原標(biāo)題：國家戰(zhàn)略收儲與保護區(qū)退出項目應(yīng)精準(zhǔn)對接——北京市雨仁律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人、綠色礦山推進委員會綠色礦山法律研究中心主任欒政明一席談

“告誰？能得到多少補償？補償能否覆蓋投入？”在綠色礦山推進委員會日前舉行的“關(guān)注礦企紓困，推動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”直播活動中，北京市雨仁律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人、綠色礦山推進委員會綠色礦山法律研究中心主任欒政明坦言，這是自然保護區(qū)內(nèi)無過錯退出礦業(yè)權(quán)人法律咨詢最多的三個問題。

保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出力度大但尚存隱憂

欒政明明確表示，這里所討論的保護區(qū)的概念更為廣義，不僅包括自然保護區(qū)，還包括風(fēng)景名勝、歷史遺跡、地理公園、森林公園和耕地等，這些加起來統(tǒng)稱為保護區(qū)。

據(jù)其介紹，從保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的情況看，自2010年國土空間規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)以來，保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的力度加大，特別是2017年國家和各省紛紛出臺保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的各項政策后，各地礦業(yè)權(quán)退出力度大、速度快，保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)幾乎都退出了。

從已查到的部分省區(qū)材料顯示，保護區(qū)內(nèi)90%的礦業(yè)權(quán)都退出了。

截至2018年底，山西省已經(jīng)退出自然保護區(qū)和泉域重點保護區(qū)內(nèi)的所有礦業(yè)權(quán)，共計310宗；截至2019年12月9日，四川省334宗礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)，其中，探礦權(quán)197宗，采礦權(quán)137宗；截至2020年5月13日，內(nèi)蒙古自然保護區(qū)內(nèi)600個勘查開采企業(yè)共退出597個，退出率99.5%；

但從整個行業(yè)來看，保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出是喜憂參半。一方面，保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)項目的退出確實減少了環(huán)境污染，但另一方面整個行業(yè)勘探項目的中止也造成了比較大的浪費。按照保護區(qū)和生態(tài)紅線范圍所占國土面積比例來看，估算20%的礦權(quán)會受到影響，對資源量、行業(yè)的影響都比較大。作為國家工業(yè)糧食——礦產(chǎn)資源，保護區(qū)內(nèi)合法的礦業(yè)權(quán)退出如果得不到補償，會極大損害行業(yè)發(fā)展。

礦業(yè)權(quán)退出前應(yīng)先審查保護區(qū)設(shè)立的合理性

欒政明解釋，保護區(qū)的設(shè)立是生態(tài)文明建設(shè)的落地之舉，這是完全正確的，但同時在相當(dāng)程度上也存在著設(shè)立區(qū)域是否合理的問題。早期，有的保護區(qū)設(shè)立范圍時只簡單地畫4個點，然后將這4個點連成方框，還有的是畫三個點連成三角形，這些方框或三角形就成為了保護區(qū)的范圍，也有根據(jù)山脈、分水嶺、村莊和河流界限等劃分保護區(qū)范圍。其中有的并沒有達到設(shè)立保護區(qū)的要求，但當(dāng)?shù)卣�府出于政績或貪圖保護區(qū)面積大能申請更多國家補貼等考量，都是積極設(shè)立保護區(qū)并傾向申請更大面積。

對于那些合法的礦業(yè)權(quán)，且其設(shè)立早于保護區(qū)，礦業(yè)權(quán)人要想更好地保護自己的權(quán)益，欒政明建議，走好三步驟，首先應(yīng)審查保護區(qū)的設(shè)立是否合理，例如設(shè)立程序是否合理？審查保護區(qū)設(shè)立合理后再說礦權(quán)退出的問題。如果保護區(qū)設(shè)立的不合理，可進行撤銷、修改、退出、變更等。2013年12月2日，國務(wù)院印發(fā)了《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，隨后黑龍江、陜西、甘肅、重慶、云南、貴州等十幾個省市都出臺了省市級自然保護區(qū)的調(diào)整變更管理辦法，先看保護區(qū)的范圍是否還有調(diào)整的余地，再看保護區(qū)和礦業(yè)權(quán)之間的界限，是否可以切割調(diào)整一部分。最后，就保護區(qū)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)項目是否為支柱產(chǎn)業(yè)、是否保留等問題，和當(dāng)?shù)卣�府協(xié)商，協(xié)商能否采取置換等方式解決，協(xié)商不成才是訴訟，不要走極端，現(xiàn)在政府執(zhí)法更多回歸理性，要相信法治的力量。

退出補償落實到位難度大

欒政明以自己多年礦業(yè)領(lǐng)域的法律從業(yè)經(jīng)歷介紹了礦業(yè)權(quán)項目退出保護區(qū)的情況。一家上市公司的礦業(yè)權(quán)項目已投資了幾千萬元，所有手續(xù)齊備，已建成生產(chǎn)了20多天，項目拆掉退出保護區(qū)后，公司股票大跌，如鯁在喉，久不能釋懷。

欒政明認(rèn)為，保護區(qū)內(nèi)礦權(quán)退出面臨的困難和和壓力主要來自以下幾個方面：一是政策層面。雖然保護區(qū)內(nèi)礦權(quán)退出的政策沒有問題，但是無過錯礦業(yè)權(quán)人的退出補償尚未到位，特別是補償環(huán)節(jié)、補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償?shù)馁Y金保障等都不是很理想。二是雖然礦業(yè)權(quán)退出了保護區(qū)，但問題并沒有得到徹底解決。三是對企業(yè)、投資、行業(yè)信心的影響還是比較大，存在隱憂。保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出原則性規(guī)定多，操作性不強、落實到位難度大。

欒政明認(rèn)為，補償金額應(yīng)參考投入、剩余價值等幾個因素，但不能用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因為勘探難易程度不同，最理想的是“一礦一策”。我國改革開放以來，形成了一批成熟的礦業(yè)權(quán)評估和資產(chǎn)評估的中介機構(gòu)，有完善的合資格人、礦產(chǎn)資源評估、資產(chǎn)評估等制度，進行礦產(chǎn)資源評估從而落實補償標(biāo)準(zhǔn)較為合理。

目前退出補償細(xì)則大部分尚未落地，主要原因是補償主體及可行、合理的補償標(biāo)準(zhǔn)不明確，對于未落地的補償，補救機制也不是很多。特別是礦產(chǎn)資源賦存條件好的地區(qū)，多是邊遠(yuǎn)山區(qū)，財政情況往往不好，加之最近幾年經(jīng)濟形勢低迷、中美貿(mào)易戰(zhàn)、新冠肺炎疫情等影響，地方財政資金緊張，當(dāng)?shù)卣�府沒有資金進行補償，資金不足是補償落地不理想的重要原因。

保護區(qū)內(nèi)退出的礦業(yè)權(quán)項目作為國家戰(zhàn)略收儲

欒政明經(jīng)過最近幾年的礦業(yè)法律咨詢經(jīng)歷和深入思考，疾聲呼吁，國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略收儲應(yīng)與保護區(qū)退出項目精準(zhǔn)對接，把保護區(qū)退出的礦業(yè)項目作為國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略收儲，不僅有利于國家礦產(chǎn)資源儲備，而且對社會穩(wěn)定發(fā)展大有裨益。

退出保護區(qū)的礦業(yè)項目，由國家收購作為戰(zhàn)略資源儲備，既解決了企業(yè)的問題、行業(yè)的問題，也解決了保護區(qū)的問題，還可保障國家資源安全。

由于國外礦業(yè)民族主義抬頭，我國在境外收購礦產(chǎn)資源面臨著沒收、重新談判、增加稅收、原礦不準(zhǔn)出口等風(fēng)險，與其這樣，不如收購我國保護區(qū)內(nèi)退出的礦業(yè)項目，這些項目在我國境內(nèi)更容易控制，風(fēng)險更小，作為國家戰(zhàn)略收儲，把這些礦產(chǎn)地儲備起來，留得青山在，不怕沒柴燒。在建項目的拆除會造成二次浪費，項目建成后由國家收儲，這也是一個產(chǎn)能，一旦遇到經(jīng)濟危機和國外封鎖，重新啟動，成本也低。

本來國家收儲與保護區(qū)退出礦業(yè)權(quán)項目沒有關(guān)系，但欒政明認(rèn)為當(dāng)前兩者應(yīng)該更緊密地聯(lián)系在一起。一方面，國家生態(tài)文明建設(shè)，為保護環(huán)境一些礦權(quán)確實需要退出。另一方面，由于中美貿(mào)易戰(zhàn)等國內(nèi)外形勢的變化，我國進行礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備變得更為緊迫，直接關(guān)系到國家的能源安全。國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略收儲與保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)項目退出都是我國要解決的兩大問題，保護區(qū)內(nèi)退出的礦業(yè)權(quán)項目作為我國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略收儲，堪稱歷史性相遇，兩者互為精準(zhǔn)答案，互為最佳匹配，是真正的互補和雙贏�！�