中國國土資源經(jīng)濟：出讓人對出讓土地的地質(zhì)狀況應否擔責

2020-07-06 10:50:45
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：裴建軍
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導讀

通過總結一起土地出讓行政案件的關鍵爭議焦點，分析和考察土地管理部門在土地出讓程序中是否負有對出讓土地進行地質(zhì)勘察，以及告知出讓地塊的地質(zhì)狀況和地質(zhì)條件的義務，總結土地出讓法律和實踐中應當公告“土地現(xiàn)狀”的正確內(nèi)涵。在厘清土地出讓實踐以及司法實務中對“土地現(xiàn)狀”的認識，批駁對“土地現(xiàn)狀”含義的錯誤理解和適用的基礎上，提出由本案而產(chǎn)生的幾點思考。

本文引用信息

裴建軍.出讓人對出讓土地的地質(zhì)狀況應否擔責[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（4）:46-50

1 基本案情

2015年初，某國土資源局依法定程序出讓一宗國有建設用地，規(guī)劃性質(zhì)為商業(yè)住宅用途。在市政府批準出讓方案后，該國土資源局依據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（國土資源部令第39號，下文簡稱《招拍掛規(guī)定》）和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)范》（國土資發(fā)〔2006〕114號,下文簡稱《招拍掛規(guī)范》）規(guī)定的出讓流程，發(fā)布公告，進行掛牌出讓。

參加掛牌報價的有A、B兩個單位。在掛牌期限結束后，轉(zhuǎn)入現(xiàn)場競價程序，A、B兩個單位進行現(xiàn)場報（應）價，最終A單位以5億元的最高報價成為競得人，且A單位授權代表簽訂了成交確認書。但后來A單位拒不簽訂土地出讓合同，且以現(xiàn)場競價報（應）價程序違法為由書面請求某國土資源局撤銷成交確認書。某國土資源局答復程序合法不予撤銷。在經(jīng)過聽證程序后，對其作出拒不簽訂出讓合同的處理決定，沒收A單位繳納的競買保證金，終止此宗地的出讓。隨后，A單位向法院提起行政訴訟，認為該宗地地下存在采空區(qū)，開發(fā)時必須進行治理，而且治理成本很高，出讓公告中并未公布此方面信息，誤導了其對開發(fā)成本的計算。A單位遂請求法院撤銷成交確認書、撤銷某國土資源局作出的《關于拒不簽訂土地出讓合同的處理決定》。

需要說明的是，某國土資源局的出讓公告中載明了出讓地塊的坐落、面積、用途、容積率、控制高度等，同時，公告中告知，申請人可到市土地儲備中心獲取有關出讓地塊的出讓文件。某國土資源局此宗土地的出讓文件中《規(guī)劃條件》明確要求“在規(guī)劃設計前，應進行地下采空區(qū)詳探，以保證工程安全。” 出讓文件中《用地選址紅線圖》也注明：“工程建設前應進行地質(zhì)勘察工作，并采取可行的處理措施，確保建筑地基穩(wěn)定。”

2 爭議焦點

本案的主要爭議焦點是對《招拍掛規(guī)定》第九條第（二）項中土地“現(xiàn)狀”的解釋。

《招拍掛規(guī)定》（國土資源部令第39號）第九條規(guī)定，“招標拍賣掛牌公告應當包括下列內(nèi)容：（一）……；（二）出讓宗地的面積、界址、空間范圍、現(xiàn)狀、使用年期、用途、規(guī)劃指標要求；……”

A單位據(jù)此認為出讓土地的“土地現(xiàn)狀”，應當包括出讓土地的地下狀況、地質(zhì)狀況（包括是否存在采空區(qū)）。而某國土資源局認為，公告和出讓文件中對宗地現(xiàn)狀的告知，僅限于出讓地塊的地表及地上利用狀況，不包含出讓地塊的地質(zhì)狀況，出讓人也不負有對出讓土地進行地質(zhì)勘察的義務。況且，其在出讓文件中已經(jīng)對出讓土地作出了采空區(qū)事項的有關提示。

那么，土地出讓規(guī)定中的“土地現(xiàn)狀”含義究竟應當如何解釋呢？

3 法律分析

3.1 土地出讓實踐中有關“土地現(xiàn)狀”的內(nèi)涵

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，自然資源部門（原國土部門）在出讓土地前，首先會同規(guī)劃、住建部門編制土地出讓方案，經(jīng)本級政府批準后，再根據(jù)出讓方案編制出讓文件，然后發(fā)布出讓公告，組織土地出讓。在組織出讓過程中，競買人前往實施出讓的招拍掛機構報名并領取出讓文件。出讓文件中包括下列主要文件：出讓公告、競買須知、土地使用條件、競買申請書、報價單、成交確認書、國有建設用地使用權出讓合同文本。

出讓公告、競買須知中一般均會提示：土地現(xiàn)狀以現(xiàn)狀土地為準。由于現(xiàn)行法律對出讓土地現(xiàn)狀未做明確規(guī)定，只有原國土資源部的規(guī)范性文件規(guī)定了土地不得“毛地”出讓，只能“凈地”出讓。這是出讓實踐中對土地現(xiàn)狀的最低要求。但嚴格來說，一般供應土地現(xiàn)狀至少要求“三通一平”，即已達到供地條件的“熟地”。由此不難看出，土地出讓實踐中對“土地現(xiàn)狀”這一概念約定俗成的解釋是，指土地的地上狀況，主要包括拆遷情況、平整程度、開發(fā)程度等，不包括土地的地質(zhì)狀況。

3.2 法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件中有關“土地現(xiàn)狀”含義的考察

《招拍掛規(guī)定》（國土資源部令第39號）第九條規(guī)定了招標拍賣掛牌公告應當包括的土地基本情況，其中第（二）項為：“出讓宗地的面積、界址、空間范圍、現(xiàn)狀、使用年期、用途、規(guī)劃指標要求”。《招拍掛規(guī)范》（國土資發(fā)〔2006〕114號）第9.2.3條規(guī)定了掛牌公告應當包括的土地基本情況，其中第（2）項為：“掛牌地塊的位置、面積、用途、開發(fā)程度、規(guī)劃指標要求、土地使用年限和建設時間等。”因此，“土地現(xiàn)狀”應當理解為出讓土地面積、界址、規(guī)劃條件（含開發(fā)建設的縱向界線）空間范圍內(nèi)的現(xiàn)狀。這樣才符合法律條文的內(nèi)在邏輯。

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）及代替前者的最新《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010―2017)，對土地所作的現(xiàn)狀分類均是從土地的地上利用情況所作的劃分。

《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部關于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設管理調(diào)控的通知》（國土資發(fā)〔2010〕151號）對嚴格住房建設用地出讓管理作了許多具體規(guī)定，均是從地上狀況所作的規(guī)定，不涉及地質(zhì)條件和地質(zhì)狀況。

1986年頒布的《土地管理法》中出現(xiàn)“土地現(xiàn)狀”這一詞，即：第十三條第五款規(guī)定“在土地所有權和使用權爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。”2019年新修訂的《土地管理法》也出現(xiàn)“土地現(xiàn)狀”這一詞，即：第四十七條第二款規(guī)定“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。”《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中也出現(xiàn)“土地現(xiàn)狀”這一詞，即：“對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規(guī)定組織聽證。”《最高人民法院關于人民法院審理案件如何適用〈土地管理法〉第十三條〈森林法〉第十四條規(guī)定的批復》（1987月7年31日，現(xiàn)已失效）是唯一出現(xiàn)“土地現(xiàn)狀”這一詞的司法解釋。該批復第（二）項為，“依照《土地管理法》第十三條第五款、《森林法》第十四條第四款的規(guī)定，在土地、林木、林地所有權和使用權爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得砍伐有爭議的林木，不得破壞土地上的附著物。……”原國土資源部辦公廳印發(fā)的《土地利用總體規(guī)劃修編中土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)確認技術規(guī)范》（國土資廳發(fā)〔2005〕95號，現(xiàn)已失效）第一條規(guī)定，“為確保土地利用總體規(guī)劃修編采用的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（以下簡稱“土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)”）的權威性與準確性，特制定本規(guī)范。”該規(guī)范性文件直接將“土地利用現(xiàn)狀”簡稱為“土地現(xiàn)狀”，印證了前述本文中的相關分析�？傊�，筆者在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫輸入“土地現(xiàn)狀”一詞，檢索到的18篇中央法律法規(guī)中，“土地現(xiàn)狀”均是指地上利用狀況，其含義不包括地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件。

上述規(guī)定和以“土地現(xiàn)狀”為檢索詞的實證研究表明，土地現(xiàn)狀指土地利用現(xiàn)狀，不包括地質(zhì)狀況。因而，將 “土地現(xiàn)狀”理解為應包括地質(zhì)條件、地質(zhì)狀況，是對“土地現(xiàn)狀”含義的錯誤理解。

3.3 從基本建設程序相關法律角度下的考察

《建筑法》規(guī)定，建筑工程開工前，建設單位應當按照國家有關規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證。申請領取施工許可證，應當具備的條件之一是有滿足施工需要的施工圖紙及技術資料、有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施。建筑工程設計前，建設單位必須進行地質(zhì)條件的工程勘察，根據(jù)勘察結果進行地質(zhì)治理，編制工程設計文件。法律對此做了強制性規(guī)定。

《建設工程勘察設計管理條例》（國務院令第662號）第二條規(guī)定：“從事建設工程勘察設計活動的，必須遵守本條例。本條例所稱建設工程勘察，是指根據(jù)建設工程的要求，查明、分析、評價建設場地的地質(zhì)地理環(huán)境特征和巖土工程條件，編制建設工程勘察文件的活動。”《建設工程質(zhì)量管理條例》（國務院令第714號）第五條第一款規(guī)定：“從事建設工程活動，必須嚴格執(zhí)行基本建設程序，堅持先勘察、后設計、再施工的原則。”

《建設工程勘察設計管理條例》（國務院令第662號）第二十五條規(guī)定：“編制建設工程勘察、設計文件，應當以下列規(guī)定為依據(jù)：（一）項目批準文件；（二）城市規(guī)劃；（三）工程建設強制性標準；（四）國家規(guī)定的建設工程勘察、設計深度要求。”

《地質(zhì)勘查市場管理暫行辦法》（地質(zhì)礦產(chǎn)部令第11號現(xiàn)行有效）第二條規(guī)定：“地質(zhì)勘查市場活動是指除列入國家和地方地質(zhì)勘查計劃之外的、從社會吸收資金、以委托方和承包方簽訂合同的方式、從事的地質(zhì)勘查和地質(zhì)技術服務的活動。其內(nèi)容包括：（一）區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查；（二）礦產(chǎn)地質(zhì)勘查；（三）水文地質(zhì)、工程地質(zhì)和環(huán)境地質(zhì)勘查；（四）地球物理和地球化學勘查；（五）地質(zhì)測繪；（六）地質(zhì)工程技術服務。”

據(jù)此，地質(zhì)勘查種類很多，且一般是出于具體建設活動的需要。自然資源管理部門不是建設單位，且自然資源管理部門出讓土地是根據(jù)城市規(guī)劃行政部門的規(guī)劃進行，規(guī)劃部門的規(guī)劃選址是按照法定程序通過的城市總體規(guī)劃進行的，自然資源管理部門出讓土地時顯然無須進行這些針對性的具體勘查。

因此，城市規(guī)劃、建設用地規(guī)劃、土地出讓、建設項目立項、建設工程開工前的勘察和設計、建設工程施工和竣工驗收等，在我國法律體系中是一個系統(tǒng)性領域，其中的程序、各方權利和義務的界定，是相互銜接、一脈相承的。進行地質(zhì)勘察，探明建設用地的地質(zhì)條件是否適合于某項建設，以及是否需要進行地質(zhì)治理，屬于建設單位取得土地使用權后的工程前期工作。既然法律規(guī)定在工程前期進行地質(zhì)勘察工作，因而在出讓前由自然資源管理部門承擔地質(zhì)勘察義務就不符合常理，也不現(xiàn)實。

3.4 自然資源管理部門不負有勘探出讓土地地質(zhì)狀況的法定義務

從法理上來說，如果出讓人負有保證出讓土地的地質(zhì)狀況不存在問題的義務，那么出讓人就應當在出讓工作的準備階段對所出讓土地進行地質(zhì)勘探，而且出讓人應當在出讓公告或出讓文件中進行特別提示。否則，經(jīng)勘探后發(fā)現(xiàn)出讓土地的地質(zhì)狀況存在問題，出讓人就應當承擔退還出讓金、賠償損失等法律責任。

但我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章均未規(guī)定出讓人在出讓土地前應對出讓地塊進行地質(zhì)勘察，也未規(guī)定出讓人負有告知出讓土地地質(zhì)狀況的義務，更未規(guī)定出讓人負有保證出讓土地的地質(zhì)狀況不存在問題的義務�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于土地管理部門出讓國有土地使用權之前的拍賣行為以及與之相關的拍賣公告等行為性質(zhì)的答復》（〔2009〕行他字第55號）認為，土地管理部門出讓國有土地使用權之前的拍賣行為以及與之相關的拍賣公告等行為屬于行政行為。因此，根據(jù)行政機關“法無授權不可為、法定職責必須為”的法律原理，出讓人顯然不負有勘察出讓土地地質(zhì)狀況的法定義務。綜上，一般情況下，土地出讓程序中的“土地現(xiàn)狀”含義，應當解釋為土地利用現(xiàn)狀，即一般開發(fā)、建設、利用意義上的地上狀況。不包含土地地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件。

具體到本案，在出讓人事先并不知道出讓土地存在地下采空區(qū)的情況下，由于按照現(xiàn)行法律規(guī)定，“土地現(xiàn)狀”不包含土地的地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件，因而出讓人不負有在出讓公告或出讓文件中告知出讓土地地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件的義務。同時，本案中的出讓人在出讓文件中做了競買人可以前往出讓地塊進行踏勘、工程建設前應進行采空區(qū)詳勘等提示。這說明出讓人已經(jīng)進行了風險提示。

需要注意的是，由于土地資源的稀缺性和節(jié)約集約利用的要求，當前已經(jīng)呈現(xiàn)出建設用地分層利用的趨勢。傳統(tǒng)法律上局限于地面狀況的土地出讓平面思維，正在受到許多挑戰(zhàn)：從建筑規(guī)律的角度看，出讓土地的地質(zhì)狀況客觀上事關受讓人用地目的能否實現(xiàn)；從行政機關職能轉(zhuǎn)變的角度看，出讓人作為行政機關，應當保障行政相對人的信賴利益，盡管行政法與民法上的信賴利益有所差別，但不能苛求行政相對人明辨毫厘；從以人民為中心的發(fā)展思想看，出讓人作為國家機關，在對待土地出讓這一涉及受讓人重大利益的活動中，應當在行政行為的全過程中合理對待和考慮受讓人的利益。因此，盡管現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章等未規(guī)定出讓人負有告知出讓土地地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件的義務，但為了盡可能避免糾紛的發(fā)生，建議國家或地方今后在出臺土地出讓政策中，要求出讓人必須對出讓土地進行適當?shù)娘L險提示或告知，有條件的地方政府，在土地出讓前對出讓土地進行地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件勘察。

4 啟發(fā)與思考

4.1 以系統(tǒng)性思維認識和解決法律問題

法律具有系統(tǒng)性和體系性，對某一問題的認識，不能局限于一部法律法規(guī)，而需要熟悉全部有關的法律法規(guī)、相關文件。否則，很容易犯“只知其一，不知其二”“掛一漏萬”的錯誤。土地出讓制度與城市規(guī)劃、建設用地規(guī)劃、建設項目的立項和建設等，在我國法律體系中是一個體系性的領域，其中的程序、各方權利和義務的界定，是相互銜接、一脈相承的。因而，對于土地出讓制度的認識及其完善，必須從系統(tǒng)性角度進行把握，也只有以系統(tǒng)性思維，才能夠理清和認識所涉問題和事項的基本脈絡。當前，中央提出建立國土空間規(guī)劃體系的要求，更加需要強化對土地出讓制度及其相關領域的體系性認識。

4.2 我國現(xiàn)階段的土地出讓立法應當邁上精細化臺階

盡管中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但我國各領域的立法還需要努力前行。在改革開放初期，由于我國社會主義法治建設處于初級階段，法律、法規(guī)、規(guī)章的制定，仍然處于比較粗放的狀態(tài)，許多規(guī)定不明確、操作性不強。隨著社會的發(fā)展和實踐經(jīng)驗的積累，需要立法和行政管理邁上精細化臺階。具體到土地出讓領域，以本文中的案件為例，如果土地出讓法律、法規(guī)或規(guī)章中明確了“土地現(xiàn)狀”等概念和術語的內(nèi)涵，或者相關規(guī)范性文件明確要求自然資源管理部門在出讓前對出讓土地進行地質(zhì)狀況或地質(zhì)條件勘察，則不會產(chǎn)生類似糾紛，不會留下“不誠信行為”的口實。實踐中，一些競買人惡意參與競買，或在投資前景預測不佳的情況下，拿到土地后會尋找類似“土地現(xiàn)狀”存在問題這樣的借口，要求撤銷土地出讓或要求退地。

4.3 我國土地出讓法律制度還需要不斷完善

法律層面上，我國土地出讓的法律制度散見于《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《物權法》中，規(guī)定不完整、不系統(tǒng)�！冻擎�(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務院令第55號，1990年頒布）規(guī)定比較完整，但效力層級低，且頒布較早，許多內(nèi)容已經(jīng)與現(xiàn)行的一些法律沖突而失效。因此，在實踐中，土地出讓的具體做法依據(jù)的主要是原國土資源部制定的規(guī)章、規(guī)范性文件。但土地出讓的政策性很強，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和房地產(chǎn)政策的不斷調(diào)整中，土地出讓政策也在不斷調(diào)整，但相對于實踐的超前性來說，這些法律、法規(guī)、政策基本上處于不夠用的狀況。規(guī)章、政策規(guī)定的一些內(nèi)容也沒有上位法的依據(jù)，長期處于爭議之中。如，掛牌方式、競買保證金的收取比例、沒收等，法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定，再加上事實上存在的“行政、民事交叉”現(xiàn)象，因而司法實踐中對于這類問題的處理就比較棘手。以本文中的案件為例，對于出讓土地是否具備工程建設的適宜性，以及經(jīng)過適當?shù)刭|(zhì)災害治理后具備建設適宜性的出讓行為的效力，地質(zhì)災害治理成本投資主體的確定，自然資源管理部門對此應盡的義務或職責等，在土地出讓政策中均應當明確。這樣也可以防止土地出讓過程中產(chǎn)生類似糾紛。另外，目前規(guī)劃與自然資源管理機構合并，在通過國土空間規(guī)劃提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指導思想下，土地出讓法律制度也應當與時俱進。

2019年新《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以進入市場，這為原有的土地出讓制度注入了全新內(nèi)容，但也增加了土地出讓制度在政策、規(guī)范、主體、程序、類型等內(nèi)容上的復雜性。由此看來，我國土地出讓的法律和制度還需要不斷完善。