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油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入狀況及問(wèn)題研究

2020-09-07 17:29:52
來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)
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原標(biāo)題：油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入狀況及問(wèn)題研究——以油氣體制改革為研究背景

導(dǎo) 讀

油氣體制改革方案實(shí)施以來(lái)，油氣勘查開(kāi)采、儲(chǔ)運(yùn)、油品煉制、城市燃?xì)獾拳h(huán)節(jié)涌入了一批民間企業(yè)和民間資本，促進(jìn)了油氣行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但當(dāng)前油氣行業(yè)民間資本進(jìn)入還面臨著政府準(zhǔn)入管制未能充分促進(jìn)市場(chǎng)作用發(fā)揮和混合所有制改造中政府作用尚不清晰兩個(gè)主要問(wèn)題。針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，應(yīng)正確發(fā)揮政府作用：促進(jìn)油氣行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的公平透明，簡(jiǎn)化行政審批制度以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入；在混合所有制改革中，應(yīng)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行隔離，避免其直接干預(yù)產(chǎn)權(quán)活動(dòng)，明確政府在混合所有制中的角色，使混合行為具有更多的民事和商事屬性。

本文引用信息

時(shí)穎.油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入狀況及問(wèn)題研究[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020,33（5）:24-28.

油氣行業(yè)的發(fā)展對(duì)保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有極其重要的戰(zhàn)略性意義，目前我國(guó)國(guó)內(nèi)油氣生產(chǎn)嚴(yán)重不足，油氣對(duì)外依存度高。中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析與展望報(bào)告藍(lán)皮書(shū)(2018—2019)》顯示，2018年，我國(guó)石油對(duì)外依存度逼近70%，天然氣對(duì)外依存度升至45.3%。近年來(lái)，“油荒”“氣荒”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。而且，油氣行業(yè)績(jī)效低，國(guó)有石油公司與國(guó)外石油公司相比，競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱。為此， 2017年5月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)油氣行業(yè)進(jìn)行改革�！兑庖�(jiàn)》在油氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)布置了相應(yīng)的改革任務(wù)，其中鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，打破油氣行業(yè)壟斷，成為保障油氣供應(yīng)安全、提高油氣行業(yè)生產(chǎn)要素效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段。因此，本文對(duì)油氣體制改革以來(lái)油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入狀況及問(wèn)題展開(kāi)研究，拋磚引玉，以期對(duì)同行的研究稍有裨益。

油氣體制改革以來(lái)油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入狀況

《意見(jiàn)》出臺(tái)后，又出臺(tái)了一些深化、細(xì)化《意見(jiàn)》措施的政策，如2017年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，2019年3月中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議正式審議通過(guò)了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，這些政策都是以《意見(jiàn)》作為制定依據(jù)。因此，本文主要就《意見(jiàn)》內(nèi)容展開(kāi)分析。

《意見(jiàn)》以相當(dāng)大的篇幅規(guī)范“市場(chǎng)準(zhǔn)入”，提出要在油氣勘查區(qū)塊實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體進(jìn)入；提出要在油氣中游實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方公平開(kāi)放，允許合法的經(jīng)營(yíng)者平等進(jìn)入管網(wǎng)�！兑庖�(jiàn)》要求深化國(guó)有油氣企業(yè)改革，鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和混合所有制，在當(dāng)前現(xiàn)存的油氣行業(yè)中打破油氣企業(yè)內(nèi)部（主要是石油公司旗下的油氣企業(yè)）國(guó)有資本壟斷的資本結(jié)構(gòu)，為民間資本創(chuàng)造了更多投資油氣行業(yè)的途徑。結(jié)合《意見(jiàn)》內(nèi)容，也限于篇幅，本文所探討的民間資本準(zhǔn)入方式僅限于以直接投資方式進(jìn)入的準(zhǔn)入方式，包括以獨(dú)資或與其他資本新設(shè)企業(yè)的方式進(jìn)入，以持股國(guó)有油氣企業(yè)、出資某一油氣項(xiàng)目等方式進(jìn)入兩種，不包括投資者以其資本購(gòu)買公司股票、債券等并收取利息的間接投資方式。

油氣體制改革要以挖掘內(nèi)涵式發(fā)展?jié)摿楹诵�，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展�！兑庖�(jiàn)》實(shí)施以來(lái)，油氣行業(yè)各環(huán)節(jié)擴(kuò)大了民間資本的進(jìn)入。油氣體制改革前，油氣上游勘查開(kāi)采環(huán)節(jié)、中游管道輸送環(huán)節(jié)處于高度壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。1998年油氣行業(yè)重組后形成了中石油、中石化、中海油三大上下游一體化油氣公司，三大公司基本上覆蓋了全國(guó)的含油氣盆地。目前，主要由中石化和中石油兩家公司壟斷了我國(guó)陸上油氣勘查開(kāi)采業(yè)務(wù)，中海油則擁有海上油氣的對(duì)外合作勘查開(kāi)采專營(yíng)權(quán)，形成了油氣上游勘查開(kāi)采環(huán)節(jié)的壟斷。在中游油氣管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)也形成了以中石油為主，中海油、中石化共同壟斷的寡頭壟斷格局。以天然氣輸送管道為例，中石油控制著西氣東輸系列天然氣管道、中緬油氣管道、澀寧蘭復(fù)線天然氣管道、陜京二線天然氣管道、陜京三線天然氣管道等，中石化控制有川氣東輸、青寧管道等，中海油控制了全部海底輸氣管道、東方洋浦海口輸氣管道、海口文昌輸氣管道等。相比較而言，目前競(jìng)爭(zhēng)性最強(qiáng)的下游成品油煉制、城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)向民間資本開(kāi)放程度較高。以城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)為例：各�。ㄖ陛犑校┒加袇^(qū)域性的天然氣公司，如北京燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司、陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)公司、上海燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司等；跨區(qū)域的大型運(yùn)營(yíng)商主要有香港中華煤氣有限公司、華潤(rùn)燃?xì)饪毓捎邢薰�、中石油昆侖燃�(xì)庥邢薰�、中�?guó)燃?xì)�、新奧能源等五家公司。城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)形成了多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)。

2017年《意見(jiàn)》出臺(tái)后，國(guó)家油氣體制改革實(shí)踐不斷推進(jìn)。2017年1月，新疆油氣區(qū)塊向社會(huì)公開(kāi)掛牌出讓。2019年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》施行，油氣上游勘查開(kāi)采環(huán)節(jié)允許民企和外資單獨(dú)進(jìn)入，并引入了一些其他市場(chǎng)主體，如北京能源集團(tuán)有限責(zé)任公司、東營(yíng)寶莫石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)有限公司、海城市石油機(jī)械制造有限公司等民營(yíng)企業(yè)，也極大地促進(jìn)了石油公司在油氣勘查開(kāi)采環(huán)節(jié)的相互合作，如中石化、中石油和中海油加大了合作開(kāi)采力度。2019年7月，中石油和中石化就塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯(lián)合研究框架協(xié)議，共涉及雙方探礦權(quán)81個(gè)、總面積約30.58萬(wàn)平方公里。在油氣管輸、儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，《意見(jiàn)》出臺(tái)前，國(guó)家已多次出臺(tái)政策，鼓勵(lì)社會(huì)投資進(jìn)入油氣管輸、儲(chǔ)氣庫(kù)設(shè)施、LNG接駁站建設(shè)。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資油氣管道項(xiàng)目，支持各類社會(huì)主體按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃投資建設(shè)LNG接收站、油氣儲(chǔ)備庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施。2018年10月，由香港中華煤氣、中鹽金壇鹽化有限責(zé)任公司合作建設(shè)的港華金壇儲(chǔ)氣庫(kù)宣布正式投產(chǎn)。2018年8月, 北京燃?xì)狻⒅袊?guó)燃?xì)�、新奧能源共同參股并成立黑龍江省天然氣管網(wǎng)公司,同年9月,華潤(rùn)燃?xì)狻⒅腥A煤氣作為戰(zhàn)略投資者參股山西燃?xì)饧瘓F(tuán), 共同建設(shè)山西省天然氣管網(wǎng)。2018年10月，新奧能源舟山LNG接收站成為首個(gè)由國(guó)家能源局核準(zhǔn)，民營(yíng)企業(yè)投資、建設(shè)和管理的大型液化天然氣（LNG）接收站。2018年國(guó)家發(fā)改委加快推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通重點(diǎn)工程建設(shè)，民間資本的進(jìn)入對(duì)促進(jìn)天然氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通起到了十分重要的作用，極大地緩解了氣荒問(wèn)題。下游成品油煉制和城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)占有率不斷提高，如恒力集團(tuán)、新奧集團(tuán)、盛虹控股集團(tuán)有限公司、山東東明石化集團(tuán)有限公司等民企實(shí)力增長(zhǎng)強(qiáng)勁。2019年5月，民營(yíng)企業(yè)成為新增煉油產(chǎn)能的主力，如大連恒力石化和浙江石化一期工程兩個(gè)2000萬(wàn)噸/年級(jí)別的“巨無(wú)霸”項(xiàng)目接連投產(chǎn)，成為促進(jìn)我國(guó)煉油質(zhì)量和能力升級(jí)的主力軍。

當(dāng)前油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入所面臨的主要問(wèn)題

《意見(jiàn)》明確了油氣體制改革的總體思路�！兑庖�(jiàn)》提出“深化石油天然氣體制改革，要……，正確處理好企業(yè)、市場(chǎng)、政府之間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用……”，這是完成新一輪油氣體制改革各項(xiàng)任務(wù)，也是鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，打破油氣行業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)的核心要求。油氣體制改革的目標(biāo)是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是要明確政府作用的范圍、作用的方式。明晰了這一關(guān)鍵問(wèn)題，企業(yè)自然會(huì)根據(jù)市場(chǎng)的信號(hào)進(jìn)行決策、生產(chǎn)、交易等行為。因此，要處理好企業(yè)、市場(chǎng)、政府三者的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，核心在于發(fā)揮好政府作用，而當(dāng)前涉及到油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入，政府作用發(fā)揮不盡合理。

2.1 政府準(zhǔn)入管制未能充分促進(jìn)市場(chǎng)作用發(fā)揮

《意見(jiàn)》提出在油氣勘查開(kāi)采、油氣進(jìn)口、油氣加工三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行準(zhǔn)入管制，為平等準(zhǔn)入規(guī)則替代身份壁壘，引入新的市場(chǎng)主體設(shè)定了公平的準(zhǔn)則。如在油氣上游打破了以往的壟斷格局，在資源配置上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)門檻統(tǒng)一設(shè)置和統(tǒng)一保護(hù)，為社會(huì)資本的進(jìn)入提供了平等的機(jī)會(huì)。根據(jù)《意見(jiàn)》的內(nèi)容，政府關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的作用主要體現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的制定與實(shí)施準(zhǔn)入監(jiān)管等方面。但當(dāng)前準(zhǔn)入規(guī)則不夠透明，政府審批制度仍然阻礙著民間資本的進(jìn)入。以天然氣進(jìn)口環(huán)節(jié)為例，我國(guó)是天然氣第一大進(jìn)口國(guó)，其中液化天然氣（以下稱“LNG”）進(jìn)口量與進(jìn)口速度都呈快速增長(zhǎng)狀態(tài)，而LNG接收站數(shù)量明顯不足。截至2019年初，國(guó)內(nèi)投運(yùn)LNG接收站21座，其中17座歸屬三大石油公司，民企進(jìn)口LNG時(shí)需協(xié)調(diào)接收站窗口期，且須排位于石油公司排產(chǎn)計(jì)劃之后，導(dǎo)致民企難以獲得接收站使用協(xié)議，2017年三大石油公司的LNG接收站并無(wú)一例第三方準(zhǔn)入。當(dāng)前LNG接收站的數(shù)量及第三方準(zhǔn)入進(jìn)展?fàn)顩r，導(dǎo)致民間資本LNG進(jìn)口業(yè)務(wù)由于缺乏接收站而受阻。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕72號(hào))，進(jìn)口液化天然氣接收、儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施：新建（含異地?cái)U(kuò)建）項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)（即國(guó)家能源局），其中新建接收儲(chǔ)運(yùn)能力300萬(wàn)噸及以上的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門（即國(guó)家發(fā)改委）核準(zhǔn)并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。但關(guān)于LNG接收站的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則并不透明，各項(xiàng)條件的內(nèi)容并不清晰，民間資本投資接收站時(shí)需要將各種事項(xiàng)交由不同的行政部門審批。LNG接收站審批程序復(fù)雜，需要先經(jīng)國(guó)家發(fā)改委審批同意LNG項(xiàng)目開(kāi)展，關(guān)于其中涉及到的土地占用情況、征地補(bǔ)償、征地拆遷移民安置等問(wèn)題，還需要經(jīng)過(guò)自然資源局等不同部門分別審批，陸上LNG接收站碼頭還要通過(guò)交通局審批，浮式LNG接收站則歸海洋局審批，并經(jīng)省級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目報(bào)告進(jìn)行審批，最后得到國(guó)家發(fā)改委的核準(zhǔn)批文。漫長(zhǎng)審批流程下的等待、部門間地理距離帶來(lái)的奔波以及審批流程不夠透明都對(duì)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)形成阻礙。

2.2 混合所有制改造中政府作用尚不清晰

油氣行業(yè)屬于管制行業(yè)，較之一般行業(yè)，政府對(duì)油氣企業(yè)的管制體現(xiàn)在諸多方面。在混合所有制改造過(guò)程中，石油公司旗下諸多油氣企業(yè)以混合所有制形式建立新的市場(chǎng)主體或者改變以往企業(yè)的資本所有權(quán)性質(zhì)，進(jìn)而引入民間資本，改變了國(guó)有資本高度控股的資本結(jié)構(gòu)。從我國(guó)油氣行業(yè)早期發(fā)展來(lái)看，產(chǎn)業(yè)組織、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)配套扶持等無(wú)不在政府主導(dǎo)下完成，政府作為主導(dǎo)性角色引領(lǐng)并開(kāi)創(chuàng)了油氣行業(yè)從無(wú)到有，一直起著資源配置的決定性作用。政府推動(dòng)油氣產(chǎn)業(yè)重組、兼并時(shí)，主要采取了行政化方式，如1998年油氣行業(yè)重組主要就是依靠政府推動(dòng)。政府推動(dòng)重組兼并的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到8500億。當(dāng)前深入推進(jìn)混合所有制是在維持國(guó)有資產(chǎn)主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，在油氣行業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)績(jī)效提高的最好方略，利于打破油氣企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)體量過(guò)大的格局。本次混合所有制改造的時(shí)代背景已經(jīng)與1998年有了顯著不同，企業(yè)的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位、商業(yè)屬性明顯加強(qiáng)，而且油氣體制改革的目標(biāo)是發(fā)揮油氣行業(yè)中市場(chǎng)的決定性作用，如果再以政府行政命令作為依據(jù)，顯然不符合時(shí)代發(fā)展的背景。本次混合所有制改造過(guò)程中重視發(fā)揮企業(yè)自主性，中石油的西氣東輸管道部分資產(chǎn)引資，中石化引資完成的銷售公司重組等混合所有制改造都是由企業(yè)自主進(jìn)行的。但由于石油公司是處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，油氣企業(yè)布局、國(guó)有資產(chǎn)保值增值等問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家根本利益，在混合所有制改造中必須保護(hù)油氣企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)安全和油氣行業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，政府必然要對(duì)混合所有制改造過(guò)程和混合后的企業(yè)發(fā)揮作用。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)安全保障也是鼓勵(lì)民間資本投資的基礎(chǔ)和前提，財(cái)產(chǎn)權(quán)被行政權(quán)力削弱、吞噬是社會(huì)投資者最擔(dān)心的問(wèn)題，這一切都與政府的作用發(fā)揮直接相關(guān)。因此，政府如何發(fā)揮作用，需要認(rèn)真把握。

關(guān)于民間資本準(zhǔn)入過(guò)程中更好發(fā)揮政府作用的建議

在民間資本準(zhǔn)入問(wèn)題上，要更好發(fā)揮政府作用，需要完善政府管制，以政府管制促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用；還需要在混合所有制改造過(guò)程中，約束政府權(quán)力，確保企業(yè)自主權(quán)，使政府成為企業(yè)行為的引導(dǎo)者和產(chǎn)權(quán)安全的保護(hù)者。

3.1 完善政府管制，以政府管制促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用

在油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入中，政府管制要起到促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的效果。首先，要清晰民間資本準(zhǔn)入中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。油氣體制改革的目標(biāo)是要使市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，油氣行業(yè)民間資本準(zhǔn)入過(guò)程也應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)作用。關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系有諸多研究，一般認(rèn)為政府應(yīng)在市場(chǎng)失靈處發(fā)揮作用，但這一理論更宜用于交易關(guān)系和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)，因?yàn)樵诮灰钻P(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中不公平競(jìng)爭(zhēng)、質(zhì)量低劣等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，依靠市場(chǎng)本身難以發(fā)揮作用，政府發(fā)揮作用的空間和發(fā)揮作用的方式比較容易把握。但民間資本準(zhǔn)入關(guān)系到市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，很難確定市場(chǎng)何時(shí)失靈，也難以判斷市場(chǎng)失靈的外在表現(xiàn)。關(guān)于政府對(duì)市場(chǎng)到底有怎樣的作用，筆者認(rèn)為日本學(xué)者青木昌彥的“市場(chǎng)增進(jìn)論”比較適用于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的情境，即政府可成為內(nèi)在參與者，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體系之內(nèi)解決市場(chǎng)失靈。在油氣行業(yè)民間資本進(jìn)入時(shí)，政府在許多情形下必須進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部，如在油氣管道實(shí)施環(huán)節(jié)，政府需要對(duì)油氣管道輸送項(xiàng)目的投資、建設(shè)、施工標(biāo)準(zhǔn)和安全性進(jìn)行審批，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要符合政府相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，顯然政府作用已深入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部。因此，以“市場(chǎng)增進(jìn)論”理解政府在民間資本進(jìn)入時(shí)的作用比較合理。其次，要處理好政府管制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的關(guān)系。在民間資本準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，政府主要以市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則制定、行政審批等方式發(fā)揮作用。市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則制定是產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)符合促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的原則。我國(guó)已將競(jìng)爭(zhēng)政策定位為基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策，包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)貫徹其理念，2015年以來(lái)諸多國(guó)家政策已經(jīng)明確了這一認(rèn)識(shí)，國(guó)家出臺(tái)文件要求建立產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競(jìng)爭(zhēng)性審查機(jī)制，如2016 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，將與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)相關(guān)的規(guī)范性文件、政策等都納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍內(nèi)。油氣行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則出臺(tái)時(shí)，應(yīng)遵循競(jìng)爭(zhēng)性要求，如在LNG接收站建設(shè)中，將分散于不同政府部門的審批條件進(jìn)行整合，建立起公平透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，允許民間資本公平進(jìn)入。而對(duì)于具體行政審批事項(xiàng)，2013年以來(lái)許多地方進(jìn)行了一站式行政中心改革，設(shè)立行政審批中心，“為企業(yè)提供注冊(cè)、投資、資質(zhì)資格審核、國(guó)稅地稅繳納等項(xiàng)目的‘一站式’審批”服務(wù)，不斷進(jìn)行著以弱化審批監(jiān)管和為企業(yè)松綁為目標(biāo)的行政審批制度改革。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快建立公平透明的油氣行業(yè)準(zhǔn)入政策，并在行使審批權(quán)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行信息聯(lián)通和流程簡(jiǎn)化，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入。

3.2 清晰混合所有制中的政府作用

在油氣行業(yè)混合所有制改造中，應(yīng)堅(jiān)持的原則是：需要政府發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，如進(jìn)行全行業(yè)、宏觀性安排等事務(wù)，政府依法發(fā)揮作用，企業(yè)能夠做到做好的事情則應(yīng)交給企業(yè)。筆者認(rèn)為，首先，在混合所有制改造中應(yīng)清晰政府作用，將政府定位為企業(yè)行為的引導(dǎo)者，行業(yè)改革措施的制定者，退出具體事務(wù)管理，專心解決其中可能出現(xiàn)的全局性問(wèn)題，如提出混合所有制改造的指導(dǎo)方針和基本原則，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度，保護(hù)產(chǎn)權(quán)安全等。國(guó)資委不再以行政文件對(duì)企業(yè)兼并重組進(jìn)行行政干預(yù)，只以股東身份對(duì)油氣企業(yè)混合所有制改造行使表決權(quán)等權(quán)利，將混合的主體角色交還油氣企業(yè)，使油氣企業(yè)享有混合所有制改造方案制定、合作對(duì)象與合作方式選擇等自主權(quán)。其次，應(yīng)厘清政府在混合所有制企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)所有者地位�；旌纤兄聘脑鞎r(shí)產(chǎn)權(quán)安全有保障，能夠?yàn)楹献鞲鞣教峁┬判谋Ｕ吓c穩(wěn)定預(yù)期，直接關(guān)系到混合所有制改革的成敗。保護(hù)產(chǎn)權(quán)安全，一定要清晰政府在混合所有制企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)所有者地位。要做到這兩點(diǎn)，一是要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行隔離，大石油公司應(yīng)盡快建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，即國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司—油氣企業(yè)三級(jí)管理體制，由國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)布局作出規(guī)劃，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)安全進(jìn)行監(jiān)管。油氣企業(yè)中由于國(guó)有資產(chǎn)代表人的權(quán)利不再具有行政性，企業(yè)嚴(yán)格按照股權(quán)規(guī)則行使產(chǎn)權(quán)，社會(huì)資本的產(chǎn)權(quán)安全更有保障。二是要進(jìn)行法人內(nèi)部治理融合。真正完成混合所有制改造，需要以產(chǎn)權(quán)混合帶動(dòng)不同市場(chǎng)主體資產(chǎn)、人員等資源的重組。從資本混合到法人內(nèi)部治理融合，這需要借助完善的公司治理方能得以實(shí)現(xiàn)，因而要合理設(shè)計(jì)油氣企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。在企業(yè)董事會(huì)和經(jīng)理聘任中，適度增加其他非國(guó)有資本股東代表的比例，這樣不僅可以保障其他非國(guó)有資本的安全性，更重要的是可以發(fā)揮私有產(chǎn)權(quán)因產(chǎn)權(quán)明確而產(chǎn)生的有效激勵(lì)與約束機(jī)制，保證企業(yè)決策過(guò)程的科學(xué)性，真正實(shí)現(xiàn)“混合”的優(yōu)勢(shì)。并且，政府應(yīng)在產(chǎn)業(yè)孵化、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶植、要素使用等方面，給混改企業(yè)帶來(lái)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和應(yīng)有的支持,促進(jìn)混合所有制改革的順利進(jìn)行。