即：(1)把習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹落實(shí)到自然災(zāi)害防治工作全領(lǐng)域、全過程；(2)進(jìn)一步發(fā)揮行政管理優(yōu)勢(shì)，扎扎實(shí)實(shí)做好自然災(zāi)害防治工作；(3)進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為地方防治自然災(zāi)害提供更可靠、更有效的專業(yè)服務(wù)和技術(shù)支撐；(4)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，既提前謀劃好自然災(zāi)害防治應(yīng)急預(yù)警，又周密部署好自然災(zāi)害應(yīng)急處置；(5)創(chuàng)新完善自然災(zāi)害防治工作法制、體制和機(jī)制。各級(jí)自然資源部門在自然資源管理工作中，要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和機(jī)構(gòu)改革的需要，把防治自然災(zāi)害從防治地質(zhì)災(zāi)害這個(gè)“點(diǎn)”拓展到防治相應(yīng)的自然災(zāi)害這個(gè)“面”，從而為我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)作出新的更大貢獻(xiàn)。

本文引用信息

顧龍友.芻議自然災(zāi)害防治與自然資源管理[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020,33（5）:04-09.

在我國(guó)這輪政府機(jī)構(gòu)改革中，以自然資源、國(guó)土空間“兩統(tǒng)一”管理為主要職責(zé)的自然資源部應(yīng)運(yùn)而生。有文字記載的歷史以來，我國(guó)每年都會(huì)發(fā)生一些自然災(zāi)害，大至地震，小至滑坡。自然資源與自然災(zāi)害均是自然界的客觀存在。最近，筆者就自然災(zāi)害與自然資源的相關(guān)問題作了深入研究。研究結(jié)果表明，各級(jí)自然資源部門在管理工作中，應(yīng)當(dāng)把自然災(zāi)害防治工作放到更加突出而重要的位置上，在服從并服務(wù)于“五位一體”總體布局中，努力為我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)作出新的更大貢獻(xiàn)。

1 自然環(huán)境與自然災(zāi)害

蕓蕓眾生所依存的地球，從上到下有大氣圈、生物圈、水圈、地殼、地幔和地核。其表面，有崇山峻嶺，有江河湖海，有荒漠沙丘，有良田沃土，這些無一不是自然環(huán)境。自然環(huán)境是人類之外的自然界，包括各種自然要素和自然資源，是人類生存和發(fā)展的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。數(shù)十億年來，滄海變桑田，陸地成水域，自然界發(fā)展變化，從未止歇。倘若與人類無關(guān)的話，自然界所發(fā)生的任何變化，既無所謂好，也無所謂不好，如在杳無人煙之處發(fā)生的山崩地裂，通常只被稱之為自然現(xiàn)象，它是自然環(huán)境在自然規(guī)律作用下產(chǎn)生的后果。自然環(huán)境發(fā)生異樣變化，惟有給人類帶來生命財(cái)產(chǎn)損失、影響人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)時(shí)，方被稱為自然災(zāi)害。

自然環(huán)境是個(gè)立體性的概念。自然環(huán)境發(fā)生異樣變化，有其一定的邊界、閾值，在邊界、閾值之內(nèi)的，一般不構(gòu)成災(zāi)害；只有突破邊界、閾值的，才構(gòu)成災(zāi)害。如：地球上每年要發(fā)生成千上萬次大大小小的地震，倘若不在人類活動(dòng)之內(nèi)或人類活動(dòng)已經(jīng)避免了影響的，那就不是災(zāi)害；反之亦然。又如：野生動(dòng)物時(shí)時(shí)處處都在傳播病毒（據(jù)悉自然界里有1000多種病毒等病原體在威脅著人類生命），這些病毒生生滅滅都不是疫情，惟有突破了邊界、閾值，方使人類遭受災(zāi)禍。而災(zāi)害閾值完全取決于人類承受自然環(huán)境變化的能力。

從自然環(huán)境到自然災(zāi)害，主要原因是自然因素變異和人為因素作祟。換言之，自然因素和人為因素是自然災(zāi)害的致災(zāi)因子。世界上發(fā)生的所有自然災(zāi)害，究其原因，有的純粹為自然因素所致；有的以自然因素為主、人為因素為輔所致；有的以人為因素為主、自然因素為輔所致；有的純粹為人為因素，而表現(xiàn)最多的是自然因素和人為因素共同作用所致。如：泥石流之所以發(fā)生，其一般地形為山高溝深，氣候?yàn)槎啾┯辏乇頌槭瘔K、泥沙和松軟土壤，植被為林草覆蓋差，人為因素為破壞植被、開挖坡腳等。有例為證：2010年8月7日晚，甘肅省舟曲縣發(fā)生特大泥石流災(zāi)害，不僅沖毀了大批房屋，而且造成1557人遇難、284人失蹤（截至2010年9月7日）。其主要原因，是當(dāng)?shù)貧Я珠_荒，破壞生態(tài)環(huán)境，加之又遭受突如其來的強(qiáng)暴雨。我國(guó)長(zhǎng)江、黃河三角洲地區(qū)總體上屬于海岸帶平原，大多伴隨著江口、河口三角洲的進(jìn)積而形成，其基底通常表現(xiàn)為繼承性的緩慢下沉，加之這些地區(qū)長(zhǎng)期以來過量開采地下水，故而出現(xiàn)地面沉降問題。據(jù)《全國(guó)地面沉降防治規(guī)劃（2011—2020年）》的數(shù)據(jù)，上海、蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州等長(zhǎng)江三角洲地面沉降區(qū)累計(jì)沉降量超過200毫米的面積近10000平方千米。對(duì)自然災(zāi)害的分類，國(guó)際上不盡統(tǒng)一。有的按災(zāi)害成因分類：由大氣圈變異活動(dòng)引起的氣象災(zāi)害和洪水；由水圈變異活動(dòng)引起的海洋災(zāi)害和海岸帶災(zāi)害；由巖石圈活動(dòng)引起的地質(zhì)災(zāi)害與地震；由生物圈變異活動(dòng)引起的農(nóng)、林、生物災(zāi)害；由人類不正當(dāng)活動(dòng)誘發(fā)自然災(zāi)害。筆者認(rèn)為，從有利于自然資源部門加強(qiáng)自然災(zāi)害管理來分類，與自然資源直接、間接的自然災(zāi)害大致可分為如下8種：地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、水源災(zāi)害、森林災(zāi)害、草原災(zāi)害、土地災(zāi)害、礦山災(zāi)害、生物災(zāi)害。其中，地質(zhì)災(zāi)害又分為火山、地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷、危巖落石、地裂縫等。水源災(zāi)害則包括旱災(zāi)、洪災(zāi)、澇災(zāi)等。至于土地沙漠化、土地鹽漬化、土地沼澤化、土地石漠化等，既屬于地質(zhì)災(zāi)害，又屬于土地災(zāi)害。礦山災(zāi)害則包括山體開裂、采空區(qū)塌陷、破壞地貌景觀、坑道突水、瓦斯爆炸、尾礦庫(kù)潰壩、廢水污染等。有時(shí)候，一次特大自然災(zāi)害發(fā)生后還會(huì)形成一條災(zāi)害鏈，如堰塞湖等，即為次生地質(zhì)災(zāi)害。

自然環(huán)境與自然災(zāi)害之間，社會(huì)因素不可小覷。同樣烈度的地震，在人口稠密的城市與人煙稀少的鄉(xiāng)村，其造成的人類生命財(cái)產(chǎn)損失大不一樣；同樣烈度的地震，在規(guī)劃理念和建筑質(zhì)量不同的城市，其造成的人類生命財(cái)產(chǎn)損失大有區(qū)別；同樣烈度的地震，發(fā)生的時(shí)段和救災(zāi)的力度不一樣，其造成的人類生命財(cái)產(chǎn)損失大不相同。這些都是社會(huì)因素在起作用。在一定的條件下，社會(huì)因素還會(huì)放大自然災(zāi)害。如：1985年9月發(fā)生的墨西哥地震。當(dāng)時(shí)，墨西哥城距離震中約400千米，卻遭到了毀滅性的打擊。何故？墨西哥城原本坐落于一個(gè)厚達(dá)幾百米的古湖盆松軟土層上，由于大量汲取地下水，使得城市地基更趨不穩(wěn)，這在平時(shí)并不覺得突出可怕，然而在地震來臨時(shí)，其造成的損失便被放大了若干倍。

2 自然災(zāi)害與自然資源

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害損失較大的國(guó)家之一，自然災(zāi)害種類多樣、分布廣泛、發(fā)生頻繁。自然災(zāi)害已成為影響我國(guó)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。在現(xiàn)實(shí)中，自然災(zāi)害與自然資源關(guān)系密切。通常，自然資源的多樣性、復(fù)雜性決定了自然災(zāi)害的多樣性、復(fù)雜性；自然災(zāi)害的潛在性、階段性決定了自然資源利用的階段性。自然災(zāi)害與自然資源幾乎是如影隨形，以安徽省皖北6市為例：長(zhǎng)期以來，皖北6市開采煤炭資源產(chǎn)生了大量的采煤塌陷區(qū)，預(yù)計(jì)到2020年底，采煤塌陷區(qū)總面積為10.1208萬公頃，其中深度小于1.5米的采煤塌陷區(qū)面積為4.9833萬公頃，深度在1.5米～3.0米的采煤塌陷區(qū)面積為1.7446萬公頃，深度大于3.0米的采煤塌陷區(qū)面積為1.8571萬公頃。古今中外，為了礦業(yè)生產(chǎn)，也為了礦區(qū)人民的安全，只要開采礦產(chǎn)資源（作為一種自然資源），就必須防治礦山災(zāi)害（作為一種自然災(zāi)害）。換句話說，防治自然災(zāi)害是利用自然資源必須承受的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，否則就不能去利用自然資源，倘若勉為其難甚或竭澤而漁，那帶來負(fù)面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響將是得不償失甚至是災(zāi)難性的。類似這樣的教訓(xùn)，無論在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，不勝枚舉。

早在原地質(zhì)礦產(chǎn)部期間，地質(zhì)災(zāi)害（作為一種自然災(zāi)害）防治就被列為重要的部門職能。當(dāng)時(shí)的地質(zhì)礦產(chǎn)部著力轉(zhuǎn)變政府職能，在加強(qiáng)水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)工作的同時(shí)，拓展開展地質(zhì)災(zāi)害防治工作，減少了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，減輕了地質(zhì)災(zāi)害危害。原國(guó)土資源部成立后，中央賦予其“承擔(dān)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防和治理”的責(zé)任。此期間，有兩件大事促使“地質(zhì)災(zāi)害”這個(gè)名詞在全國(guó)家喻戶曉：一件是2003年11月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》，標(biāo)志著我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工作走上了法制化、規(guī)范化的軌道。另一件是自2003年4月起，原國(guó)土資源部與中國(guó)氣象局聯(lián)合開展地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報(bào)工作。從此，我國(guó)各級(jí)原國(guó)土資源部門與各級(jí)氣象部門建立了良好的合作關(guān)系。新組建的自然資源部延續(xù)了原國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治職能，中央明確由其“負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防和治理，監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等問題”。正因?yàn)榇�，自然資源部每年都要部署開展地質(zhì)災(zāi)害防治工作，近期自然資源部又部署召開了2020年全國(guó)汛期地質(zhì)災(zāi)害防治視頻會(huì)議。從上可見，地質(zhì)災(zāi)害防治工作對(duì)地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)土資源部、自然資源部來說，都是一項(xiàng)重要職能。

防治自然災(zāi)害既是政治性、經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性工作，又是專業(yè)性、技術(shù)性、事務(wù)性工作。各級(jí)自然資源部門在防治自然災(zāi)害方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，特別在防治地質(zhì)災(zāi)害方面，已有許許多多成功的實(shí)踐。其既有5年規(guī)劃，又有年度計(jì)劃，如2020年是《全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治“十三五”規(guī)劃》實(shí)施的最后一年。我國(guó)每年都要投入巨額資金開展地質(zhì)災(zāi)害防治工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去幾年，中央和地方財(cái)政累計(jì)投入地質(zhì)災(zāi)害防治資金近千億元，共有27個(gè)�。▍^(qū)、市）設(shè)立了省級(jí)地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)資金。我國(guó)已研制開發(fā)出了一批新型、先進(jìn)、實(shí)用的地質(zhì)災(zāi)害防治設(shè)備和儀器，還專門成立了國(guó)家級(jí)的地質(zhì)災(zāi)害防治工程行業(yè)協(xié)會(huì)。地質(zhì)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)性工作也在不斷夯實(shí)。如：歷時(shí)7年編制完成了《中國(guó)地質(zhì)環(huán)境圖系》，其中有《中國(guó)崩塌、滑坡、泥石流分布圖》《中國(guó)地面沉降圖》《中國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境問題圖》等，系統(tǒng)總結(jié)了多種自然災(zāi)害的分布規(guī)律和危害程度，從而為各級(jí)自然資源部門加強(qiáng)自然災(zāi)害防治提供了技術(shù)支撐和科學(xué)依據(jù)。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，各地越來越重視城市地質(zhì)災(zāi)害防治工作。常見的城市地質(zhì)災(zāi)害類型有地面沉降、地面塌陷、山體滑坡、水土污染、基坑坍塌等。各地在城市發(fā)展的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行3個(gè)階段，都積極探索防治城市地質(zhì)災(zāi)害的路徑、技術(shù)、方法和手段，且收效顯著。

我國(guó)自然災(zāi)害防治的現(xiàn)實(shí)，需要各級(jí)自然資源管理部門有所作為。一方面各級(jí)自然資源部門按照中央要求，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。其管理包括對(duì)自然資源的調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、利用、保護(hù)、修復(fù)、登記、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)都能或多或少、或強(qiáng)或弱地防止自然災(zāi)害發(fā)生，尤其在是否允許開發(fā)上，可有力而有效地防范自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，各級(jí)自然資源部門在防治自然災(zāi)害上擁有得天獨(dú)厚的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)。僅就崩塌、滑坡、泥石流災(zāi)害來說，自然資源部門就擁有來自全國(guó)2020個(gè)縣（市、區(qū)）的詳細(xì)調(diào)查數(shù)據(jù)和最近15年的全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情數(shù)據(jù)。各地每有地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，自然資源部門均在在第一時(shí)間火速派出強(qiáng)有力的專家組前往勘察災(zāi)情、指導(dǎo)救災(zāi)，災(zāi)后重建也總有自然資源管理干部和技術(shù)人員忙碌的身影。可以說，在我國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)隊(duì)伍里，自然資源部門和其他應(yīng)急搶險(xiǎn)部門一樣，是一支不可或缺的重要力量。

3 自然災(zāi)害防治與自然資源管理

我國(guó)在這輪政府機(jī)構(gòu)改革中新組建了應(yīng)急管理部。毫無疑問，地質(zhì)災(zāi)害屬于應(yīng)急管理的重要對(duì)象。但并不影響地質(zhì)災(zāi)害防治工作作為自然資源部的重要職責(zé)，這在中央印發(fā)的自然資源部“三定”方案中已作了明確。不僅如此，自然資源部在我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)中的責(zé)任比以往更加繁重。主要因?yàn)樽匀毁Y源部管理的自然資源從法理上已增至土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等7種，而這7種自然資源均涉及相應(yīng)的自然災(zāi)害，在管理這些自然資源的同時(shí)，必須在防治相應(yīng)的自然災(zāi)害上有所作為。故而，在自然資源部“三定”方案中，幾乎每個(gè)業(yè)務(wù)司局的職能均涉及相應(yīng)的自然災(zāi)害，如明確海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)司“參與重大海洋災(zāi)害應(yīng)急處置”；明確國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司“承擔(dān)國(guó)土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸帶和海島修復(fù)等工作”。因此，自然資源部在自然災(zāi)害防治上的職能，不能習(xí)慣性地認(rèn)為僅有地質(zhì)災(zāi)害防治，而是已擴(kuò)大到了相應(yīng)的自然災(zāi)害防治。作為新組建的部門，自然資源部在防治自然災(zāi)害上，應(yīng)該從原有的地質(zhì)災(zāi)害防治這個(gè)“點(diǎn)”拓展到相應(yīng)的自然災(zāi)害防治這個(gè)“面”。對(duì)自然資源部來說，需要系統(tǒng)性、整裝性地謀劃和實(shí)施相應(yīng)的自然災(zāi)害防治工作。對(duì)此，筆者有如下思考與建議：

(1)把習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹落實(shí)到自然災(zāi)害防治工作全領(lǐng)域、全過程。“敬畏自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”“山水林田湖草是生命共同體”，這是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心內(nèi)容。其具體貫徹落實(shí)到自然災(zāi)害防治工作中，就是要正確處理人與自然的關(guān)系，就是要堅(jiān)持整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理自然環(huán)境。恩格斯曾經(jīng)指出：“我們不要過分陶醉于我們對(duì)自然的勝利。對(duì)于這樣每一次勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們。”這是恩格斯對(duì)人與自然關(guān)系的重要警示。地球上的自然資源，只要人類需要，且條件允許，總是要被開發(fā)利用的。問題是，人類在開發(fā)利用自然資源時(shí)，一定要有底線思維，即在開發(fā)利用自然資源時(shí)，盡最大可能避免發(fā)生自然災(zāi)害，或能夠把難以避免的自然災(zāi)害損失降低到最小程度，或有能力把損傷的自然環(huán)境修復(fù)好。原美國(guó)國(guó)家科學(xué)院院長(zhǎng)普雷斯曾經(jīng)說過，一個(gè)政府有三大職能：一是免遭外國(guó)侵略；二是提高人民生活水平；三是盡量避免災(zāi)害。對(duì)中國(guó)政府來說，更應(yīng)該開創(chuàng)性、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。作為政府組成部門的各級(jí)自然資源部門，應(yīng)當(dāng)把自然災(zāi)害防治列為就是義不容辭的職責(zé)，不僅如此，還要把自然災(zāi)害防治納入自然資源治理體系，并加快推進(jìn)自然資源治理能力現(xiàn)代化。各地防治自然災(zāi)害的能力和水平，可以作為檢驗(yàn)其自然資源治理體系是否完善、自然資源治理能力是否提升的重要標(biāo)志。各級(jí)自然資源部門在自然災(zāi)害防治工作中，通過卓有成效地貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，為保障我國(guó)地質(zhì)安全、海洋安全、水源安全、森林安全、草原安全、礦山安全、土地安全、生物安全貢獻(xiàn)本部門的智慧和力量。

(2)進(jìn)一步發(fā)揮自然資源集中統(tǒng)一管理體制優(yōu)勢(shì)，扎扎實(shí)實(shí)做好自然災(zāi)害防治工作。中央賦予自然資源部自然資源“兩統(tǒng)一”管理職責(zé)，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，為更大力度地開展自然災(zāi)害防治工作提供了不可多得的有利條件。為此建議：其一，把預(yù)防自然災(zāi)害作為必不可少的要素，納入自然資源利用和保護(hù)各項(xiàng)規(guī)劃之中。各地在編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，要充分考量其資源環(huán)境承載力和空間開發(fā)適宜性等，從規(guī)劃源頭來預(yù)防自然災(zāi)害。在編制和實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，要把預(yù)防自然災(zāi)害作為“百年大計(jì)”，從長(zhǎng)計(jì)議、合理安排各類建設(shè)用地，在規(guī)劃城鄉(xiāng)公共設(shè)施時(shí)要求具備一定的避災(zāi)消災(zāi)功能，力求做到“常非結(jié)合”，以增強(qiáng)城鄉(xiāng)空間抗御自然災(zāi)害的“免疫力”。對(duì)已經(jīng)發(fā)生自然災(zāi)害的地方，要從規(guī)劃上抓緊補(bǔ)齊地質(zhì)安全、土地安全等方面的短板。其二，從自然資源開發(fā)利用的事前（審批前）、事中（審批中）、事后（審批后）嚴(yán)格把關(guān)，預(yù)防自然災(zāi)害發(fā)生。無數(shù)事實(shí)告訴我們，科學(xué)合理開發(fā)利用自然資源是預(yù)防、控制自然災(zāi)害發(fā)生最直接、最見效的辦法。凡有自然災(zāi)害隱患的地方，在沒有根除或做好防治措施之前，絕不能開發(fā)利用自然資源。其三，組織指導(dǎo)各地積極開展自然災(zāi)害治理工作，特別要重點(diǎn)治理跨區(qū)域的、治理難的、影響面大的自然災(zāi)害，可結(jié)合耕地保護(hù)、礦產(chǎn)開采、濕地養(yǎng)護(hù)、海島修復(fù)、國(guó)土整治、造林綠化等實(shí)施自然災(zāi)害治理工程。其四，加強(qiáng)自然災(zāi)害危機(jī)管理。根據(jù)危機(jī)管理理論，自然災(zāi)害危機(jī)管理分為減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparedness）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）4個(gè)階段，每個(gè)階段都有不同的內(nèi)容。各級(jí)自然資源部門在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中，要特別注重做好自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)工作。

(3)進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為地方防治自然災(zāi)害提供更可靠、更有效的專業(yè)服務(wù)和技術(shù)支撐。其一，要全面、深入地開展各種自然災(zāi)害隱患調(diào)查評(píng)價(jià)工作。通過對(duì)陸地與海洋、地上與地下自然資源（包括地表基質(zhì)層、地面覆蓋層、地下資源層等）綜合調(diào)查，進(jìn)一步摸清各種自然災(zāi)害隱患“家底”，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化各種自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)和重點(diǎn)防治區(qū)。倘若這項(xiàng)工作做好了，對(duì)自然災(zāi)害隱患，即可基本實(shí)現(xiàn)“透明城市”“透明鄉(xiāng)村”。其二，規(guī)范化、制度化地建立健全各種自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和網(wǎng)絡(luò)，真正做到橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯(cuò)、不留死角。特別要對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的汛期山體滑坡、地下水超采、采礦塌陷、海水入侵、水庫(kù)潰壩、巖溶斷流、野生動(dòng)物獵殺等加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警。其三，緊緊依靠科技進(jìn)步，不斷提高各種自然災(zāi)害防治能力和水平。一要充分運(yùn)用現(xiàn)代最先進(jìn)的測(cè)繪和地理信息技術(shù)，大力建設(shè)“智慧城市”“智慧鄉(xiāng)村”，向“智慧”要自然災(zāi)害防治效率和效用；二要從上到下建立健全綜合性、專項(xiàng)性的自然災(zāi)害信息庫(kù)，并堅(jiān)持及時(shí)更新；三要利用地勘、礦業(yè)科技和生產(chǎn)力量，加快研究開發(fā)防治自然災(zāi)害的新技術(shù)、新方法、新設(shè)備、新工藝；四要抓緊制訂各種自然災(zāi)害防治技術(shù)規(guī)范；五要加強(qiáng)自然災(zāi)害基礎(chǔ)理論研究，促進(jìn)土地學(xué)、地質(zhì)學(xué)、礦產(chǎn)學(xué)、海洋學(xué)、森林學(xué)、草原學(xué)等與自然災(zāi)害學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科在縱向上深入發(fā)展、在橫向上交匯融合；六要充分發(fā)揮自然資源領(lǐng)域里的各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)作用，形式多樣地開展“世界地球日”“全國(guó)土地日”“世界海洋日”“世界水日”等主題宣傳活動(dòng)，通過各類科普活動(dòng)提高全民自然災(zāi)害防治科學(xué)素養(yǎng)。

(4)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，既提前制定好自然災(zāi)害防治應(yīng)急預(yù)案，又周密部署好自然災(zāi)害應(yīng)急處置。做好自然災(zāi)害防治工作，既有長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀，又有中期、中觀，還有眼下、微觀。事事當(dāng)前，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在這次我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情的斗爭(zhēng)中，各級(jí)自然資源部門奮勇當(dāng)先，善作善為，表現(xiàn)出了可貴的擔(dān)當(dāng)精神。如：建“綠色通道”，支持疫情防控建設(shè)項(xiàng)目用地；緩繳土地出讓金，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行；出臺(tái)多種舉措，支持礦山企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)；獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地指標(biāo)，支持打贏疫情阻擊戰(zhàn)；做好測(cè)繪和地理信息應(yīng)急保障，支持戰(zhàn)“疫”實(shí)時(shí)實(shí)況在線；調(diào)整政務(wù)服務(wù)方式，方便單位和個(gè)人辦理自然資源產(chǎn)權(quán)；加大執(zhí)法巡查力度，強(qiáng)化野生動(dòng)物疫源疫病防控等。以上這些，各級(jí)自然資源部門向黨和人民交出了合格的答卷，受到了普遍好評(píng)。防治自然災(zāi)害是沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，有戰(zhàn)役，有戰(zhàn)場(chǎng)，需要講究戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)。而重要的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)，一方面不可缺失應(yīng)急預(yù)案，另一方面不可缺失應(yīng)急處置。應(yīng)急工作做得如何，將決定災(zāi)情防控的成效和災(zāi)害損失的程度。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，各級(jí)自然資源部門在防治自然災(zāi)害上亟待制定的應(yīng)急預(yù)案很多，還不全面不系統(tǒng)。如今，自然資源部門應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害已不是“個(gè)體”，而是“群體”了。這就需要用統(tǒng)籌學(xué)、系統(tǒng)論的原理來謀劃好各種自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，以更好地防患于未然。

(5)創(chuàng)新完善自然災(zāi)害防治工作法制、體制和機(jī)制。其一，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和機(jī)構(gòu)改革的需要，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》修改完善工作。條件成熟時(shí)，由自然資源部與有關(guān)部門一起，向國(guó)務(wù)院建議出臺(tái)“自然災(zāi)害（預(yù)）防、控（制）、治（理）條例”。最終，由全國(guó)人大常委會(huì)立法來（預(yù)）防、控（制）、治（理）自然災(zāi)害。其二，建議由各級(jí)自然資源部門的綜合部門統(tǒng)籌自然災(zāi)害防治工作，具體職能分別由地質(zhì)、土地、礦產(chǎn)、海洋、林業(yè)、草原等業(yè)務(wù)部門行使。自然災(zāi)害防治工作須有中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，并將其納入各地各級(jí)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和計(jì)劃，使之有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)自然災(zāi)害防治工作。其三，防治自然災(zāi)害是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及自然的致災(zāi)因子，也涉及人為的致災(zāi)因子，消除致災(zāi)因子需要在地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下由相關(guān)部門來齊抓共管。建議各級(jí)自然資源部門要進(jìn)一步加強(qiáng)與安全、應(yīng)急、氣象、地震、消防、海警、防疫和發(fā)改、工信、財(cái)政、應(yīng)急等部門協(xié)調(diào)，以形成防治自然災(zāi)害的強(qiáng)大合力。其四，動(dòng)員各方面的力量，建立健全自然災(zāi)害防治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、群測(cè)群防機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制、動(dòng)員疏導(dǎo)機(jī)制和受災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制、災(zāi)后重建機(jī)制等。建議把我國(guó)防治地質(zhì)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)推廣運(yùn)用到其他自然災(zāi)害防治工作中去。其五，借鑒聯(lián)合國(guó)開展“國(guó)際減輕自然災(zāi)害10年”活動(dòng)和實(shí)施《國(guó)際減少災(zāi)害戰(zhàn)略》的做法，在我國(guó)組織開展類似的行動(dòng)，尤其需要在全民中大力倡導(dǎo)科學(xué)的、先進(jìn)的自然災(zāi)害防治文化，進(jìn)一步增強(qiáng)自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。