導(dǎo)  讀

建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要方面，也是健全自然資源資產(chǎn)管理的有效手段。對(duì)比政府文件要求和其他資產(chǎn)報(bào)告，當(dāng)前國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告存在著內(nèi)容體系不全、邊界范圍不清、價(jià)值量計(jì)量缺乏、對(duì)比分析不夠等有待完善之處，應(yīng)充分借鑒生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和其他專項(xiàng)報(bào)告等相關(guān)工作指標(biāo)、報(bào)表和內(nèi)容，堅(jiān)持管理需求和基礎(chǔ)供應(yīng)、目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，從管理環(huán)節(jié)、資產(chǎn)定義、產(chǎn)權(quán)邊界等角度明晰國(guó)有自然資源資產(chǎn)邊界和報(bào)告范圍。文章最后提出報(bào)告的三大組成和正文的七大部分設(shè)計(jì)，指出資產(chǎn)核算標(biāo)準(zhǔn)研究、關(guān)鍵問(wèn)題研究和基礎(chǔ)性工作等需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

本文引用信息

羅世興，石吉金，李彥華.完善國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容的思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020,33（9）:19-24.

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國(guó)有自然資源資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成，其管理情況的好壞直接關(guān)系到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理和治理，提升國(guó)有資產(chǎn)管理透明度，管好人民共同財(cái)產(chǎn)，2017年出臺(tái)了《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）�！兑庖�(jiàn)》明確了國(guó)有自然資源報(bào)告方式和重點(diǎn)。為推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和審議監(jiān)督工作，增強(qiáng)工作的規(guī)范性和引導(dǎo)性，2019年“第十三屆人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的五年規(guī)劃（2018—2022）”（下文簡(jiǎn)稱《五年規(guī)劃》）提出了規(guī)范報(bào)告基本內(nèi)容、擴(kuò)大報(bào)告范圍等要求。盡管兩個(gè)文件對(duì)報(bào)告內(nèi)容等提出了總體要求，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告編制有據(jù)可依，但報(bào)告內(nèi)容還需要進(jìn)一步研究、細(xì)化和規(guī)范，以更好地服務(wù)專項(xiàng)報(bào)告編制。

01

目前，許多學(xué)者圍繞建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的意義、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告編制中的問(wèn)題及重點(diǎn)等做了許多研究。文宗瑜等主張國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告應(yīng)從關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)家底轉(zhuǎn)向側(cè)重國(guó)有資本價(jià)值，要以國(guó)有資本價(jià)值及其變化為重點(diǎn)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)資本化率與國(guó)有資本價(jià)值進(jìn)行定量分析。綦好東等認(rèn)為報(bào)告具有受托責(zé)任履行與決策有用雙目標(biāo)，應(yīng)建立信息披露體系，設(shè)立“清單制”，引入第三方等機(jī)制。周華提出規(guī)范完善報(bào)告的工作機(jī)制及體例結(jié)構(gòu)，認(rèn)為現(xiàn)有的管理措施列舉模式未能突出問(wèn)題披露。張鵬越認(rèn)為當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作程序不夠規(guī)范、內(nèi)容覆蓋不夠完整，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有待加強(qiáng)，要在制度、機(jī)制上加以完善。國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告方面，翟盼盼主張根據(jù)資源性國(guó)有資產(chǎn)的委托代理關(guān)系建立報(bào)告制度，并將內(nèi)容分為經(jīng)常性事項(xiàng)和年度性事項(xiàng)。侯淑濤等認(rèn)為當(dāng)前缺乏報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，亟需進(jìn)一步確定及完善報(bào)告范圍、方式、框架體系和內(nèi)容。石吉金等認(rèn)為文件對(duì)報(bào)告具體范圍和內(nèi)容以及自然資源資產(chǎn)分類等缺乏相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，可操作性有待提高，提出應(yīng)建立報(bào)告制度體系，明確報(bào)告范圍和內(nèi)容。
現(xiàn)有研究集中在國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告重大意義、文件有關(guān)要求和存在的不足上，對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容體系研究較少，未細(xì)化、豐富報(bào)告內(nèi)容。本文在總結(jié)現(xiàn)有報(bào)告內(nèi)容不足基礎(chǔ)上，結(jié)合兩個(gè)文件有關(guān)要求，借鑒其他資產(chǎn)報(bào)告和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，提出國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容設(shè)計(jì)、厘清邊界范圍等相關(guān)建議，以期為報(bào)告編制提供參考。

02

2018年，國(guó)家和省級(jí)層面建立了國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度。其中，自然資源部牽頭編制的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容分為基本情況、管理工作與成效等，省級(jí)層面編制的報(bào)告結(jié)構(gòu)基本相同。與兩個(gè)文件要求和其他國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告相比，現(xiàn)有國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容有待完善。
(1)內(nèi)容體系不全�！段迥暌�(guī)劃》要求建立起報(bào)告范圍全口徑、全覆蓋，分類、標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)范，報(bào)告與報(bào)表相輔相成的報(bào)告體系，提交國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表和健全完善主要包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障國(guó)家安全等內(nèi)容的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，報(bào)表和管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系正在研究、探索之中，尚未形成包含正文、附件及說(shuō)明，報(bào)告與報(bào)表相得益彰的內(nèi)容體系，報(bào)告還難以準(zhǔn)確、有效地反映管理情況和成效。
(2)邊界范圍不清。一是現(xiàn)有報(bào)告基本都是反映自然資源情況，僅儲(chǔ)備土地有價(jià)值計(jì)量，還屬于資源報(bào)告階段。比如，基本情況中對(duì)國(guó)有土地資源是按照農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地進(jìn)行闡述，未說(shuō)明其中哪些部分屬于資產(chǎn)。二是部分集體所有資源納入報(bào)告。比如，耕地按照全口徑納入，并進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量分析。三是不同類別資源范圍有待厘清。尤其是由過(guò)去分部門管理、標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致數(shù)據(jù)打架的自然資源，比如林地、草地、濕地。四是資產(chǎn)重復(fù)計(jì)算問(wèn)題有待解決。國(guó)有自然資源資產(chǎn)出讓之后，已納入其他三類國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告中，國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告再將其納入，容易導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算，虛增國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模。
(3)價(jià)值計(jì)量缺乏。由于自然資源門類多、差異大，加上對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值內(nèi)涵認(rèn)知不一，價(jià)格體系不完善，盡管土地評(píng)估、礦業(yè)權(quán)評(píng)估等已有一定基礎(chǔ)，但尚未形成權(quán)威、統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，這是人大審議時(shí)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)之一。除儲(chǔ)備土地外，現(xiàn)有報(bào)告只說(shuō)明了各類自然資源的實(shí)物量情況。比如，土地資源按萬(wàn)公頃，水資源按萬(wàn)立方米等。不同量綱的實(shí)物量計(jì)量難以體現(xiàn)資產(chǎn)的價(jià)值屬性，也無(wú)法進(jìn)行資產(chǎn)的加總、結(jié)構(gòu)分析及保值增值分析，不利于由資源管理向資產(chǎn)管理的轉(zhuǎn)變。
(4)部分內(nèi)容缺失。一是自然資源質(zhì)量?jī)?nèi)容有待完善。部分自然資源缺乏質(zhì)量情況分析。比如，農(nóng)用地中僅耕地有質(zhì)量等別內(nèi)容，濕地資源沒(méi)有質(zhì)量?jī)?nèi)容。二是自然資源資產(chǎn)配置、使用和收益實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容缺乏�，F(xiàn)有報(bào)告在基本情況中對(duì)各類自然資源大多僅分析了其數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布，未涉及配置、使用及收益等內(nèi)容。這既是人大審議的關(guān)注點(diǎn)之一，也是自然資源資產(chǎn)管理的重要方面。比如，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)中僅說(shuō)明了礦種數(shù)量、查明儲(chǔ)量及區(qū)域分布，未說(shuō)明礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量、方式及收益，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用等重要情況。
(5)對(duì)比分析不夠。一是年度動(dòng)態(tài)變化反映不夠�，F(xiàn)有報(bào)告?zhèn)戎貙?duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)年度實(shí)物數(shù)量和結(jié)構(gòu)的描述，與上年對(duì)比及期中增減變化的分析較少。比如，國(guó)有土地資源中僅說(shuō)明面積增長(zhǎng)幅度，但未說(shuō)明其中國(guó)有農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地增減變化情況。國(guó)有森林、草原、濕地等資源均未反映與上年對(duì)比情況。二是缺乏原因分析。有些指標(biāo)雖有增減幅度，但未對(duì)發(fā)生重大變化的原因進(jìn)行深入分析。比如，礦產(chǎn)資源說(shuō)明了主要礦產(chǎn)查明資源儲(chǔ)量增減幅度，但未說(shuō)明是勘探增加、重算增減還是開(kāi)采等原因造成的。對(duì)于增減變化超過(guò)一定幅度的情況，比如10%，需進(jìn)一步說(shuō)明。

03

他山之石，可以攻玉，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、其他專項(xiàng)報(bào)告等相關(guān)工作可為國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容完善提供借鑒。
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一套主要用于體現(xiàn)自然資源存量、反映自然資源流量、評(píng)估自然資源質(zhì)量的價(jià)值與實(shí)物并重的計(jì)量報(bào)表，國(guó)家和地方均開(kāi)展了試點(diǎn)，形成了編制制度。國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核提出年度評(píng)價(jià)與目標(biāo)考核的主要內(nèi)容和指標(biāo)體系。前者包含資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量等7項(xiàng)內(nèi)容和56個(gè)指標(biāo)，后者包含資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等5項(xiàng)內(nèi)容和23個(gè)指標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容包括貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況等7個(gè)方面。以上工作中涉及自然資源資產(chǎn)管理的指標(biāo)、表式設(shè)計(jì)和重點(diǎn)內(nèi)容可為國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容設(shè)計(jì)和報(bào)表、指標(biāo)體系構(gòu)建提供重要參考。
根據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)公示信息，2017年度金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容主要包括四大部分。一是基本情況：資產(chǎn)總量、分布、行業(yè)結(jié)構(gòu)；二是管理情況：完善頂層設(shè)計(jì)、健全管理框架、建立制度、優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制等；三是工作成效：保值增值、優(yōu)化布局、深化改革、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防風(fēng)險(xiǎn)等；四是下一步思路和措施：夯實(shí)管理體系、優(yōu)化戰(zhàn)略布局、促進(jìn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)、健全激勵(lì)約束機(jī)制、夯實(shí)報(bào)告基礎(chǔ)等。2018年度全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容主要包括四大部分。一是基本情況：資產(chǎn)總量、分布和行業(yè)結(jié)構(gòu)；二是管理工作情況：健全制度體系、提升管理效能、夯實(shí)管理基礎(chǔ)、強(qiáng)化資產(chǎn)管理、做好改革工作；三是工作成效：規(guī)模壯大、保障運(yùn)行、促進(jìn)發(fā)展、提升水平；四是下一步工作：強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、完善工作機(jī)制、狠抓基礎(chǔ)工作、推動(dòng)節(jié)約與高效利用。雖然《意見(jiàn)》對(duì)兩者內(nèi)容的要求與國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告存在差異，但在報(bào)告內(nèi)容框架和內(nèi)容組織方面有重要參考作用。

04

4.1 總體思路
一是要堅(jiān)持管理需求和基礎(chǔ)供應(yīng)相結(jié)合。其中，管理需求主要是中央有關(guān)新要求，可從生態(tài)文明建設(shè)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理和部門職責(zé)出發(fā)；基礎(chǔ)供應(yīng)主要是自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、資產(chǎn)清查、統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性工作所能提供的支撐。二是要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合。其中，目標(biāo)導(dǎo)向主要是中央提出的有關(guān)目標(biāo)和可持續(xù)利用、保護(hù)等目標(biāo)；問(wèn)題導(dǎo)向主要是管理存在的底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問(wèn)題和人大審議意見(jiàn)。在充分吸收、借鑒相關(guān)工作內(nèi)容和指標(biāo)基礎(chǔ)上，分步優(yōu)化國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容和重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)報(bào)告由“資源報(bào)告”向“資源+資產(chǎn)報(bào)告”及“資產(chǎn)報(bào)告”的轉(zhuǎn)化。
4.2 邊界范圍
一是管理環(huán)節(jié)和部門邊界。根據(jù)新一輪的機(jī)構(gòu)改革，自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，將第一個(gè)“統(tǒng)一”設(shè)計(jì)為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、自然資源確權(quán)登記、自然資源所有者權(quán)益和自然資源開(kāi)發(fā)利用四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從資產(chǎn)管理角度，借鑒企業(yè)和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，將國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)分為產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管、資產(chǎn)清查、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、配置、使用、處置、收益、保護(hù)修復(fù)、管理信息系統(tǒng)、績(jī)效評(píng)價(jià)等重要環(huán)節(jié)，主要達(dá)到產(chǎn)權(quán)清晰、配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、收益落實(shí)、保護(hù)到位、監(jiān)管有效等目標(biāo)。從資源管理角度，自然資源部履行自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、統(tǒng)一確權(quán)登記、合理開(kāi)發(fā)利用、空間規(guī)劃和國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、礦產(chǎn)資源管理、海洋開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)等職責(zé)，國(guó)家林草局履行森林、草原、濕地、陸生野生動(dòng)植物資源、各類保護(hù)地的監(jiān)督管理等職責(zé)，水利部履行實(shí)施水資源統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)水文水資源監(jiān)測(cè)等職責(zé)。因此，國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告需要國(guó)家林草局、水利部等提供相應(yīng)子報(bào)告支撐，確保報(bào)告內(nèi)容完整。
二是資產(chǎn)邊界。明確資產(chǎn)邊界是區(qū)分資源與資產(chǎn)的關(guān)鍵。當(dāng)前對(duì)資產(chǎn)認(rèn)知不一。企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則將資產(chǎn)定義為企業(yè)過(guò)去的交易或者事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源。國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2008認(rèn)為資產(chǎn)是為由某個(gè)或某些單位所有擁有的實(shí)體，其所有者會(huì)因?qū)λ鼈兊某钟谢蛟谝欢螘r(shí)間內(nèi)的使用而獲取經(jīng)濟(jì)利益。不包括諸如空氣或公海等無(wú)法有效行使所有權(quán)的自然資源與環(huán)境，以及尚未發(fā)現(xiàn)或開(kāi)采的礦藏和能源儲(chǔ)備。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2016認(rèn)為資產(chǎn)是根據(jù)所有權(quán)原則界定的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系中心框架2012將自然資源作為環(huán)境資產(chǎn)的一部分，認(rèn)為環(huán)境資產(chǎn)是可為人類帶來(lái)惠益的生物物理環(huán)境，主要包括礦產(chǎn)和能源、土地、土壤、木材、水生、其他生物和水等七大類資源。資產(chǎn)實(shí)物量核算范圍廣闊，包括可能為人類提供好處的所有資源。但資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量范圍限于根據(jù)國(guó)民賬戶體系的估價(jià)原則具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的部分�！�<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>輔導(dǎo)讀本》認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)是具有稀缺性、有用性（經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益）以及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源�？山梃b環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系中心框架的做法，在自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量核算范圍有所差異。價(jià)值核算上，根據(jù)可控性、可計(jì)量和能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益原則，優(yōu)先劃定和計(jì)量能通過(guò)市場(chǎng)交易或政府購(gòu)買帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的部分，其余部分則根據(jù)科技進(jìn)步、價(jià)值化手段等條件的成熟，逐步納入資產(chǎn)價(jià)值量計(jì)量范圍�？紤]到資產(chǎn)實(shí)物量是價(jià)值量核算的基礎(chǔ)和管理的最終依托，具有外部性，難以精準(zhǔn)價(jià)值計(jì)量、破壞后難恢復(fù)甚至不可再生等特點(diǎn)，自然資源資產(chǎn)核算應(yīng)以實(shí)物量核算為主，價(jià)值量核算為輔。
三是產(chǎn)權(quán)邊界�；�于十八屆三中全會(huì)決定《輔導(dǎo)讀本》關(guān)于自然資源資產(chǎn)的定義，本文認(rèn)為國(guó)有自然資源資產(chǎn)是具有稀缺性、有用性以及產(chǎn)權(quán)明確為全民所有的自然資源。從所有權(quán)上看，我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《民法通則》規(guī)定的自然資源共涉及礦藏、水流、水面、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、海島、野生動(dòng)植物、無(wú)線電頻譜、氣候資源等13種。結(jié)合《憲法》《物權(quán)法》《民法通則》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林資源法》《草原法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等關(guān)于自然資源所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定，礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源中的海域、無(wú)居民海島、野生動(dòng)物資源和無(wú)線電頻譜屬于國(guó)家所有，土地資源、森林資源和草原資源既有國(guó)家所有也有集體所有。目前缺乏關(guān)于濕地資源所有權(quán)的規(guī)定，但其中的灘涂分為國(guó)有和集體所有，當(dāng)前自然資源確權(quán)登記將濕地分為國(guó)家所有和集體所有。野生植物資源和氣候資源雖有保護(hù)和合理利用規(guī)定，但未明確所有權(quán)歸屬。因此，國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告涉及全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等七大類自然資源資產(chǎn)。野生動(dòng)物、野生植物、氣候等自然資源待條件成熟，逐步納入資產(chǎn)范疇和報(bào)告范圍。無(wú)線電頻譜借鑒環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系中心框架2012的做法，不在環(huán)境資產(chǎn)范疇，建議暫不納入報(bào)告范圍。從使用權(quán)上看，各類國(guó)有自然資源資產(chǎn)在一級(jí)市場(chǎng)上出讓之后，獲得使用權(quán)的企業(yè)或單位將其納入資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)核算。由于國(guó)有企業(yè)、金融企業(yè)等均要提交專項(xiàng)報(bào)告，容易導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算，建議做好不同報(bào)告范圍的銜接。
4.3 內(nèi)容設(shè)計(jì)
借鑒相關(guān)報(bào)告經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告可由正文、附件和說(shuō)明三部分組成。其中，正文可分為七大部分：基本情況、管理情況、工作成效及亮點(diǎn)、上年度審議意見(jiàn)整改落實(shí)情況、存在問(wèn)題、下一步工作和建議、其他需要報(bào)告的重要事項(xiàng)。
正文的“基本情況”主要介紹國(guó)有自然資源資產(chǎn)的規(guī)模（數(shù)量）、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布、配置、使用、收益、保護(hù)情況及變化情況，闡明國(guó)有自然資源資產(chǎn)“有多少、是好是壞、包含什么、在哪里、如何配置、使用多少、實(shí)現(xiàn)多少收益及動(dòng)態(tài)變化、保護(hù)修復(fù)效果如何”。內(nèi)容按照總體情況、國(guó)有土地資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、國(guó)有森林資源資產(chǎn)、國(guó)有草原資源資產(chǎn)、國(guó)有濕地資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)、國(guó)有海洋資源資產(chǎn)和國(guó)家公園資產(chǎn)展開(kāi)，并與附件的報(bào)表和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系前后對(duì)應(yīng)。“管理情況”主要介紹貫徹落實(shí)中央有關(guān)決策部署、履行自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)、推進(jìn)生態(tài)文明重要制度建設(shè)等情況，闡明“如何管理”。其中，貫徹落實(shí)中央有關(guān)決策部署情況主要說(shuō)明黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自然資源管理重要指示批示與決策部署的落實(shí)情況，比如，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治等。履行自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)主要介紹重點(diǎn)工作完成情況，可按照資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)展開(kāi)，涵蓋調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、所有者權(quán)益、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)等。推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)主要介紹生態(tài)文明八大制度和改革的落實(shí)情況，可將其與重點(diǎn)工作完成情況結(jié)合闡述。“工作成效及亮點(diǎn)”主要介紹國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理的重要作用和亮點(diǎn)成果，闡明“管得怎么樣”。比如，進(jìn)一步摸清了底數(shù)，夯實(shí)了管理基礎(chǔ)，保障了資源和生態(tài)安全等，盡量用數(shù)字說(shuō)話。“存在問(wèn)題”主要總結(jié)當(dāng)前管理中存在的底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問(wèn)題，并分析原因。“上年度審議意見(jiàn)的整改落實(shí)情況”則要根據(jù)人大常委會(huì)對(duì)上年度報(bào)告提出的審議意見(jiàn)，對(duì)標(biāo)對(duì)表，說(shuō)明整改落實(shí)的情況。“下一步工作和建議”主要針對(duì)問(wèn)題和面臨的新形勢(shì)、新要求，提出具有針對(duì)性、可行性的舉措。“其他需要報(bào)告的重要事項(xiàng)”介紹其他與國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理有關(guān)的重要情況。
附件是對(duì)正文部分的重要支撐，主要包含國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表和管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不僅要體現(xiàn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)“多了”還是“少了”，還要體現(xiàn)“好了”還是“壞了”。綜合考慮各類自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)和管理目標(biāo)，有的以保護(hù)修復(fù)為主，有的以開(kāi)發(fā)利用為主，有的兩者兼顧，在指標(biāo)和權(quán)重上要有所差異，充分吸收自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持系統(tǒng)性、科學(xué)性、可比性、可得性等原則，研究設(shè)計(jì)相應(yīng)的報(bào)表體系、表式結(jié)構(gòu)和指標(biāo)體系。說(shuō)明主要闡述正文和附件中的重要名詞術(shù)語(yǔ)，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑、時(shí)效、來(lái)源，引用的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)選取及其他需要說(shuō)明的情況。

05

國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告是反映國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的載體，其內(nèi)容的完善和質(zhì)量的提升既需要加強(qiáng)關(guān)鍵問(wèn)題的研究，也需要推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)、清查統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性工作。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，逐步完善、豐富報(bào)告內(nèi)容。
一是加快研制自然資源資產(chǎn)核算標(biāo)準(zhǔn)。健全自然資源核算理論與方法體系，在此基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算、企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)等理論方法，明確自然資源資產(chǎn)確認(rèn)條件和分類體系，建立符合各類自然資源特點(diǎn)、滿足管理需求的自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)規(guī)范，為資產(chǎn)的價(jià)值計(jì)量提供指引。
二是加強(qiáng)報(bào)告關(guān)鍵問(wèn)題研究。研究建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表體系和管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立報(bào)告與報(bào)表相得益彰的內(nèi)容體系。研究制定國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度，明確報(bào)告目標(biāo)、主體、內(nèi)容、職責(zé)、程序、數(shù)據(jù)要求等，推動(dòng)報(bào)告工作制度化、規(guī)范化、程序化。
三是積極推進(jìn)基礎(chǔ)性工作。研究建立分級(jí)行使所有權(quán)的資源清單和管理體制，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。推進(jìn)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記，掌握自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬等情況。研究建立全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)體系，推進(jìn)清查試點(diǎn)。結(jié)合自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度、環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系等，建立覆蓋各資源門類，包含數(shù)量與質(zhì)量、實(shí)物與價(jià)值、存量與流量的全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)制度和資產(chǎn)負(fù)債表制度體系。通過(guò)實(shí)施資產(chǎn)清查、統(tǒng)計(jì)和編制資產(chǎn)負(fù)債表，建立資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)等工作，為報(bào)告提供數(shù)據(jù)支撐。

作者信息 

羅世興（1984—），男，福建省長(zhǎng)汀縣人，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)博士，主要從事自然資源資產(chǎn)核算及報(bào)告研究。

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