我國自然保護地礦業(yè)權退出機制研究
——國外相關經驗啟示與借鑒

 

導  讀

隨著我國自然保護地體系不斷完善,生態(tài)環(huán)境保護與礦產資源開發(fā)活動間的沖突日益凸顯，亟需研究建立自然保護地礦業(yè)權退出機制，保障國家資源安全以及礦業(yè)權人權益，減少矛盾沖突。文章系統(tǒng)梳理了典型國家自然保護地內礦業(yè)權管理的主要做法,特別是實施差別化政策,妥善處理國家資源安全與生態(tài)安全之間的平衡關系,推動礦業(yè)權有序退出的典型經驗,從而為我國自然保護地礦業(yè)權退出機制構建提供有益借鑒。結合國內實際情況，我國自然保護地礦業(yè)權退出機制體系內容包括：建立資源預警機制、調查評估機制、協(xié)商博弈機制、緩沖協(xié)調機制、資源保障機制等。

本文引用信息

馮聰,王澍,姜杉鈺.我國自然保護地礦業(yè)權退出機制研究[J].中國國土資源經濟,2020,33（12）:37-40.

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據統(tǒng)計，當前我國有3343個礦業(yè)權分布在427個國家級自然保護區(qū)內，重疊面積為11.78萬km²，占國家級自然保護區(qū)面積的12.2%。隨著我國生態(tài)文明建設的深入推進，以國家公園為主體的自然保護地體系已現(xiàn)雛形。各級各類自然保護地內已設礦業(yè)權如何處置引起社會各界廣泛關注。2017年以來，自然資源部門在全國范圍部署開展自然保護地內礦業(yè)權清理核實工作，提出了礦業(yè)權分類處置的總體要求，內蒙古、黑龍江、廣西、安徽、山東等�。▍^(qū)）均研究制定了自然保護地內礦業(yè)權分類處置工作方案。從執(zhí)行情況看，礦業(yè)權處置工作，特別是礦業(yè)權退出牽扯復雜的利益關系以及法律問題，宏觀層面上要實現(xiàn)國家資源安全戰(zhàn)略與生態(tài)安全戰(zhàn)略的平衡，具體操作中還要考慮國家資源權益維護與礦業(yè)權人合法權益保護的關系。當前，加強生態(tài)環(huán)境保護，減少勘查開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的影響成為國際共識。許多國家都面臨自然保護地與礦業(yè)權重疊問題，通過多年的積累和探索，以美國、澳大利亞為代表的礦業(yè)強國在自然保護地內礦業(yè)權管理方面積累了豐富的經驗。文章通過分析國外典型做法及其特點，探索構建我國自然保護地礦業(yè)權退出機制，以助力于指導各類自然保護地內礦業(yè)權分類處置工作的有序推進，并為相關政策的制定出臺提供參考。

01

1.1 具有完備的法律政策體系
西方國家在20世紀中期陸續(xù)建立了以生態(tài)脆弱區(qū)為主體的自然保護地體系，且規(guī)模逐漸擴大、標準逐步完善。隨著保護地范圍的不斷擴張，以及礦產資源開發(fā)利用強度的加大，資源的開發(fā)利用空間與生態(tài)環(huán)境保護空間出現(xiàn)高度重疊的趨勢。目前，全球約有75%的探礦權和采礦區(qū)位于自然保護價值高、流域壓力大的地區(qū)。為了緩解矛盾，促進可持續(xù)發(fā)展，以美國、澳大利亞為代表的礦業(yè)強國，通過不斷實踐，形成了較為完備的自然保護地管理模式。在立法上，采取專門立法或者綜合立法的形式設計自然保護地法律體系，為管理工作提供法律依據。如，美國、德國、加拿大等均制定了《國家公園法》。在管理體制上，采取多部門共同協(xié)作的模式，甚至有營利性組織或者公益性組織參與，在自然資源管理部門或者生態(tài)環(huán)境管理部門主導下，體現(xiàn)出綜合管理的特點。在管理手段上，更多的是通過制定規(guī)范標準和技術指南，對保護地內的經濟活動進行嚴格約束和限制。同時，注重建立完善的監(jiān)測體系，將日常監(jiān)測作為保護地重要的管理活動之一，通過數(shù)據分析和評價評估，輔助管理者進行理性決策。
1.2 實施適合國情的差別化管理政策
在完備的自然保護地管理制度下，并不是簡單地“一刀切”禁止礦業(yè)活動，而是普遍參照世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）劃定的分類體系，實行按不同級別管理。在對待自然保護地內礦業(yè)活動的態(tài)度上，大部分國家實行差別化的政策，即有條件的允許礦產資源勘查開發(fā)活動存在。如，英國自然保護地內允許進行礦產資源開采活動。美國國家公園管理局（NPS）負責管理國家公園內的礦業(yè)活動，并專門頒布了《國家公園采礦法》。一些資源豐富、對礦業(yè)依賴程度較高的國家，如智利規(guī)定在所有保護地內均可進行礦業(yè)活動，在法律上底土權利高于地表權利，保護地的劃定必須避讓已有的礦業(yè)權。當然，也有部分國家對保護地內的礦業(yè)活動是完全禁止的，如巴西、印度，其中巴西的保護地面積占到其整個陸域面積的四分之一。
1.3 實現(xiàn)科學評估是差別化管理的基礎
芬蘭通過建立科學動態(tài)的評估機制，保證政府部門做出更加理性的判斷。如果評估結果顯示礦業(yè)活動不會對自然保護地的生態(tài)環(huán)境水平產生較大負面影響，就可以授予礦業(yè)權。如果得出對生態(tài)環(huán)境有較大影響的結論，政府出于促進經濟社會發(fā)展的考量，在對生態(tài)環(huán)境予以補償?shù)臈l件下，也允許有條件地授予礦業(yè)權。依據現(xiàn)行的法律法規(guī)，印度尼西亞在自然保護區(qū)、國家公園內禁止采礦活動。但為了利用豐富的地熱資源，西楠榜區(qū)政府采取與林業(yè)部門簽訂諒解備忘錄的方式，通過充分的技術論證，實現(xiàn)了優(yōu)勢資源的開發(fā)利用，并將此種工作方式推廣應用到印尼全國。

02

2.1 自然保護地內允許開展有條件的礦業(yè)活動
從國外一些做法看，礦產資源勘查開發(fā)活動并不是一定要為自然保護地的劃定讓路。如，智利為促進原住民地區(qū)發(fā)展，允許部分自然保護地內進行礦業(yè)活動，保存原住民生存發(fā)展空間。一些國家或地區(qū)還會根據現(xiàn)實情況，對自然保護地進行范圍或級別的調整。如，西澳大利亞州對擬建設的自然保護地進行評估，發(fā)現(xiàn)部分自然保護地涉及已設的采礦權，通過調整保護地邊界，降低保護等級將可能的矛盾降到最低。同時，為彌補避讓造成的保護地面積及質量損失，將擬建的并經評估無找礦潛力的B級和C級保護地升級為A級保護地。
2.2 對保護地內礦業(yè)權采取更加嚴格的管制措施
美國內政部對保護地內的礦業(yè)權設置了更為嚴格的管理要求，采取更高標準的環(huán)境保護管理措施，并每年進行評估。如規(guī)定“可以步行或依靠畜力進入的礦區(qū)，新建的公路道路要嚴格進行審批；對礦區(qū)的水源使用權進行嚴格管理等”。澳大利亞允許在保護地及周邊地區(qū)勘查開發(fā)石油等戰(zhàn)略性礦產，但對礦山環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境恢復治理以及土地復墾等設立了更高的工作標準。通過對空氣、水、土壤的綜合監(jiān)測分析，了解和掌握礦產資源開發(fā)行為對野生動物遷徙以及人類活動產生的影響。澳大利亞《環(huán)境保護法》規(guī)定任何單位在勘查、開發(fā)礦產資源時，應采取一切合理可行的措施，防止或盡量減少對環(huán)境的破壞。在澳大利亞北領地的卡卡杜國家公園內有世界第二大的蘭杰鈾礦，政府為保障國家戰(zhàn)略資源安全一直允許其開發(fā)生產，但要求礦山對臨近的兩條河流進行核污染監(jiān)測。
2.3 設置國家利益礦區(qū)，保障國家資源安全
瑞典是歐盟領先的礦石和金屬生產國之一，并于20世紀提出了“國家利益礦區(qū)”的概念，規(guī)定在國家利益礦區(qū)內不得規(guī)劃以及允許可能妨礙資源開發(fā)利用的活動。英國在其自然保護地內設置礦產保護區(qū)，目的是避免建設項目壓覆礦產資源。英國專門設立國家公園礦產規(guī)劃局，確保在相關的土地規(guī)劃中礦業(yè)活動得到充分的考慮。澳大利亞是自然保護地礦業(yè)準入政策較寬松的國家，聯(lián)邦政府和州政府均實施“保護區(qū)多元規(guī)劃”政策，在實際操作中除了個別特殊的保護區(qū)，幾乎不絕對禁止礦業(yè)活動進入保護地。

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3.1 尊重已設礦業(yè)權的合法權益
美國于1976年修訂《國家公園法》，禁止在國家公園內新設礦業(yè)權，但已設礦業(yè)權可以繼續(xù)保留。對于既有采礦權，如果國家公園管理局認為礦產開發(fā)將損害公園的價值或不符合公園的目的，那么國家公園管理局將尋求收購相關礦業(yè)權。在加拿大，由聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護區(qū)和候鳥保護區(qū)內允許開展礦業(yè)活動。在其他自然保護地內，對于保護地建立之前存在的礦業(yè)權經審查批準后做個案處理，可以保留礦業(yè)權。澳大利亞2007年制定的《規(guī)劃和發(fā)展法》中明確規(guī)定：凡是獲得采礦租約的土地，均被視為礦產資源保留區(qū)。
3.2 依法對保護地內的礦業(yè)權進行征收和補償
美國國家公園管理局如果認定礦業(yè)活動損害公園的價值或不符合公園的建設目的，將通過收購的方式實現(xiàn)礦業(yè)權退出。澳大利亞自然保護地主管部門或政府有權對自然保護地內的礦業(yè)權進行征收。如，昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發(fā)利用礦產資源導致了嚴重的環(huán)境問題，聯(lián)邦政府直接干預，經論證后關停了礦山企業(yè)，并對礦業(yè)公司進行了賠償，同時給予失業(yè)人員一定的補助。加拿大不列顛哥倫比亞省制定了《礦業(yè)權補償規(guī)定》，按市場公允價值給予礦業(yè)權人補償。
3.3 通過協(xié)商解決矛盾問題
在加拿大的國家公園管理中，公眾的意見在計劃目標和經營管理計劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。在礦業(yè)權縮減面積或者直接退出的問題上，西澳大利亞州、昆士蘭州鼓勵礦業(yè)權人與政府聯(lián)系，通過協(xié)商達成一致意見。加拿大聯(lián)邦政府與地方政府之間就自然保護地建立問題達成共識，即原住民在自然保護地內的礦業(yè)相關利益要通過談判解決。在英國，如果礦業(yè)權持有者對保護地設立存有異議，可以向自然保護委員會陳述其反對意見，通過再次協(xié)商仍不能達成一致意見的，可上訴到法院，由法院最終裁定。
3.4 保障利益相關者的知情權
加拿大選定“潛在”的自然保護地范圍后，政府組織民眾全程參與評價論證。在澳大利亞可通過網站查詢自然保護地的范圍、坐標、禁止事項及法律依據等信息。英國自然保護委員會除了發(fā)放自然保護地內礦業(yè)活動許可外，還向社會提供宣傳、咨詢等服務。南非在提交《環(huán)境影響評價報告》中，要詳細敘述受益者和受影響者在整個評價過程中的參與過程，并說明問題是如何由受益者和受影響者提出的。這些做法均切實保障了公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。

04

4.1 建立資源預警機制，準確研判資源安全問題
礦業(yè)在完善工業(yè)體系、加快基礎設施建設、推進城鎮(zhèn)化和提高人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。我國目前各類自然保護地超過1萬個，覆蓋了陸地面積的18%左右。隨著國內生態(tài)保護紅線逐步劃定以及國土空間用途管制制度的建立，會有更多的礦業(yè)權退出，大宗礦產產能的下降，有可能改變國內能源資源的供應格局。在“以國內大循環(huán)為主、國際國內互促的雙循環(huán)發(fā)展的新格局”下，國內礦產資源供給是國家安全和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的底線。建議準確研判國內、國外兩個市場的礦產資源特別是戰(zhàn)略性礦產以及大宗礦產的供應形勢，在自然保護地內區(qū)分不同情況研究制定分類處置政策。
4.2 建立調查評估機制，作為分類處置依據
在美國聯(lián)邦出臺的《國家環(huán)境政策法》中要求聯(lián)邦機構“在進行可能對人類環(huán)境產生影響的規(guī)劃和決定時，確保環(huán)境價值和經濟技術問題一并得到適當?shù)目紤]”，以保證對可能帶來的環(huán)境和經濟影響做出充分的考慮和權衡。建議我國應設置專項，一是摸清自然保護地包括生態(tài)保護紅線內的能源及礦產資源家底；二是評估已有礦業(yè)活動產生的經濟效益、社會效益以及生態(tài)效益。綜合計算自然保護地設立和運營的機會成本，作為生態(tài)環(huán)境保護價值與礦業(yè)公共利益價值對比分析的依據。同時，對自然保護地建設涉及的戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產項目進行逐個評估，作為分類處置的依據。
4.3 建立協(xié)商博弈機制，保證訴求得到表達
合法設立的礦業(yè)權能否得到有效保護涉及政府信譽與行業(yè)市場秩序。工作中之所以產生“一刀切”的現(xiàn)象，反映的是評價體系與博弈機制的欠缺。按照“五位一體”的總體布局，堅持生態(tài)優(yōu)先，也要從經濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度，平衡相關方的利益訴求。建議對自然保護地內需要退出的礦業(yè)權“建檔立卡”，統(tǒng)一審核清理違法、違規(guī)礦業(yè)權，對于合法設立的礦業(yè)權，地方政府要形成明確的處理意見。同時，建立申訴渠道，保證礦業(yè)權人能夠向相關管理部門提出符合自身利益的意見建議，以便于政府通過協(xié)商與礦業(yè)權人達成一致意見。
4.4 建立緩沖協(xié)調機制，允許暫時保留礦業(yè)權
引導已設礦業(yè)權有序退出自然保護地是推進生態(tài)文明建設的需要，是基于落實國家戰(zhàn)略層面的考量。減少政府行政決定執(zhí)行過程中的矛盾沖突，對礦業(yè)權人財產權進行必要保護。建議賦予行政機關暫停礦業(yè)權的權力。在制度設計上可以參考美國內政部的相關做法。美國內政部可以授予礦業(yè)權，但無法做出收回礦業(yè)權的行政決定，只能暫停礦業(yè)權人執(zhí)行礦業(yè)權的權力，時間可以長達20年。在暫停期內，政府可以評價礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境產生的影響，礦業(yè)權人也有充足的時間進行申訴。通過設置緩沖期，有助于減少政府與企業(yè)之間的矛盾沖突。
4.5 建立資源保障機制，設立“國家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)”
保障國家資源安全不能僅看當下的資源供給情況，更重要的是摸清資源家底，查明礦產資源的開發(fā)利用潛力。我國成礦地質條件好、勘查潛力大的找礦遠景區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護核心區(qū)高度重疊。對于國家緊缺、對外依存度超過50%、國內具備較好找礦潛力的重要礦種，如石油、鐵、銅、鋁、錳等重要戰(zhàn)略性礦種，在保證綠色勘查、綠色開采的前提下，在國土空間規(guī)劃和新一輪礦產資源規(guī)劃中劃定國家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)，設置更加嚴格的準入條件，鼓勵各類資金投入風險勘查。

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作者信息 

馮聰（1979—），男，遼寧省鐵嶺市人，自然資源部咨詢研究中心副研究員，工學博士，主要從事自然資源管理及政策研究。

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