工程車輛在唐山市豐潤(rùn)區(qū)壓庫(kù)山片區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工。新華社照片，2021年5月15日

一、我國(guó)礦山修復(fù)工作難點(diǎn)

我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)由來已久，早期粗放式的開發(fā)方式，造成了地災(zāi)隱患突出、地表裸露，水土流失嚴(yán)重等生態(tài)環(huán)境問題，長(zhǎng)期高強(qiáng)度、大規(guī)模的礦產(chǎn)開采遺留下來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題幾乎遍及全國(guó)，嚴(yán)重影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。截至2018年底，全國(guó)礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。中建政研在今年7月曾組織專家赴河南某市考察，該市是河南省乃至全國(guó)重要的貴金屬和能源開發(fā)生產(chǎn)基地，據(jù)2019年初步統(tǒng)計(jì),全市共有合法露天開采礦山90處,面積206平方公里,受傳統(tǒng)粗放開采方式影響,生態(tài)破壞面積高達(dá)36.86平方公里。廢棄礦山，不僅占用土地、破壞植被，還會(huì)對(duì)土地和流河流造成重度污染，形成區(qū)域性的環(huán)境問題，成為困擾地方政府的一大難題。

現(xiàn)階段，不同的礦山狀態(tài)（如采空區(qū)、沉陷區(qū)、尾礦庫(kù)、矸石山等）通常都有相對(duì)應(yīng)的修復(fù)方式。根據(jù)礦區(qū)實(shí)際情況和治理需求，一般修復(fù)成本在1-3萬/畝不等。假設(shè)以1.5萬元/畝的修復(fù)成本計(jì)算，完成我國(guó)所有礦山的生態(tài)修復(fù)需要超過8100億資金，堪稱海量。在礦山修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制尚未完全建立的情況下，中央和各級(jí)財(cái)政資金難以完全承擔(dān)，資金問題成為礦山生態(tài)修復(fù)的主要瓶頸。

二、我國(guó)礦山修復(fù)支持政策

為了解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、投入不足等突出問題，自然資源部2019年12月發(fā)布《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，通過政策激勵(lì)，吸引各方投入，推行市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理的模式，加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)。該《意見》鼓勵(lì)對(duì)修復(fù)后礦山土地進(jìn)行綜合利用，允許社會(huì)資本通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式將礦山修復(fù)后獲得土地使用權(quán)，用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，或是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)；此外，礦山修復(fù)后形成新增耕地指標(biāo)的，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。該《意見》發(fā)布后，激發(fā)了社會(huì)資本參與礦山修復(fù)的積極性，自然資源部在2020年11月發(fā)布的《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場(chǎng)化修復(fù)案例。

今年11月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）》。該文件針對(duì)社會(huì)資本參與難題，指出信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵(lì)和支持措施不明確、交易機(jī)制和回報(bào)機(jī)制不健全是過去生態(tài)保護(hù)修復(fù)社會(huì)資本投資不暢的原因，提出要“加強(qiáng)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等改革協(xié)同，統(tǒng)籌必要投入與合理回報(bào)，暢通社會(huì)資本參與和獲益渠道”，“實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本進(jìn)得去、退得出、有收益”的新思路，還首次提出項(xiàng)目+產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目+碳匯、項(xiàng)目+資源三種收益獲取方式，并允許打一個(gè)大包進(jìn)行項(xiàng)目自平衡。該文可謂誠(chéng)意滿滿、干活滿滿，為后續(xù)礦山修復(fù)EOD工作確定了程序思路。

三、礦山修復(fù)EOD項(xiàng)目設(shè)計(jì)思路

EOD項(xiàng)目要求生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化自平衡。按照《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》以及《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》文件精神，并結(jié)合實(shí)際，礦山修復(fù)項(xiàng)目存在以下幾種路徑：

一是土地綜合修復(fù)利用，包括：

1、對(duì)于廢棄國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。”通過修復(fù)與土地出讓捆綁的方式，解決了公益性項(xiàng)目的現(xiàn)金流的問題，無論是土地二級(jí)開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收入還是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入，都可以完全或部分覆蓋前期投資。

2、對(duì)于廢棄國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的“可由市、縣人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，簽訂國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)。”一產(chǎn)收入為該類型修復(fù)的主要現(xiàn)金流。

3、對(duì)于廢棄集體建設(shè)用地的修復(fù)“可自行投入修復(fù)也可吸引社會(huì)資本參與。修復(fù)后國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)”，也符合新修訂的《土地管理法》中對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有關(guān)規(guī)定。各地依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃在礦山修復(fù)后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)觀光臺(tái)、棧道等非永久性附屬設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

二是騰退指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)使用，包括：

1、對(duì)于礦山存量及廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的“參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。”指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方不受貧困區(qū)縣的限制。

2、礦企從事修復(fù)，建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的可用于其采礦活動(dòng)占用同類地的占補(bǔ)平衡，建設(shè)用地修復(fù)為經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的，補(bǔ)繳出讓金后可獲得其使用權(quán)。

三是可合理利用廢土石料。

對(duì)于礦山修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢土石料，可納入縣級(jí)公共資源交易平臺(tái)對(duì)外銷售，銷售收益全部用于地區(qū)生態(tài)修復(fù)，保障社會(huì)投資主體的合理收益。自然資源部《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》給礦山修復(fù)公益性項(xiàng)目賦予了經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，既極大程度上吸引社會(huì)資本參與，又為這一類型的項(xiàng)目融資創(chuàng)造出更多可能性。2019年財(cái)政部印發(fā)《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》強(qiáng)化了財(cái)政資金對(duì)廢棄工礦地整理的支持。以中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)廢棄工礦土地治理分配財(cái)政資金，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，創(chuàng)新礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理模式。企業(yè)進(jìn)行礦山環(huán)境治理，修復(fù)廢棄礦山的動(dòng)機(jī)是該項(xiàng)目預(yù)期能給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益，在政策的引導(dǎo)下，企業(yè)可以根據(jù)不同廢棄礦山的情況，進(jìn)行不同的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，因地制宜，多種生態(tài)模式相結(jié)合，增加礦山修復(fù)收益，從而獲取投資回報(bào)。

四是廢棄礦物（共伴生礦，即尾礦除外）再利用。

現(xiàn)行法律法規(guī)鼓勵(lì)對(duì)廢棄礦物的開發(fā)利用，只要針得礦權(quán)人同意并支付了相應(yīng)的費(fèi)用，可對(duì)廢棄礦物進(jìn)行再利用，無需新設(shè)采礦權(quán)。隨著礦山資源的日益減少以及國(guó)家環(huán)保政策的要求越來越高，礦山尾礦的資源化再利用成為必然趨勢(shì)，同時(shí)廢棄礦山也是二氧化碳地質(zhì)封存和發(fā)展林草碳匯的重要宿體。

應(yīng)該說，上述政策給礦山修復(fù)項(xiàng)目賦予了再開發(fā)的價(jià)值，使得社會(huì)投資者（也包括國(guó)有企業(yè)）有可能根據(jù)項(xiàng)目的自身?xiàng)l件，開發(fā)出具有市場(chǎng)需求的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，利用經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入回收資金，達(dá)到投資與收入自平衡，從而使這類項(xiàng)目具有了可融資性，完全符合EOD理念。

上述方式中，礦山殘留的礦產(chǎn)資源開發(fā)（廢土石料銷售和廢棄物再加工）收益最為直接和簡(jiǎn)單，但由于已經(jīng)關(guān)閉的礦山殘留的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，能夠平衡礦山生態(tài)修復(fù)投入資金的，客觀上應(yīng)該屬于少數(shù)礦山，所以該方式普遍適用性不強(qiáng)；而且過往以礦山環(huán)境治理項(xiàng)目等名義變相開采礦產(chǎn)資源的案例比比皆是，必須對(duì)此種模式持謹(jǐn)慎態(tài)度，防止以礦山生態(tài)修復(fù)名義再來變相開采礦產(chǎn)資源，規(guī)避礦產(chǎn)資源管理相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，在礦山生態(tài)修復(fù)過程中，主要利益來源應(yīng)當(dāng)是礦山生態(tài)修復(fù)后土地資源的再開發(fā)和再利用，只有釋放礦山生態(tài)修復(fù)中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。

四、礦山修復(fù)EOD項(xiàng)目操作建議

一是規(guī)劃先行。要切實(shí)核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類，并在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)考慮礦山生態(tài)修復(fù)后土地的再開發(fā)利用問題，為礦山生態(tài)修復(fù)提供規(guī)劃保證。

二是產(chǎn)業(yè)為基。積極引入具備礦山修復(fù)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)實(shí)力的社會(huì)資本，從投融資和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)角度出發(fā)，規(guī)劃設(shè)計(jì)整個(gè)打包項(xiàng)目，確保項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)自平衡。

三是靈活用地。積極爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)置換等政策，并靈活采用公開競(jìng)爭(zhēng)方式分宗供地、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和土地使用權(quán)“兩標(biāo)并一標(biāo)”方式公開競(jìng)爭(zhēng)、礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并過公開競(jìng)爭(zhēng)方式等方式供應(yīng)土地，并鼓勵(lì)彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合其他等供地方式，確保土地能用好用可用。

四是多元籌資。在合理分期、滾動(dòng)開發(fā)的前提下，合理設(shè)計(jì)資金進(jìn)出路徑，可積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)專項(xiàng)資金、政府專項(xiàng)債等資金，也申請(qǐng)政策性銀行以及國(guó)際開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)貸款支持，還吸引產(chǎn)業(yè)投資基金、大型央企國(guó)企以及有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本參與。

（作者：陳林凡 中建政研規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)研究中心主任 北京現(xiàn)代企業(yè)研究會(huì)特聘研究員）

來源：中建政研集團(tuán)