導(dǎo) 讀

文章分析了國家自然資源督察事業(yè)在黨和國家工作中的地位和作用，論述了國家自然資源督察機(jī)構(gòu)面臨的新形勢和新任務(wù)，提出了創(chuàng)新完善國家自然資源督察制度的建議。建議：從法制上要抓緊推進(jìn)“國家自然資源督察工作條例”等相關(guān)立法工作，從機(jī)制上要強(qiáng)化自然資源領(lǐng)域督察執(zhí)法力量統(tǒng)籌協(xié)作等，從體制上要形成總督察“管總”、各督察局“主建”、各督察室“主戰(zhàn)”新格局。在隊伍建設(shè)上，建議每個督察人員要以政治督察立魂、以為國督察立命、以依法督察立業(yè)、以規(guī)范督察立身、以廉潔督察立信，無私無畏、無怨無悔地獻(xiàn)身于自己所忠于和摯愛的事業(yè)。通過創(chuàng)新完善國家自然資源督察制度，推動國家自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

本文引用信息

顧龍友.關(guān)于創(chuàng)新完善國家自然資源督察制度若干思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（6）:10-17.

---

在這輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革中，國家自然資源督察實現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折。作為一項宏偉事業(yè)，作為一項重要制度，國家自然資源督察面臨的形勢和任務(wù)比以往更加繁重，也比以往更加艱巨，必須加快“在創(chuàng)新中完善、在完善中發(fā)展”的步伐。

01

國家自然資源督察的地位牢固，而且顯示出了前所未有的重要

怎樣認(rèn)識國家自然資源督察制度、機(jī)構(gòu)和職責(zé)？筆者分析，其一，它是中國特色社會主義的黨和國家監(jiān)督體系組成部分。黨的十八大以來，在為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國正在加快建設(shè)中國特色社會主義。中國特色社會主義的黨和國家監(jiān)督體系，包括黨和國家內(nèi)監(jiān)督、黨和國家外監(jiān)督兩大類，而國家自然資源督察屬于黨和國家內(nèi)監(jiān)督。其二，它是“政府內(nèi)監(jiān)管”的兩種方式之一。所謂“政府內(nèi)監(jiān)管”，是指用此類公共行政機(jī)構(gòu)對彼類公共行政機(jī)構(gòu)的活動施加某種影響的監(jiān)督方式，可分為“圈內(nèi)監(jiān)督”和“圈外監(jiān)督”兩種方式。而國家自然資源督察總體上屬于“圈內(nèi)監(jiān)督”。在“圈內(nèi)監(jiān)督”中，它又不同于同一公共行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督，如它不同于各級自然資源部門內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)所實施的監(jiān)督。其三，它是行政權(quán)的一部分。所有的行政機(jī)構(gòu)都擁有一定的行政權(quán)。行政權(quán)以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。國家自然資源督察所行使的只是行政權(quán)中的監(jiān)督權(quán)。其四，它是專門性的行政監(jiān)督。我國一般性的行政監(jiān)督，既享有監(jiān)督檢查權(quán)，又享有獨立辦案權(quán)，而國家自然資源督察僅享有前者，而不享有后者。換言之，它不能直接查處案件。其五，它與我國其他行政監(jiān)管制度相比，既有相同之處，又有不同之處。如：國家自然資源督察的對象主要是政府，環(huán)境保護(hù)督察的對象主要是企業(yè)，金融監(jiān)管的對象主要是法人。筆者認(rèn)為，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)基本具備了“三大要素”：一是公共行政機(jī)構(gòu)；二是擁有權(quán)威授權(quán)；三是保持相對獨立。我國從實施國家土地督察制度之日起，無論黨和政府機(jī)構(gòu)如何改革，這個機(jī)構(gòu)一直屬于公共行政機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員也全部為行政編制，而且一直穩(wěn)定著“一辦九局”的組織架構(gòu)。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)既有行政授權(quán)，又有法律授權(quán)。如：在中央批復(fù)的自然資源部“三定”規(guī)定中，國家自然資源督察的職責(zé)是“根據(jù)中央授權(quán)，對地方政府落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源和國土空間規(guī)劃的重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行督察”。新修正的《土地管理法》，明確了國家自然資源督察的法律地位，即“國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》中，明確“國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責(zé)，會同有關(guān)部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。”中共中央、國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》中，也明確要求“加強(qiáng)自然資源督察機(jī)構(gòu)對國有自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督”。顯而易見，這“三大要素”自然而然成為了國家自然資源督察的“生命線”和“護(hù)身符”。

誠然，在世界上，督察制度并非中國所獨有。與中國相比，一些國家較早建立了督察制度。如：法國在1946年、英國在1947年、俄羅斯在1970年即建立了土地督察制度，美國則在20世紀(jì)二三十年代建立了聯(lián)邦大區(qū)制環(huán)境保護(hù)督察制度。俄羅斯在土地督察制度的法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、實施方式、督察體系、督察程序等都進(jìn)行了較為深入的探索和完善，形成了比較規(guī)范和系統(tǒng)的土地督察體系。在督察內(nèi)容上，國外主要有兩種模式：一種是全面督察，如俄羅斯的土地督察涉及土地利用和管理等方面；另一種是單項督察，如英國、法國側(cè)重于土地規(guī)劃督察。當(dāng)然，主要基于這些國家的國體、政體（包括權(quán)力結(jié)構(gòu)、土地性質(zhì)等）與我國不同，故而其在督察的法制、體制、機(jī)制等方面有不可相比之處，但其督察的路徑、手段、方法等確有可借鑒之處。

我國的國家自然資源督察在黨和國家督促體系中的地位一直在提升。眾所周知，在這輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革中，黨中央高屋建瓴，下大力氣“精兵簡政”，國家自然資源督察在定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員中仍有了強(qiáng)化，未見任何弱化。當(dāng)年實施國家土地督察制度時，督察的自然資源只有土地，而今督察的自然資源在法理上已增至包括土地、礦產(chǎn)、海洋、水、濕地、森林、草原等7種。在人員編制上，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)仍保持了原來的規(guī)模，沒有減少一兵一卒。中央明確這輪政府機(jī)構(gòu)改革中要組建市場監(jiān)管、交通運輸?shù)?支綜合執(zhí)法隊伍，而國家自然資源督察機(jī)構(gòu)未被歸并，也未作轉(zhuǎn)隸，繼續(xù)保持著相對的獨立性。令人欣喜的是，在這輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革基本完成后，全國人大常委會于2019年8月26日審議通過了《土地管理法》修正案，從而使國家自然資源督察有了完全意義上的法律依據(jù)。所有這些，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對國家自然資源督察事業(yè)的高度重視，也充分體現(xiàn)了全黨、全國人民對國家自然資源督察工作的殷切期盼。

綜上所述，我們無論從黨和國家的工作大局來看，還是從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要來看，也無論從國家自然資源督察制度設(shè)計的理論和法律基礎(chǔ)來看，還是從國家自然資源督察工作實施的進(jìn)展和成效來看，國家自然資源督察的地位牢固，而且顯示出了前所未有的重要。對此，我們必須有堅定的制度自信、工作自信。

02

國家自然資源督察必須充分發(fā)揮督察監(jiān)督、督察保障作用

在我國，任何形態(tài)、任何方式的監(jiān)督，包括黨的監(jiān)督、行政監(jiān)管、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，其根本目的是為了保障黨和國家各項方針政策、決策部署及法律法規(guī)能夠有力、有序、有效實施，從而確保我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康發(fā)展。國家自然資源督察也是這樣。國家自然資源督察是手段，是過程，故而，國家自然資源督察有監(jiān)督的作用；與此同時，國家自然資源督察必須服從并服務(wù)于目的，不能為督察而督察，故而，國家自然資源督察有保障的作用。2006年7月13日，“國辦發(fā)〔2006〕50號文”對派駐地方的國家土地督察局明確了5項職責(zé)；2018年8月1日，中辦、國辦“廳字〔2018〕69號”文對國家自然資源督察辦公室明確了3項職責(zé)。分析這些職責(zé)，其既有要求發(fā)揮督察監(jiān)督的作用，又有要求發(fā)揮督察保障的作用。在發(fā)揮督察保障作用中，還規(guī)定了要通過調(diào)查研究，促進(jìn)相關(guān)政策法規(guī)的完善。

近兩年來的國家自然資源督察實踐，業(yè)已彰顯了督察監(jiān)督、督察保障作用。國家自然資源總督察陸昊要求國家自然資源督察機(jī)構(gòu)，對法律法規(guī)有明確要求的、政策科學(xué)合理且有明確要求的問題，一督到底；對督察中發(fā)現(xiàn)的政策制度不合理、不完善的問題，及時反饋，促進(jìn)有關(guān)政策制度補(bǔ)充完善。國家自然資源副總督察陳塵肇在2019年度國家自然資源督察機(jī)構(gòu)全員集訓(xùn)講話中指出，整改問題是治標(biāo)，完善制度是治本。他要求，對地方管理制度缺失造成管理混亂的，要明確指出，督促抓緊建章立制、完善監(jiān)管；對司局制度缺陷、政策沖突、管理漏洞、政策不完善造成地方難操作的，要及時發(fā)現(xiàn)、反饋，促進(jìn)有關(guān)政策制度補(bǔ)充完善，促進(jìn)完善監(jiān)管；對國家層面機(jī)制制度不完善、不健全的，要認(rèn)真調(diào)查研究，把情況摸透，把問題搞準(zhǔn)，適時向自然資源部提出科學(xué)合理、具有操作性的意見和建議。筆者理解，國家自然資源總督察、副總督察所諄諄要求的，就是充分發(fā)揮督察監(jiān)督、督察保障作用。2019年，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)在扎實開展違建別墅清查整治、“大棚房”問題專項清理整治、全覆蓋耕地保護(hù)督察、“三調(diào)”核查督察等督察工作中，都盡可能最大化地發(fā)揮督察保障作用。其中，在“大棚房”問題專項清理整治中，共派出了148個暗訪小組、計427人，對1284個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了暗訪，共新發(fā)現(xiàn)“大棚房”問題2.61萬個。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)還全面梳理了在督察中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)制度有缺陷、政策有沖突、執(zhí)法有不嚴(yán)等問題，形成了3類、11項政策“打架”問題清單，向自然資源部有關(guān)司局發(fā)出了9份督察建議書（函），以促進(jìn)有關(guān)法規(guī)、政策和制度完善。

筆者認(rèn)為，國家自然資源督察的督察監(jiān)督作用與督察保障作用是相輔相成的。二者既相互聯(lián)系，又相互制約，還相互依存。其與我國其他行政管理相比所體現(xiàn)出的本質(zhì)區(qū)別是監(jiān)督，而且是督察監(jiān)督。這是由國家自然資源督察的本質(zhì)特性決定的，也就是說，具有質(zhì)的規(guī)定性。國家之所以要建立并實施國家自然資源督察制度，主要因為我國自然資源利用和管理、國土空間規(guī)劃編制和實施，確實需要督察監(jiān)督。毫無疑問，督察監(jiān)督是國家自然資源督察機(jī)構(gòu)最需要發(fā)揮的作用，具有先決性。如果這個作用不能發(fā)揮，那么，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)便成了“無本之木”“無源之水”，即使一時半刻無憂，被邊緣甚至被撤銷將是遲早發(fā)生之事。國家自然資源督察的督察保障作用，既源自于國家自然資源督察制度設(shè)計之初衷，又體現(xiàn)于國家自然資源督察制度實施之過程。在國家自然資源督察實踐中也的確如此，即既沒有無保障的監(jiān)督，也沒有無監(jiān)督的保障。在監(jiān)督中顯示保障，在保障中踐行監(jiān)督，兩大作用充分發(fā)揮，相得益彰，國家自然資源督察將能獲得巨大的制度紅利。

國家自然資源督察機(jī)構(gòu)發(fā)揮督察監(jiān)督、督察保障作用不可偏廢，必須“兩手抓”“兩手硬”。否則，輕則影響國家自然資源督察工作成效，重則危及國家自然資源督察制度根基。一切國家自然資源督察工作，都要以充分發(fā)揮督察監(jiān)督、督察保障作用為出發(fā)點和落腳點，并將此作為檢驗一切國家自然資源督察工作的“試金石”。

03

國家自然資源督察面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新形勢和新任務(wù)

自然資源對人類來說，是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之本。人類社會發(fā)展史，實際上就是人類開發(fā)利用自然資源史。中華人民共和國成立70多年來所獲取的輝煌成就，無不與開發(fā)利用自然資源密切相關(guān)。在這輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革中，黨中央、國務(wù)院賦予自然資源部門更為繁重的任務(wù)，自然資源管理不僅要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出更大的貢獻(xiàn)，而且要在生態(tài)文明建設(shè)上有更多的作為。近年來，黨中央和習(xí)近平總書記就生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理作出了一系列重要指示，國務(wù)院和李克強(qiáng)總理就生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理作出了一系列重要部署，自然資源部門必須以此為指導(dǎo)思想，并認(rèn)真貫徹落實。特別是生態(tài)文明思想所集中體現(xiàn)的“八個堅持”，如“堅持人與自然和諧共生”“堅持綠水青山就是金山銀山”“堅持山水林田湖草是生命共同體”等，是自然資源部門履行新職責(zé)、開創(chuàng)新局面根本性的方向指引，必須始終不渝地遵循。筆者認(rèn)為，這是國家自然資源督察面臨的新形勢之一。

“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”（即“兩統(tǒng)一”），是自然資源部門在這輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革中被賦予的新使命。可以說，這在古今中外歷史上是從未有的。近兩年來，各級自然資源部門正按照“三定”規(guī)定，逐步從“數(shù)學(xué)計量”到“物理組合”再到“化學(xué)反應(yīng)”。“數(shù)學(xué)計量”，即把部門內(nèi)所有的職責(zé)、單位和人員疊加起來；“物理組合”，即重新構(gòu)建部門內(nèi)的機(jī)構(gòu)、人員和財物；“化學(xué)反應(yīng)”，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮新體制的優(yōu)勢。當(dāng)前，各級自然資源部門正注重于履職中的“化學(xué)反應(yīng)”，且已在“多調(diào)合一”“多規(guī)合一”“多審合一”“多證合一”“多查合一”上取得明顯成效。這些舉措和收獲，自上而下促進(jìn)了我國自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。筆者認(rèn)為，這是國家自然資源督察面臨的新形勢之二。

自然資源利用和管理秩序始終是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中極為重要的問題，不可能僅靠機(jī)構(gòu)改革來解決這個問題，機(jī)構(gòu)改革只是為解決這個問題提供了體制上的保障。當(dāng)前，各級自然資源部門一方面要面對老問題。如：耕地是我國最為寶貴的自然資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，決不能有任何閃失。然而，我國耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。據(jù)國家自然資源督察機(jī)構(gòu)于2019年開展的全覆蓋耕地保護(hù)督察統(tǒng)計，共發(fā)現(xiàn)各類問題2.01萬個，涉及土地面積714.42萬畝，其中違法違規(guī)占用耕地114.26萬畝。當(dāng)前，各級自然資源部門另一方面要面對新問題。如：國務(wù)院于2020年3月1日作出決定，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。貫徹落實國務(wù)院這一重要決定，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”，無疑需要國家自然資源督察機(jī)構(gòu)密切關(guān)注，嚴(yán)防出現(xiàn)這樣或那樣的問題。諸如以上的老問題、新問題，明的暗的、大的小的、輕的重的，縱橫交錯，且層出不窮。筆者認(rèn)為，這是國家自然資源督察機(jī)構(gòu)面臨的新形勢之三。

從法理上說，國家自然資源督察的新任務(wù)十分繁重。其一，土地督察。國家土地督察制度實施了12年，形成了比較統(tǒng)一和規(guī)范的督察體系、督察方法，其顯著成效有目共睹。在新形勢下，土地督察如何進(jìn)一步探索創(chuàng)新，并與自然資源督察中的其他督察相協(xié)調(diào)，值得深入研究。其二，礦產(chǎn)督察。我國是世界礦業(yè)大國之一，已發(fā)現(xiàn)173種礦產(chǎn)，已探明2萬多處有工業(yè)開發(fā)價值的礦產(chǎn)地。改革開發(fā)以來，各地建成了數(shù)以萬計的各類礦山企業(yè)。它們在為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展源源不斷提供各種礦產(chǎn)品的同時，也存在著不少礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序問題，并由此帶來了各種礦山地質(zhì)環(huán)境問題。2003年，原國土資源部建立了礦產(chǎn)督察員制度，通過聘用專家對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實行監(jiān)督管理。這項制度實施10多年來，盡管也收到了一定成效，但由于缺乏專職隊伍、缺少常態(tài)化的監(jiān)管，故而，作用十分有限。在新形勢下，國家自然資源督察應(yīng)當(dāng)把礦產(chǎn)督察納入其中，而如何開展礦產(chǎn)督察，對從業(yè)人員來說，則是一個全新的課題。其三，規(guī)劃督察。黨中央、國務(wù)院對構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系寄予厚望，分別明確了到2020年、2025年、2035年國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建并實施的具體任務(wù)。國家自然資源督察義不容辭，必須抓緊啟動規(guī)劃督察，對國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建并實施進(jìn)行全程跟蹤督察，以促進(jìn)國土空間規(guī)劃體系全面、有效落實。其四，海洋督察。我國是世界海洋大國之一，擁有300萬平方千米的“藍(lán)色國土”。多年來，我國從海域空間準(zhǔn)入、海域用途轉(zhuǎn)用和海洋開發(fā)利用監(jiān)管3個主要環(huán)節(jié)，對海域空間實施了用途管制。2011年以來，國家實施海洋督察制度，對地方政府、海洋行政主管部門和執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)管，以規(guī)范各地海域管理工作，保證海域空間用途管制各項制度落到實處。在新形勢下，國家自然資源督察如何充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而使海洋督察更有成效，值得積極探索。其五，自然保護(hù)地督察。我國現(xiàn)有各類自然保護(hù)地1.18萬處，其中有國家級森林公園897處，國家級自然保護(hù)區(qū)474處，風(fēng)景名勝區(qū)1051處，世界自然遺產(chǎn)14項，地質(zhì)公園613處，海洋特別保護(hù)區(qū)（海洋公園）111處，濕地自然保護(hù)區(qū)602處，國家濕地公園899個，共分自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類和自然遺跡類3大類別、9個類型。前兩年，我國有關(guān)部門已對安徽省宣城市揚子鱷自然保護(hù)區(qū)、安慶市江豚自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了督察，積累了一定經(jīng)驗。國家自然資源督察如何開展自然保護(hù)地督察，需要深入研究當(dāng)?shù)毓�業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、礦業(yè)開發(fā)、旅游活動與自然保護(hù)地保護(hù)之間的矛盾，探索解決相關(guān)體制、法制、機(jī)制方面存在的問題。其六，水資源督察。水資源調(diào)查是此輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革劃入自然資源部的重要職責(zé)，是我國全民所有自然資源資產(chǎn)“兩統(tǒng)一”管理的核心內(nèi)容之一。通過水資源調(diào)查，將掌握全國和各地包括地表水、地下水在內(nèi)的水資源總量變化及動態(tài)分布。這項工作，自然資源部需要與水利部、生態(tài)環(huán)境部加強(qiáng)合作。從“水資源調(diào)查→水資源產(chǎn)權(quán)→水資源市場”入手開展水資源督察，無疑也是國家自然資源督察題中應(yīng)有之義。

04

國家自然資源督察創(chuàng)新完善工作機(jī)制具有廣闊空間

自然資源利用和管理始終是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題。發(fā)軔于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的國家自然資源督察制度，面臨當(dāng)前的新形勢和新任務(wù)，必須在創(chuàng)新完善工作機(jī)制上下功夫：

(1)務(wù)必深化對國家自然資源督察對象的認(rèn)識。國家自然資源督察對象均為自然資源。我國自然資源從種類上分，有土地、礦藏、森林、草原、海島、水流、山嶺、灘涂等；從要素上分，有空間價值、經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值等；從屬性上分，有建設(shè)用地、農(nóng)用地、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林、海岸帶、自然保護(hù)地等；從使用方式上分，有劃撥、拍賣、租賃等；從管理方式上分，有用途管制、占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等。而如上所述的國家自然資源督察六大督察，倘作細(xì)分的話，將涉及幾十個專項。如：自然保護(hù)地督察，可分自然保護(hù)區(qū)、國家級公園、重要濕地等專項；海洋督察，可分為填海、海岸帶保護(hù)、島嶼開發(fā)利用等專項。此外，國家自然資源督察在日常督察中，通常關(guān)涉自然資源利用的空間和時間，尤其國土空間規(guī)劃督察，更是如此。我們通過對國家自然資源督察對象的深化認(rèn)識，可以更有針對性、更具有效性地來謀劃各項國家自然資源督察。

(2)向“科技興督”“科技強(qiáng)督”要效率、要效用。筆者認(rèn)為，科技是國家自然資源督察創(chuàng)新完善不竭的生產(chǎn)力和推動力。應(yīng)當(dāng)說，國家土地督察制度從實施之初起，即緊緊依靠科技進(jìn)步，如大規(guī)模地研究開發(fā)和推廣應(yīng)用“在線土地督察系統(tǒng)”等。近年來，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)注重發(fā)揮自然資源部門衛(wèi)星、遙感、網(wǎng)絡(luò)等科技優(yōu)勢，在自然資源利用和管理相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取上，做出堅持不懈的努力，已建立了部、局兩級國家自然資源督察技術(shù)保障長效機(jī)制�？萍紵o止境。面對繁重而艱巨的督察任務(wù)，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)必須實施“科技興督”“科技強(qiáng)督”，無論在項目安排、人員組織上，還是在督察內(nèi)容、督察方式上，都需要進(jìn)一步加大科技含量�？茖W(xué)包括自然科學(xué)和社會科學(xué)，具體在國家自然資源督察上，不僅部署要科學(xué)，而且裝備要科學(xué)；不僅方法要科學(xué)，而且手段要科學(xué)；不僅業(yè)務(wù)要科學(xué)，而且政治要科學(xué)；不僅理論要科學(xué)，而且實踐要科學(xué)。技術(shù)是人類在認(rèn)識自然和利用自然中積累起來的并在生產(chǎn)工作中體現(xiàn)出來的經(jīng)驗和知識，當(dāng)前如區(qū)塊鏈、無人機(jī)、大數(shù)據(jù)等，具體在國家自然資源督察上，包括對相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集、比對、分析、判定等工作上，要盡快盡多地追索和應(yīng)用能出優(yōu)質(zhì)、高效成果的新技術(shù)。為能更見功力地履行好職責(zé)，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)應(yīng)更有力度、更有廣度、更有深度地實施“科技興督”“科技強(qiáng)督”。

(3)全域性、全程性地踐行“質(zhì)量是國家自然資源督察的生命”的理念。不難設(shè)想，無論由哪級機(jī)關(guān)、哪位領(lǐng)導(dǎo)來評價國家自然資源督察工作，督察質(zhì)量永遠(yuǎn)是最主要的標(biāo)準(zhǔn)。督察質(zhì)量涉及督察機(jī)構(gòu)管理的方方面面，其中最重要的，是對督察計劃的質(zhì)量管控、對督察方案的質(zhì)量管控、對督察實施的質(zhì)量管控、對督察整改的質(zhì)量管控。毋庸置疑，盡管督察機(jī)構(gòu)一直以來嚴(yán)把督察質(zhì)量關(guān)，出臺并實施了諸多舉措，也顯見成效，然而，尚有不盡如人意之處。如：有的督察局由于工作部署、督察流程、核查方式等存在有待改進(jìn)的問題，導(dǎo)致一些違法用地成了“漏網(wǎng)之魚”，沒有被發(fā)現(xiàn)。據(jù)悉，截至2018年底，全國督察發(fā)現(xiàn)的逾期未整改的“掛賬”問題多達(dá)3.17萬個。此有客觀原因，如整改難度太大、整改需要更長時間等，但就整個督察工作來說，不能不說也有督察質(zhì)量問題，如督促整改的力度不夠等。督察質(zhì)量在督察整改階段的標(biāo)志，是既處理事又處理人，消除違法狀態(tài)，而那些“掛賬”問題則均沒有“達(dá)標(biāo)”。筆者認(rèn)為，督察質(zhì)量管控是國家自然資源督察全域性、全程性的工作，極為重要。對于“督察工作的部署→督察方案的制定→督察工作的實施→督察報告的形成→督察整改的推進(jìn)→督察成果的鞏固”全部的工作流程，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)都需要把督察質(zhì)量放在首位，堅持把嚴(yán)格督察質(zhì)量管控貫穿于各項督察全域和全程。

(4)進(jìn)一步加大自然資源違法問題處罰力度。當(dāng)時國家土地督察有調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)、建議權(quán)，現(xiàn)今國家自然資源督察也應(yīng)有這4種權(quán)。這4種權(quán)，實際上均涉及違法用地處罰。換言之，對違法問題查不查、認(rèn)不認(rèn)、報不報，對整改建議提不提、盯不盯、了不了，無不影響到對違法用地處罰。筆者認(rèn)為，在“三定”規(guī)定的督察權(quán)力范圍內(nèi)，督察機(jī)構(gòu)對違法者最具威懾力的，有立案銷案權(quán)、公開公示權(quán)、約談問責(zé)權(quán)、移交移送權(quán)。對這些權(quán)，督察機(jī)構(gòu)應(yīng)最大限度地行使，不必“留有余地”。否則，敢于碰硬便容易流于形式，甚至成為一句空話。據(jù)悉，從2013年至2018年，全國查處非法占用耕地、違法批準(zhǔn)征收案件共逾60萬件，其中移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的占案件總數(shù)的2%，移送后法院判決的占移送總數(shù)的12%多；移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的占案件總數(shù)的8%多，實際追責(zé)的占移送總數(shù)的71%多；申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的占案件總數(shù)的58%多，法院實際執(zhí)行的占申請總數(shù)的近7%。綜上可見，總體上，我國對違法違規(guī)占用耕地的處罰力度還不夠。作為國家自然資源督察機(jī)構(gòu)，在今后的工作中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步借勢借力，用好用足移交移送權(quán)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在查處自然資源違法違規(guī)案件時，普遍存在著“立案難”，即明明是違法違規(guī)案件，督察執(zhí)法者常常會受到“大事化小，小事化了”的干擾。對此，督察執(zhí)法者既須有無私無畏的膽識，又須有火眼金睛的本領(lǐng)。只有這樣，才能真正把立案銷案權(quán)用好用足。

（5）強(qiáng)化自然資源督察執(zhí)法力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，我國自然資源領(lǐng)域里的督察執(zhí)法力量主要有6支：一支是國家自然資源督察機(jī)構(gòu)，在全國共設(shè)置了9個督察局，人員編制336個；一支是自然資源部北海局、東海局、南海局，各設(shè)置了海洋督察室，共有13名專職行政人員；一支是國家林業(yè)和草原局，在全國共設(shè)置了15個森林資源監(jiān)督專員辦事處，總計行政編制304個；一支是已有12個�。▍^(qū)）和計劃單列市（即吉林、內(nèi)蒙古、浙江、寧波、山東、河南、海南、湖北、湖南、云南、陜西、青海）設(shè)置了自然資源總督察、副總督察，并有19個省（區(qū)、市）和計劃單列市自然資源廳（局）內(nèi)設(shè)置了督察處（督察辦公室、督察執(zhí)法局）；一支是各級自然資源部門內(nèi)設(shè)置的執(zhí)法監(jiān)察隊伍；一支是原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門內(nèi)設(shè)置的規(guī)劃執(zhí)法督察隊伍。這6支督察執(zhí)法力量中，層級最高的是國家自然資源督察機(jī)構(gòu)，總督察由自然資源部部長陸昊兼任；人數(shù)最多的是各級自然資源部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，從上到下共有3.8萬多名專職人員。這6支督察執(zhí)法力量盡管各自的職責(zé)、權(quán)限、區(qū)域、對象不同，但在對自然資源利用和管理的行政監(jiān)督中，有著共同目標(biāo)。有道是：“不是一家人，不進(jìn)一家門。”筆者認(rèn)為，為了共同目標(biāo)的實現(xiàn)，這6支督察執(zhí)法力量有充分的理由，在國家自然資源總督察、副總督察的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在這方面，國家自然資源總督察辦公室義不容辭，需要承擔(dān)起繁重而又具體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)。當(dāng)然，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)應(yīng)正確處理如下關(guān)系：與各級自然資源部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法監(jiān)察隊伍是既依靠又監(jiān)督的關(guān)系，與省級自然資源督察隊伍是既督促又配合的關(guān)系，與海洋、森林等專業(yè)督察執(zhí)法隊伍是既統(tǒng)領(lǐng)又協(xié)作的關(guān)系。通過這6支督察執(zhí)法力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完全可以形成強(qiáng)大的合力。

05

強(qiáng)本固基，推動國家自然資源督察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

國家自然資源督察是一項全新的事業(yè)、全新的工作，對自然資源部、國家自然資源督察機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員來說，黨中央、國務(wù)院已賦予了時代性的機(jī)遇、歷史性的責(zé)任。我們必須以強(qiáng)烈的政治責(zé)任感，扎實推動國家自然資源督察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

(1)法制健全是所有行政監(jiān)督權(quán)力得到保障和落實的先決條件。應(yīng)當(dāng)說，新修正的《土地管理法》已經(jīng)從法律層面確立了國家自然資源督察制度的地位，可喜可賀，但還需要抓緊推進(jìn)相關(guān)立法工作。此前經(jīng)過努力，《國家土地督察工作條例》已經(jīng)起草成稿，并征求了多方面的意見。如今已經(jīng)實施國家自然資源督察制度，而且新修正的《土地管理法》對國家自然資源督察工作已經(jīng)有了明確規(guī)定，故而，需要重新研究起草《國家自然資源督察工作條例》。鑒于國家自然資源督察工作需要經(jīng)過一段時間的實踐探索才能夠逐步完善，筆者建議自然資源部在修改《土地管理法實施條例》時，對國家自然資源督察工作作出細(xì)化規(guī)定；同時，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)可依據(jù)新修正的《土地管理法》的相關(guān)精神，認(rèn)真總結(jié)實施國家土地督察制度的經(jīng)驗，并緊密結(jié)合近兩年來的探索實踐，抓緊研究出臺用來指導(dǎo)國家自然資源督察工作的規(guī)章制度。條件成熟時，即向國務(wù)院申請頒布《國家自然資源督察工作條例》。鑒于國家自然資源督察對象涉及多種自然資源，除《土地管理法》已作修改外，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》《水法》《海域使用管理法》等專門法修改時，要把實施國家自然資源督察制度的相關(guān)內(nèi)容納入其中；在修改《刑法》《行政訴訟法》《審計法》《監(jiān)察法》等基本法時，也應(yīng)體現(xiàn)國家自然資源督察制度的相關(guān)要求。

(2)體制是一種組織制度，屬于上層建筑范疇。眾所周知，體制性障礙始終是困擾我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大而突出的問題。為什么我國改革開放在思想大解放的基礎(chǔ)上，首先解決體制特別是經(jīng)濟(jì)體制問題，其主要原因即在于此。筆者認(rèn)為，推動國家自然資源督察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也回避不了體制問題，必須直面并設(shè)法解決�？陀^地說，如今各派駐地方的國家自然資源督察局與地方政府之間實際存在著“府際”關(guān)系，與自然資源部機(jī)關(guān)各司局實際存在著“同僚”關(guān)系。這從一定程度上容易使國家自然資源督察人員產(chǎn)生“不敢管”“不能管”和“管不到”“管不了”的情緒甚至行動。其解決之道，務(wù)使國家自然資源督察機(jī)構(gòu)在體制上繼續(xù)完善它的相對獨立性，特別是督察業(yè)務(wù)上顯化它的制衡性。筆者建議，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)在體制外，一方面，可緊緊圍繞督察發(fā)現(xiàn)問題整改到位，與紀(jì)委、監(jiān)察、審計、公安、檢察、法院、組織、宣傳、巡視、督查等機(jī)關(guān)，協(xié)作建立通氣通報制度；另一方面，可緊緊圍繞更有力、更有效地保障生態(tài)文明建設(shè)，與中央生態(tài)環(huán)境督察辦公室和生態(tài)環(huán)境部所屬6個大區(qū)督察局，協(xié)作建立自然資源督察與生態(tài)環(huán)境督察聯(lián)席會議制度。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)在體制內(nèi)，可借鑒這輪軍隊體制改革的經(jīng)驗，根據(jù)工作職能劃分業(yè)務(wù)體系，根據(jù)工作對象劃分業(yè)務(wù)體系，根據(jù)工作流程劃分業(yè)務(wù)體系，形成由國家自然資源總督察“管總”、由各督察局（海區(qū)局、森林監(jiān)督專員辦）“主建”、由各督察室（監(jiān)管處）“主戰(zhàn)”的新格局。通過不斷完善督察體制，努力實現(xiàn)督察效率、效用最優(yōu)化和最大化。

(3)事在人為。人是生產(chǎn)力中最積極、最活躍的因素。國家自然資源督察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須緊緊依靠有高質(zhì)量素質(zhì)的人�，F(xiàn)有國家自然資源督察人員，主要來源于原國土資源系統(tǒng)的招考、調(diào)配和面向全社會的公考招錄，所學(xué)專業(yè)主要有土地、法律、規(guī)劃、信息、財會等，其中一部分有基層工作經(jīng)驗，一部分則是從學(xué)校門到機(jī)關(guān)門。面對國家自然資源督察的新形勢、新任務(wù)，整個隊伍在知識、本領(lǐng)方面存在著結(jié)構(gòu)性的問題。從實施國家土地督察制度起，14年來的摸爬滾打，這支隊伍已錘煉得很有執(zhí)行力、很有戰(zhàn)斗力，然而，在內(nèi)部管理上也累積了這樣或那樣的問題，如活力不足、激勵不夠等。對此，筆者建議自然資源部更加重視國家自然資源督察隊伍建設(shè)。國家自然資源督察的特征是既政治性、社會性強(qiáng)，又專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，不同于一般的自然資源行政管理工作，必須按照“政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、敢碰硬、守底線”的要求，切實加強(qiáng)督察隊伍的政治建設(shè)、能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)。每個督察人員，要以政治督察立魂、以為國督察立命、以依法督察立業(yè)、以規(guī)范督察立身、以廉潔督察立信，無怨無悔、無私無畏地獻(xiàn)身于自己所忠于和摯愛的事業(yè)。在督察人員的配備和使用上，應(yīng)更多地體現(xiàn)人員來源多元化、崗位交流經(jīng)�；�、職級晉升競態(tài)化，從而進(jìn)一步激發(fā)整個隊伍的活力。要根據(jù)不同自然資源、不同督察區(qū)域的工作繁重、艱難程度，從頂層設(shè)計更為科學(xué)的機(jī)構(gòu)隊伍規(guī)模和更為靈活的薪酬獎勵制度，以進(jìn)一步調(diào)動督察人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。要強(qiáng)化對督察人員的業(yè)務(wù)考核，在較真碰硬上堅決克服“打太極”的自由主義、“想當(dāng)然”的經(jīng)驗主義和“軟腳蟹”的好人主義。要堅持學(xué)以致用的原則，在督察機(jī)構(gòu)大興學(xué)習(xí)之風(fēng)，實施“精準(zhǔn)充電”，限期“補(bǔ)短強(qiáng)弱”，以盡快適應(yīng)國家自然資源督察高質(zhì)量發(fā)展的需要。

(4)理論指導(dǎo)實踐，實踐需要理論，必須加強(qiáng)國家自然資源督察理論性研究、立法性研究和應(yīng)用性研究。在實施國家土地督察制度期間，國家土地督察機(jī)構(gòu)持之以恒地開展了包括督察體系、督察方法、督察機(jī)制在內(nèi)的專題研究，取得了豐碩成果；在每年開展的土地例行督察中，都把調(diào)查研究列為必有的重要內(nèi)容；還委托中國政法大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校和自然資源部咨詢研究中心等科研咨詢機(jī)構(gòu)，開展了包括土地督察制度與相關(guān)監(jiān)管制度比較研究、土地督察質(zhì)量管控機(jī)制研究、土地督察機(jī)構(gòu)激勵機(jī)制研究等在內(nèi)的課題研究。筆者認(rèn)為，國家自然資源督察高質(zhì)量發(fā)展，離不開國家自然資源督察理論性研究、立法性研究和應(yīng)用性研究。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)應(yīng)及早部署，作出規(guī)劃。建議把這些研究整體納入自然資源部科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新計劃、政策法規(guī)研究計劃，并積極創(chuàng)造條件組建國家自然資源督察研究室、國家自然資源督察研究會，并設(shè)法定向培養(yǎng)高層次的國家自然資源督察專門人才。同時，借助社會力量，爭取部署國家層面的相關(guān)重大課題研究。通過年復(fù)一年緊密結(jié)合實際開展的深入研究，不斷解決國家自然資源督察理論、督察立法和督察應(yīng)用問題，以利于加快推動國家自然資源督察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

作者信息

顧龍友（1952—），男，江蘇省常州市人，現(xiàn)任自然資源部咨詢研究中心特邀咨詢委員，原任國家土地督察南京局巡視員兼副局長，曾任中國國土資源報社總編輯，主要從事自然資源管理研究。

---

本文有《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部授權(quán)發(fā)表，如需轉(zhuǎn)載，請聯(lián)系編輯部授權(quán)！