導  讀

空間重疊是礦產(chǎn)資源賦存的主要特性之一，是優(yōu)化礦業(yè)權(quán)管理需要充分考慮的重要內(nèi)容。文章通過分析礦業(yè)權(quán)管理中涉及礦產(chǎn)資源空間重疊的有關內(nèi)容，提出優(yōu)化管理需要把握的原則，并結(jié)合近期實地調(diào)研取得的認識提出建議：一是依托國土空間規(guī)劃體系進行礦產(chǎn)資源勘查開采布局；二是優(yōu)化相關政策法規(guī)，進一步鼓勵和引導綜合勘查開采；三是尊重礦產(chǎn)勘查開采客觀規(guī)律，適當放寬礦業(yè)權(quán)重疊設置情形；四是完善互不干擾協(xié)議簽訂規(guī)范，強化第三方協(xié)調(diào)機制作用。

本文引用信息

姜杉鈺，王峰，馮聰.基于礦產(chǎn)資源空間重疊特點的礦業(yè)權(quán)管理研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（8）:42-46.

 

空間重疊是礦產(chǎn)資源賦存的主要特點之一，一般是指在地下空間中的不同礦體垂直投影在平面上發(fā)生重疊的情況。通俗而言，即在同一地表范圍內(nèi)的地下空間中同時存在兩種或兩種以上礦產(chǎn)資源的自然現(xiàn)象（以下將表現(xiàn)出這種特征的各種礦產(chǎn)簡稱為“重疊礦產(chǎn)”）。其主要包括兩種情形：一是不同礦產(chǎn)在空間不同位置上的重疊，例如煤炭下部分布鋁土礦，上部則分布砂石粘土類礦產(chǎn)；二是不同礦產(chǎn)在同一空間中的共伴生重疊，如煤炭和煤層氣、鉛鋅、鈮鉭等。
礦產(chǎn)資源空間重疊的普遍性在以往的勘查開采實踐中被業(yè)界廣泛熟知，沉積盆地是礦產(chǎn)資源空間重疊最為密集的地質(zhì)單元，石油、天然氣（含煤層氣、頁巖氣）、煤炭、鈾礦以及當前新興的地熱資源大多重疊分布，多種金屬、非金屬等其他類礦產(chǎn)也存在彼此間或與上述幾類能源礦產(chǎn)重疊，這種普遍性使得礦業(yè)權(quán)管理需要充分尊重客觀存在的自然現(xiàn)象。礦產(chǎn)資源的隱蔽性致使其空間重疊充滿著諸多不確定性，即使當前探明度極高的僅存在單一礦種的某一特定區(qū)域，在未來隨著認識和技術的不斷提高，也可能會在地下空間發(fā)現(xiàn)重疊分布的其他礦產(chǎn)。這種彈性動態(tài)的資源稟賦特點，為約束性管制規(guī)則的制定帶來了極大的挑戰(zhàn)。本文通過探討國內(nèi)外礦業(yè)權(quán)管理中涉及礦產(chǎn)資源空間重疊的有關內(nèi)容，提出優(yōu)化管理需要把握的原則，在此基礎上結(jié)合近期實地調(diào)研取得的認識，提出相關意見建議。
 

1 國內(nèi)管理思路分析

我國礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)歷了長期的發(fā)展歷程，對礦產(chǎn)資源的空間重疊特性給予了很多針對性的考慮，主要可以概括為以下三個方面。
1.1 堅持礦業(yè)權(quán)排他性，盡量避免重疊設置
我國1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》并沒有關于礦產(chǎn)資源空間重疊的專門性條款，但在第十九條規(guī)定“禁止任何單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦”，這體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)的排他性，是約束重疊礦產(chǎn)勘查開采活動的基本法律原則，也是當前《礦產(chǎn)資源法》修訂過程中需要延續(xù)和繼承的重要內(nèi)容。2017年原國土資源部發(fā)布的14號文和16號文，首次在規(guī)章中對礦業(yè)權(quán)重疊設置提出了明確要求，成為當前避免以往矛盾沖突問題的實質(zhì)性手段，其中規(guī)定除一些特殊情形外，新立探礦權(quán)勘查范圍和采礦權(quán)礦區(qū)范圍不得與已設礦業(yè)權(quán)垂直投影范圍重疊，這些明確的要求在保障礦業(yè)權(quán)人權(quán)益，緩解矛盾沖突方面起到了積極作用。
1.2 鼓勵礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采
在一定區(qū)域范圍內(nèi)進行綜合勘查開采是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源利用最大化的必然選擇，這在以往的管理中一直是被鼓勵和要求的。無論是在現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》中，還是在有關的規(guī)劃、政策、法規(guī)中，都對礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采礦產(chǎn)資源做出了要求，同時也對其行為進行了規(guī)范。2018年度中國“十大地質(zhì)找礦成果”之一的內(nèi)蒙古通遼特大型鈾礦，就受益于中石油遼河油田分公司在其油氣探礦權(quán)范圍內(nèi)的“油鈾兼探”，這種“一礦變多礦”的目標導向是我國礦業(yè)權(quán)管理的重要發(fā)展方向，其成效是可以預期的，做法也是值得推廣的。
1.3 以互不干擾協(xié)議和協(xié)調(diào)機制避免礦業(yè)權(quán)疊置的矛盾沖突
簽訂互不干擾協(xié)議和建立協(xié)調(diào)機制是有效緩解礦業(yè)權(quán)重疊設置矛盾沖突的重要舉措，在以往積累了成功的經(jīng)驗，在當前規(guī)章中也有明確的要求。例如神華集團與中石化在鄂爾多斯盆地北緣新街臺格廟礦區(qū)的煤炭—天然氣協(xié)調(diào)開采，柴達木盆地查爾汗鉀鎂鹽采礦權(quán)與中石油天然氣礦業(yè)權(quán)簽訂互不干擾協(xié)議，以及山西煤炭—煤層氣統(tǒng)籌開發(fā)建立的“三交模式”“華璐模式”等，都是以往成功的典范。2017年14號文和16號文的出臺，使得簽訂互不干擾協(xié)議成為油氣—非油氣、地浸砂巖型鈾礦—煤炭等特殊情形礦業(yè)權(quán)重疊設置的必要條件，為約束同一范圍內(nèi)重疊設置礦業(yè)權(quán)的行為奠定了基礎，建立第三方協(xié)調(diào)機制更是管理上的重要探索。
 

2 國外管理經(jīng)驗探討

2.1 原則上同一平面區(qū)域只設立一個礦業(yè)權(quán)
世界上不同國家礦產(chǎn)資源管理體制機制、土地性質(zhì)等雖然不同，但在礦業(yè)權(quán)設置方面，絕大多數(shù)國家認為同一地表范圍內(nèi)只能設置一個礦業(yè)權(quán)，各國法律中也都明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的排他性。例如《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，依照許可證的授權(quán)，取得礦山用地的礦產(chǎn)資源利用人所用地界限內(nèi)對于利用礦產(chǎn)資源享有排他性的專屬權(quán)。美國在礦業(yè)權(quán)的招標過程中往往選擇一些空白地區(qū)（沒有其他資源存在的地區(qū)）。類似的，加拿大將空白的勘查區(qū)域分為多個基本區(qū)塊并進行識別號標注（如不列顛哥倫比亞省將全省劃分為800萬個基本區(qū)塊，每個基本區(qū)塊面積大約20公頃），勘查區(qū)塊的申請人可以在網(wǎng)上選擇這些基本區(qū)塊進行登記，如選擇的區(qū)域出現(xiàn)重疊，系統(tǒng)就會自動予以提示并不被通過。
2.2 礦業(yè)權(quán)重疊設置需征得原有礦業(yè)權(quán)人同意
以“征得原有礦業(yè)權(quán)人同意”為前提重疊設置礦業(yè)權(quán)是國外管理的一般經(jīng)驗，大多數(shù)國家均有類似的規(guī)定。美國遵循“優(yōu)先取得”的原則，即率先取得某種礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)的個人或企業(yè)享有部分對礦產(chǎn)所在地其他礦產(chǎn)的處分權(quán)利，可以選擇保留對這塊土地其他資源的開采權(quán)利，也可以轉(zhuǎn)讓給其他人進行開采。澳大利亞聯(lián)邦要求“在未征得現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)持有人同意的情況下，政府不能在現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)的土地上授予第三方礦業(yè)權(quán)”。日本礦業(yè)法的第六十六條明確規(guī)定：“如礦區(qū)中的礦物存在于不同種礦床中，且兩個礦區(qū)重疊，后登錄人員必須在得到先登錄人員的承諾后，方可在重疊部分采掘礦物”。
2.3 特殊情形允許礦業(yè)權(quán)重疊設置
為了實現(xiàn)全面的資源地質(zhì)調(diào)查、實現(xiàn)綜合勘查或者考慮到部分礦產(chǎn)的特殊性，很多國家都會允許一些礦業(yè)權(quán)重疊設置的特殊情形。例如澳大利亞考慮到地質(zhì)調(diào)查的重要性和對其他礦產(chǎn)開采較小的影響，鼓勵區(qū)域地質(zhì)調(diào)查，允許初始調(diào)查權(quán)（Preliminary Exploration 或 Prospecting License）在已設礦業(yè)權(quán)的土地上設置，但要求符合有關部門的相關規(guī)定，并限制時間和行為，包括不能損害原有產(chǎn)權(quán)人的利益，讓原礦業(yè)權(quán)人知曉等。再如在澳大利亞大部分州或領地，勘查寶石和稀有金屬需要有專門的勘查許可，且可以和其它礦業(yè)權(quán)重疊。在西澳大利亞州，在已設礦業(yè)權(quán)的區(qū)域上，可以頒發(fā)砂金礦專門調(diào)查權(quán)。加拿大不列顛哥倫比亞省將礦業(yè)權(quán)分為五類：石油天然氣、一般礦產(chǎn)、煤炭、砂金和砂石粘土類礦產(chǎn)，其中一般礦產(chǎn)的礦區(qū)標注權(quán)（Claim）就擁有兩年左右的排他權(quán)，但允許砂金礦業(yè)權(quán)與其重疊。
2.4 通過協(xié)議鼓勵或政府強制不同礦業(yè)權(quán)人合作
鼓勵不同礦業(yè)權(quán)人聯(lián)合開發(fā)地下資源也是世界各國的普遍做法。例如加拿大對重疊礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)管理，在產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護的基礎上也會關注資源開發(fā)的合理性，主要的方式是促進不同礦業(yè)權(quán)人的合作，可以簽訂合作協(xié)議，政府提供專門的合作協(xié)議格式供參考和協(xié)商。在特殊情況下為保障資源開發(fā)的合理性，政府也會強制各方聯(lián)合勘查開采。例如在美國，一個礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)了油氣資源，該油氣資源作為一個完整礦體（油氣藏）超過了原有的礦業(yè)權(quán)范圍，延伸到相鄰其他礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)，因油氣具有流動性，開采時會在地下發(fā)生動態(tài)運移，使得礦業(yè)權(quán)人采出的油氣量與礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的地質(zhì)儲量不相一致。此時，政府一般會從中協(xié)調(diào)或采取強制手段，使兩個礦業(yè)權(quán)人聯(lián)合開發(fā)油氣資源。
 

3 優(yōu)化管理需要把握的幾點原則

3.1 保護與節(jié)約集約利用資源
礦產(chǎn)資源的形成需要經(jīng)歷漫長的地質(zhì)過程，短期內(nèi)不可再生，綜合勘查開發(fā)，節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源是礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢，也是礦業(yè)權(quán)管理首要的目標。針對礦產(chǎn)資源重疊分布的特性，要在創(chuàng)新制度設計和完善法律法規(guī)層面上，遵循客觀地質(zhì)規(guī)律，鼓勵礦業(yè)權(quán)人以充分勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源為導向，以保護和節(jié)約集約利用資源為基本原則。
3.2 保障國家戰(zhàn)略資源供給
從實際情況來看，重疊分布的石油、天然氣、鈾礦等均是國家重要的戰(zhàn)略性能源礦產(chǎn)，鎵、鍺、鋰等戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)常與煤炭重疊，盆地中的巖鹽礦產(chǎn)、地熱資源等也對工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展十分重要。為了有效開發(fā)利用重疊分布的礦產(chǎn)資源，一方面要依據(jù)國家戰(zhàn)略需要等因素建立合理的開發(fā)利用時序，另一方面要探索不同類型礦產(chǎn)空間重疊情況的礦業(yè)權(quán)設置規(guī)制，完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的保護政策。
3.3 保障礦山安全生產(chǎn)
不同類別礦產(chǎn)資源的賦存條件、勘查開采技術方式等存在一定的差異，不同主體在同一區(qū)域進行不同礦產(chǎn)資源的勘查開采勢必存在一定的安全隱患。因此，在礦業(yè)權(quán)管理上要堅持保障礦山安全生產(chǎn)的原則。對于相互安全干擾較小或者有能力控制的重疊礦產(chǎn)開采，可考慮有條件地放開，制定相應的生產(chǎn)安全規(guī)范，管理的重心也需更多地傾向于監(jiān)管層面；而對于生產(chǎn)安全產(chǎn)生嚴重威脅的情形應嚴格限制。
3.4 保障已設礦業(yè)權(quán)人權(quán)益
按照地質(zhì)找礦的規(guī)律，作為隱性資源的地下礦產(chǎn)并非一開始就被完全探明。由于認識程度不同，目標需求不同，同一區(qū)域地下的礦產(chǎn)資源并非完全清晰，但隨著理論創(chuàng)新和技術突破，地下礦產(chǎn)資源會逐漸被人們所認知�？陀^而言，礦產(chǎn)資源的重疊分布是絕對存在的，制度和政策設計者的認知和認識能力則是相對的，并處于不斷更新狀態(tài)。因此，在依托以上三點原則進行制度優(yōu)化和設計過程中，不僅需要保護礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益，而且需要充分尊重歷史，保障已設礦業(yè)權(quán)人權(quán)益。
 

4 思考與建議

4.1 依托國土空間規(guī)劃體系進行礦產(chǎn)資源勘查開采布局
礦業(yè)權(quán)的范圍雖然限定于地下的立體空間，但礦產(chǎn)資源的勘查開采工作卻要依賴于地表空間來完成。為了在有限的地表范圍內(nèi)合理對地下多層次立體分布的重疊礦產(chǎn)進行勘查開發(fā)，需要以時空層級的綜合規(guī)劃緩解重疊礦產(chǎn)資源勘查開采涉及的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、國家和地方等不同層級的矛盾沖突。具體而言，在以往礦產(chǎn)資源調(diào)查的基礎上，綜合當前勘查開發(fā)現(xiàn)狀、礦業(yè)權(quán)設置現(xiàn)狀，依托于國土空間規(guī)劃體系進行礦產(chǎn)資源勘查開采的空間布局，合理部署地質(zhì)找礦和礦產(chǎn)開發(fā)工作，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重要問題。同時在有限的空間內(nèi)明確開發(fā)利用時序，在重疊區(qū)域優(yōu)先勘查開采石油、天然氣、鐵、銅、鈾礦、稀土等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或?qū)ν庖来娑容^高的礦產(chǎn)，以促進工業(yè)和社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，必要時設立重要礦產(chǎn)資源保留區(qū)或保留規(guī)劃區(qū)，保障國家能源資源安全。
4.2 優(yōu)化相關政策法規(guī)，進一步鼓勵和引導綜合勘查開采 
我國在不斷完善礦業(yè)權(quán)管理的過程中，對礦產(chǎn)資源的重疊分布性給予了充分的考慮，但仍然存在一些剛性要求，限制了礦業(yè)權(quán)人對重疊礦產(chǎn)的綜合勘探開采，或者由于政策激勵不足，使得礦業(yè)權(quán)人因利益不大而放棄開采礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)主礦種以外的礦產(chǎn)。鼓勵礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采是實現(xiàn)重疊分布礦產(chǎn)綜合利用的最直接的手段，建議：一是改革礦種變更的限制，在保障開采安全、符合開發(fā)利用方案的前提下，放寬對探礦權(quán)人變更勘查礦種的限制，除國家限制或者禁止勘查開采的礦種外，在遵守勘查主礦種不變原則前提下，可考慮增加綜合利用的其他礦種，適當條件下可考慮協(xié)議出讓給原礦業(yè)權(quán)人。二是在對綜合勘查取得重要突破的礦業(yè)權(quán)人給予獎勵，并對其增加開采的不具備商業(yè)價值的重要礦產(chǎn)給予一定的補貼政策，更多地以經(jīng)濟手段激勵或約束礦業(yè)權(quán)人行為。
4.3 尊重礦產(chǎn)勘查開采客觀規(guī)律，適當放寬礦業(yè)權(quán)重疊設置情形
如上文所述，當前國家層面的礦業(yè)權(quán)重疊設置，僅放開了油氣—非油氣、地浸砂巖型鈾礦—煤炭等幾種特殊情形，地方層面則根據(jù)實際情況做出了一些細化。不可否認的是，這種嘗試機遇和風險并存的。事實上，在單一礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采能力有限的情況下，依托于不同主體在同一區(qū)域內(nèi)進行礦產(chǎn)資源的聯(lián)探共采可能是最為可行的。更大程度促進企業(yè)間的聯(lián)探共采，也就意味著要更廣泛地進行礦業(yè)權(quán)重疊設置。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，在保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的情況下，更多地進行不同礦產(chǎn)之間的礦業(yè)權(quán)重疊設置是具有一定制度設計空間的。實踐中，水氣礦產(chǎn)、地熱資源與地表固體礦產(chǎn)彼此間勘查開采的影響較小，因此建議進一步完善新立礦業(yè)權(quán)與已設礦業(yè)權(quán)允許垂直投影重疊的限定情形，如砂石土礦、礦泉水、地熱礦業(yè)權(quán)與其它非油氣礦業(yè)權(quán)之間確需重疊的，能滿足安全生產(chǎn)條件的允許重疊設置，并告知已有礦業(yè)權(quán)人。新出讓礦業(yè)權(quán)時，確需重疊的，應在出讓公告中明確礦業(yè)權(quán)重疊情況以及相關處置意見。
4.4 完善互不干擾協(xié)議簽訂規(guī)范，強化第三方協(xié)調(diào)機制作用
不斷放開礦業(yè)權(quán)重疊設置的關鍵，在于如何從礦業(yè)權(quán)管理上將矛盾沖突風險降到最低，同時釋放資源的最大潛力。實際操作的核心在于互不干擾協(xié)議和第三方協(xié)調(diào)機制能否真正發(fā)揮作用。依據(jù)實踐情況來看，簽訂互不干擾協(xié)議成為礦業(yè)權(quán)重疊設置的必要程序，但存在兩方面問題：一是不同礦產(chǎn)的勘查開采由不同企業(yè)開展，各方在企業(yè)實力、隸屬關系等方面并不對等，簽訂互不干擾協(xié)議經(jīng)常進展緩慢，一些地方礦山企業(yè)與國有的石油公司在簽訂協(xié)議時就需要由地方政府有關部門進行長期協(xié)調(diào)；二是當前互不干擾協(xié)議并不具備完全的法律效力，簽訂后不能完全解決實際勘查開采中存在的諸多矛盾，例如在鄂爾多斯盆地北部，陜煤集團探礦權(quán)與中石油的天然氣探礦權(quán)重疊，盡管簽訂了互不干擾協(xié)議，但目前依舊權(quán)益不明，導致該井田煤炭及煤層氣資源開發(fā)進程緩慢。因此，建議：一是自然資源主管部門要充分發(fā)揮第三方常態(tài)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強工作機制建設，保障各方利益不被侵害；二是后參與方應出具保證安全生產(chǎn)承諾書，在互不干擾協(xié)議中落實主體責任，加強日常監(jiān)管，針對不符合規(guī)定的礦業(yè)權(quán)人給予相應的懲處；三是國家可在核減稅費、促進礦業(yè)權(quán)整合等方面給予激勵，以鼓勵企業(yè)間自愿進行合作。

作者信息
姜杉鈺（1992—），男，吉林省白山市人，自然資源部咨詢研究中心研究實習員，工學碩士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟、管理、政策和規(guī)劃研究。

 

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