文章來(lái)源于：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，原文鏈接：推進(jìn)國(guó)家礦產(chǎn)資源督察工作的若干思考
 

導(dǎo)  讀

建立并實(shí)施礦產(chǎn)資源督察制度是推進(jìn)國(guó)家礦產(chǎn)資源治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也標(biāo)志著礦產(chǎn)資源監(jiān)管由“督企”向“督企督政并舉”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源督察面臨督察法律依據(jù)不足、督察內(nèi)容不明確、督察制度不完善、督察業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱等諸多挑戰(zhàn)。圍繞礦產(chǎn)資源“怎么督、督什么”的議題，提出建議：①加快礦產(chǎn)資源督察立法工作，將礦產(chǎn)資源督察制度納入礦產(chǎn)資源法；②通過(guò)完善法律法規(guī)、建立清單制度、完善問(wèn)責(zé)機(jī)制等手段，壓實(shí)地方政府礦產(chǎn)資源主體責(zé)任；③以問(wèn)題為導(dǎo)向完善礦產(chǎn)資源督察工作規(guī)范；④創(chuàng)新督察方式，理順礦產(chǎn)資源督察與其他監(jiān)督制度的關(guān)系；⑤加強(qiáng)礦產(chǎn)資源督察業(yè)務(wù)能力建設(shè)。

本文引用信息

王世虎，袁國(guó)華，胡德斌，段克，賈立斌. 推進(jìn)國(guó)家礦產(chǎn)資源督察工作的若干思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2023, 36（2）:39-46.

 

 

0 引言

黨的十八大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家治理體系建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源管理提出系列新要求。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出“強(qiáng)化對(duì)浪費(fèi)能源資源、違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項(xiàng)督察。”2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“加強(qiáng)自然資源督察機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督。”2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“健全自然資源監(jiān)管體制”“強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任”“推動(dòng)……資源開發(fā)、公共資源交易……等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)”等要求。面對(duì)地方礦產(chǎn)資源管理亂象，僅依靠行業(yè)部門監(jiān)管并不能解決礦產(chǎn)資源領(lǐng)域深層次問(wèn)題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，督察是抓落實(shí)的重要手段。將礦產(chǎn)資源督察納入國(guó)家自然資源督察體系，是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理實(shí)踐的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。如何開展礦產(chǎn)資源督察，以及將這種制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，是新時(shí)代自然資源督察工作的重要課題。

1 礦產(chǎn)資源監(jiān)督理念轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段，我國(guó)的礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理已從重點(diǎn)監(jiān)督企業(yè)（簡(jiǎn)稱“督企”）轉(zhuǎn)向監(jiān)督政府（簡(jiǎn)稱“督政”）與監(jiān)督企業(yè)并重。

1.1 礦產(chǎn)資源督企管理

礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理一般是指自然資源主管部門依法履行礦產(chǎn)資源行政管理職責(zé)，通過(guò)巡查、檢查、督查等方式對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的行政行為。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源實(shí)行部、省、市、縣四級(jí)管理，呈以“部門主管+屬地監(jiān)管”為主的管理特征。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，自然資源部負(fù)責(zé)全國(guó)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定并組織實(shí)施，監(jiān)督礦產(chǎn)資源法律法規(guī)執(zhí)行和監(jiān)督指導(dǎo)全國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用；省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源監(jiān)管相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的制定并組織實(shí)施，監(jiān)督指導(dǎo)礦產(chǎn)資源合理利用和保護(hù)；市、縣級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)有關(guān)部署和要求，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)礦山企業(yè)的日常巡查和監(jiān)管，制止和查處違法違規(guī)勘查開采行為。礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度主要有日常監(jiān)督檢查制度、勘查開采信息公示制度、礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度、信用懲戒制度、礦產(chǎn)督察員制度等。其中，依據(jù)1987年國(guó)務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》及原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原國(guó)土資源部有關(guān)規(guī)定，我國(guó)建立了礦產(chǎn)督察員制度和國(guó)家、地方兩級(jí)礦產(chǎn)督察員隊(duì)伍。礦產(chǎn)督察員是受自然資源主管部門委托，從事礦產(chǎn)督察工作的專業(yè)技術(shù)人員，實(shí)行聘任制。自礦產(chǎn)督察員制度實(shí)施以來(lái)，自然資源部（包括原國(guó)土資源部）先后聘任了四批次國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)督察員、七批次油氣督察員。礦產(chǎn)資源監(jiān)督主體是自然資源主管部門及有關(guān)職能部門。監(jiān)督對(duì)象主要是礦業(yè)權(quán)人（包括地勘單位、礦山企業(yè)）、中介機(jī)構(gòu)、自然人或其他經(jīng)濟(jì)組織。監(jiān)督方式主要有實(shí)地檢查、核查、日常巡視、信息公示等方面。監(jiān)督內(nèi)容主要是礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)情況、合同約定情況、勘查開采信息公示情況，以及非法違法勘查開采行為查處、登記管理機(jī)關(guān)依法行政等方面。通過(guò)不斷完善礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理機(jī)制，較好地維護(hù)了礦產(chǎn)資源勘查開采秩序，保障了國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

1.2 礦產(chǎn)資源督政管理

2018年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“自然資源部三定規(guī)定”），提出設(shè)立國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)，“根據(jù)中央授權(quán)，對(duì)地方政府落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于自然資源和國(guó)土空間規(guī)劃的重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行督察。”2019年5月，中共自然資源部黨組印發(fā)《各派駐地方的國(guó)家自然資源督察局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制暫行規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“督察機(jī)構(gòu)三定規(guī)定”），明確了督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配置等內(nèi)容。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家自然資源總督察辦公室、九個(gè)區(qū)域督察局和三個(gè)海區(qū)局組成。重組的國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是政治監(jiān)督特點(diǎn)鮮明。督察任務(wù)依據(jù)主要是自然資源部和派出督察機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定，前者可視為黨內(nèi)法規(guī)，后者具有黨內(nèi)規(guī)范性文件屬性。督察任務(wù)來(lái)源和督察機(jī)構(gòu)設(shè)立由國(guó)務(wù)院授權(quán)（指原國(guó)家土地督察、國(guó)家海洋督察）調(diào)整為由中央授權(quán)，表明了黨中央對(duì)自然資源（包括礦產(chǎn)資源，下同）治理工作的重視，并引領(lǐng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)自然資源治理工作；同時(shí)也意味著國(guó)家礦產(chǎn)資源督察權(quán)具有行政監(jiān)督和政治監(jiān)督雙重屬性。二是保持督察體制的穩(wěn)定性。自然資源督察總體保持了原國(guó)家土地督察模式，設(shè)立國(guó)家自然資源總督察，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家自然資源督察制度；向地方派駐國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家自然資源總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)；根據(jù)工作需要，適時(shí)組建督察組開展巡視與督察。三是保持督察的權(quán)威性和獨(dú)立性。督察機(jī)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的行業(yè)條塊管理體制，通過(guò)自上而下、獨(dú)立方式對(duì)地方黨委和政府進(jìn)行監(jiān)督，落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)和中央政策方針，強(qiáng)化了中央權(quán)威。四是保持督察的長(zhǎng)期性。自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的長(zhǎng)期性及行業(yè)監(jiān)管本身的局限性，決定了自然資源督察不是臨時(shí)的運(yùn)行式治理，而是趨于穩(wěn)定且依法實(shí)施的自然資源監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。

國(guó)家將礦產(chǎn)資源納入自然資源督察體系，意味著礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理在治理思路、體制機(jī)制、方式方法、監(jiān)督（問(wèn)責(zé)）對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容等方面發(fā)生重大改變。與礦產(chǎn)資源日常監(jiān)督管理不同，礦產(chǎn)資源督察主體是國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)。督察（問(wèn)責(zé)）對(duì)象主要是省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)、計(jì)劃單列市人民政府及所轄地方政府。督察方式主要是入駐省級(jí)人民政府，輔以下沉市、縣級(jí)人民政府。督察內(nèi)容主要是監(jiān)督地方政府落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況，礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施情況，礦產(chǎn)資源保護(hù)、開發(fā)利用監(jiān)管情況，涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的重大問(wèn)題及礦山生態(tài)修復(fù)情況等。礦產(chǎn)資源日常監(jiān)督管理和礦產(chǎn)資源督察都是推進(jìn)礦產(chǎn)資源治理的重要手段，彼此相互聯(lián)系、相互印證，其中督企是基礎(chǔ)，督政是關(guān)鍵，目的都是為了規(guī)范和調(diào)整利益相關(guān)方的行為，推動(dòng)礦產(chǎn)資源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)國(guó)家能源資源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

 

2 實(shí)施礦產(chǎn)資源

督察制度的重要性

2.1 建立并實(shí)施礦產(chǎn)資源督察制度是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制”“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”等要求。自然資源（含礦產(chǎn)資源）監(jiān)管是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。新一輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家自然資源督察主體以派駐監(jiān)督形式履行監(jiān)督職責(zé)。其督察權(quán)既有中央授權(quán)，也有法律規(guī)定。督察工作不替代行業(yè)主管部門的日常監(jiān)管和執(zhí)法職能。通過(guò)完善派駐監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，可以充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源日常監(jiān)管、礦產(chǎn)資源督察和其他監(jiān)督形式的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。礦產(chǎn)資源督察過(guò)程中，強(qiáng)化政治監(jiān)督，監(jiān)督地方政府落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源的重大方針政策、決策部署情況，有利于增強(qiáng)礦產(chǎn)資源監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。

2.2 建立并實(shí)施礦產(chǎn)資源督察制度是深化礦產(chǎn)資源治理體系的重要舉措

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，國(guó)家礦產(chǎn)資源治理水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)新發(fā)展階段要求、與生態(tài)文明建設(shè)要求、與保障國(guó)家能源資源安全底線要求尚有差距。例如，礦產(chǎn)資源的長(zhǎng)期剛性需求與供給的結(jié)構(gòu)性短缺矛盾，礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中的有些規(guī)定與生態(tài)文明建設(shè)總體要求不相適應(yīng)，中央與地方權(quán)責(zé)劃分不清晰，政府權(quán)責(zé)脫節(jié)或履職不到位，等等。通過(guò)實(shí)施礦產(chǎn)資源督察制度，健全礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，將法治理念、法治思維和法治手段貫穿于整個(gè)礦產(chǎn)資源管理全過(guò)程，有利于解決礦產(chǎn)資源領(lǐng)域突出問(wèn)題，促使能源資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，保障國(guó)家能源資源安全。

2.3 建立并實(shí)施礦產(chǎn)資源督察制度是壓實(shí)地方政府礦產(chǎn)資源管理主體責(zé)任的重要手段

《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定“國(guó)家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。各級(jí)人民政府必須加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)工作。”第十九條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)的正常秩序。禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入他人依法設(shè)立的國(guó)有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦。”長(zhǎng)期以來(lái)，有些地方礦產(chǎn)資源管理亂象久治不絕、問(wèn)題突出。地方政府對(duì)礦產(chǎn)資源管理重視不夠，甚至片面地認(rèn)為礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理是行業(yè)主管部門和相關(guān)職能部門的事。通過(guò)實(shí)施礦產(chǎn)資源督察制度，可以明晰中央與地方礦產(chǎn)資源管理事權(quán)，明確各級(jí)政府及職能部門礦產(chǎn)資源管理職責(zé)，督促地方政府切實(shí)履行好礦產(chǎn)資源管理主體責(zé)任。
 

3 國(guó)家礦產(chǎn)資源

督察面臨主要問(wèn)題

3.1 礦產(chǎn)資源督察法律依據(jù)不足

礦產(chǎn)資源督察法律依據(jù)不足體現(xiàn)在兩方面。一方面是有關(guān)礦產(chǎn)資源督察對(duì)象法定職責(zé)的法律依據(jù)不多�！兜V產(chǎn)資源法》作為調(diào)節(jié)和規(guī)范礦產(chǎn)資源管理和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)行為的最主要法律，突出的是行業(yè)監(jiān)管，明確規(guī)定省級(jí)人民政府礦產(chǎn)資源管理職責(zé)的內(nèi)容相對(duì)較少�！睹禾糠ā贰兜V山安全法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等涉礦法律同樣強(qiáng)調(diào)的是行業(yè)監(jiān)管。另一方面是有關(guān)礦產(chǎn)資源督察組織實(shí)施的法律依據(jù)欠缺。目前，國(guó)家礦產(chǎn)資源督察工作剛剛起步，包括督察體制、制度、權(quán)限、程序、參與各類主體之間的社會(huì)關(guān)系等內(nèi)容尚不明確，與依法行政、依法監(jiān)督要求尚有差距。例如，從督察執(zhí)行主體來(lái)看，自然資源（含礦產(chǎn)資源，下同）督察主要由派出督察機(jī)構(gòu)組建督察組對(duì)某一地區(qū)的責(zé)任事項(xiàng)開展監(jiān)督檢查，督察組完全由系統(tǒng)內(nèi)人員組成。與中央巡視、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察相比，自然資源督察機(jī)構(gòu)（或督察組）的行政層級(jí)低、組成人員業(yè)務(wù)單一化等，難以保證督察效果。從督察對(duì)象來(lái)看，國(guó)家自然資源督察對(duì)象并沒(méi)有包括地方黨委，與政治監(jiān)督的定位不符。從督察體制來(lái)看，不同于中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的中央和省兩級(jí)督察體系，國(guó)家自然資源督察實(shí)行中央一級(jí)督察。地方政府機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)有20多個(gè)省份以不同形式設(shè)置了省級(jí)自然資源督察機(jī)構(gòu)，與國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)和銜接不明確。從督察效果來(lái)看，原國(guó)家土地督察對(duì)發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題，實(shí)際約談、問(wèn)責(zé)對(duì)象多在市、縣級(jí)政府層面，與督察制度設(shè)計(jì)的將省級(jí)政府作為督察對(duì)象的定位有很大偏差。

3.2 礦產(chǎn)資源督察內(nèi)容不明確

從管理業(yè)務(wù)鏈條來(lái)看，礦產(chǎn)資源管理從礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與實(shí)施、礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓審批，到礦產(chǎn)勘查、礦山立項(xiàng)、礦山建設(shè)、礦山采選，再到礦山閉坑、尾礦庫(kù)治理、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理，往往涉及多領(lǐng)域、多層級(jí)、多部門的審核（備案）、審批和監(jiān)管。從理論上講，礦產(chǎn)資源管理全鏈條業(yè)務(wù)皆可納入礦產(chǎn)資源督察范圍。從監(jiān)督檢查領(lǐng)域來(lái)看，礦產(chǎn)資源日常監(jiān)督管理、國(guó)家土地督察、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、中央巡視、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察都會(huì)涉及礦產(chǎn)資源管理問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源問(wèn)題線索的渠道廣泛，不同監(jiān)督檢查（審計(jì)、巡視）類型的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重點(diǎn)或部分重疊。因此，應(yīng)盡快理順各種監(jiān)督的關(guān)系，克服多頭監(jiān)督，減少督察成本和減輕地方負(fù)擔(dān)（表1）。

 

3.3 礦產(chǎn)資源督察制度不完善

國(guó)家土地督察制度歷經(jīng)近十五年的探索，形成包括督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題指引、整改指引、工作規(guī)范、約談辦法等在內(nèi)的一套較完整的制度體系，有效保障了土地督察工作的實(shí)施。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)組建以來(lái)，尚未形成一套系統(tǒng)的包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源督察制度和規(guī)范。尤其是督察對(duì)象明確聚焦省級(jí)人民政府后，關(guān)于督察對(duì)接與反饋、督察程序、督察事項(xiàng)、督察問(wèn)責(zé)形式、督察結(jié)果應(yīng)用等方面仍在探索中。

3.4 礦產(chǎn)資源督察業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱

礦產(chǎn)資源督察是自然資源督察的新領(lǐng)域，在法律保障、制度規(guī)范、專業(yè)人員、技術(shù)手段等方面還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)�，F(xiàn)有國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)人員主要以土地管理專業(yè)為主，對(duì)礦產(chǎn)資源管理業(yè)務(wù)流程及事項(xiàng)、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)特點(diǎn)等相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備偏少。在行政編制不增加、督察業(yè)務(wù)范圍大幅擴(kuò)展、礦產(chǎn)資源管理業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)的情況下，全面開展礦產(chǎn)資源督察工作極具挑戰(zhàn)性。

3.5 礦產(chǎn)資源領(lǐng)域問(wèn)題依然突出

通過(guò)不同渠道礦產(chǎn)資源監(jiān)督檢查情況來(lái)看，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域突出問(wèn)題主要表現(xiàn)為：礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控作用體現(xiàn)不夠；違法違規(guī)審批礦業(yè)權(quán)；違法違規(guī)勘查開采監(jiān)管不到位；礦山生態(tài)環(huán)境治理不到位；礦產(chǎn)資源保護(hù)不到位；礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益維護(hù)不到位；礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗問(wèn)題高發(fā)（表1）。有些問(wèn)題是普遍的、顯性的，通過(guò)實(shí)地檢查、經(jīng)常性巡查或采取一些信息化技術(shù)手段是容易發(fā)現(xiàn)和查明的；有些問(wèn)題是長(zhǎng)期的、隱性的和復(fù)雜的，需要反復(fù)檢查、核對(duì)原始審批文件（材料）、問(wèn)詢、媒體公眾舉報(bào)等才能發(fā)現(xiàn)。

這些問(wèn)題，既有礦業(yè)權(quán)人（企業(yè)）、個(gè)人、其他經(jīng)濟(jì)組織不履行法定義務(wù)、不信守承諾、法紀(jì)意識(shí)淡薄因素，也有行業(yè)主管部門違規(guī)審批、批后監(jiān)管不到位、執(zhí)法巡查不到位、執(zhí)法問(wèn)責(zé)不嚴(yán)因素，同時(shí)也有集體決策失誤、領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)因素。根本原因主要有中央與地方礦產(chǎn)資源權(quán)責(zé)不清晰、地方黨委和政府礦產(chǎn)資源管理主體責(zé)任缺失或履職不到位、領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制不健全等方面。

 

4 推進(jìn)國(guó)家礦產(chǎn)

資源督察工作的思考

4.1 健全礦產(chǎn)資源督察法律法規(guī)

一是推進(jìn)礦產(chǎn)資源督察立法工作。為推進(jìn)自然資源的整體保護(hù)和監(jiān)督，保障自然資源督察依法依規(guī)全面開展，應(yīng)首先制定國(guó)家自然資源（含礦產(chǎn)資源，下同）督察方案，確保各類自然資源專項(xiàng)督察有章可循。充分總結(jié)和借鑒國(guó)家土地督察、國(guó)家海洋督察、中央巡視、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的經(jīng)驗(yàn)做法，研究制定國(guó)家自然資源督察條例。通過(guò)法規(guī)形式確定國(guó)家自然資源督察體制與定位、督察主體（總督察、派出督察機(jī)構(gòu)、督察組）與權(quán)責(zé)、督察對(duì)象、督察制度、督察內(nèi)容、督察方式與工作流程、法律責(zé)任等內(nèi)容。例如，督察體制和定位方面，可以繼續(xù)維持國(guó)家自然資源督察（中央一級(jí)督察體制）不變，集中精力聚焦省級(jí)黨委和政府主體責(zé)任，督察過(guò)程中關(guān)于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索可以下沉到部分地市級(jí)黨委和政府。針對(duì)省級(jí)以下人民政府的自然資源督察，省級(jí)人民政府可以結(jié)合環(huán)境保護(hù)督察及其他監(jiān)督形式，自行探索地方自然資源督察體制，避免完全照搬上級(jí)要求，搞層層督察，增加地方負(fù)擔(dān)。

二是將礦產(chǎn)資源督察制度納入《礦產(chǎn)資源法》。建議在《礦產(chǎn)資源法》的總則部分規(guī)定“中央授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦產(chǎn)資源管理情況進(jìn)行督察”，使礦產(chǎn)資源督察工作有上位法支撐。通過(guò)開展礦產(chǎn)資源專項(xiàng)督察，總結(jié)礦產(chǎn)資源督察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，上升為礦產(chǎn)資源督察制度，并納入《礦產(chǎn)資源法》。通過(guò)構(gòu)建礦產(chǎn)資源日常監(jiān)管（督企）與國(guó)家礦產(chǎn)資源督察（督政）共同監(jiān)督新局面，有利于增強(qiáng)地方政府及相關(guān)職能部門的礦產(chǎn)資源監(jiān)督能力。

4.2 壓實(shí)和厘定政府礦產(chǎn)資源管理責(zé)任

一是多措并舉，壓實(shí)政府主體責(zé)任。從法律源頭上，建議在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修訂過(guò)程中，結(jié)合地方事權(quán)，強(qiáng)化地方政府礦產(chǎn)資源管理責(zé)任。例如，在《礦產(chǎn)資源法》的總則部分規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源管理負(fù)總責(zé)”，以及要求地方各級(jí)政府將礦產(chǎn)資源管理納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等。從制度建設(shè)上，按照中央全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度的要求，以及借鑒《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》的模式，制定省級(jí)人民政府礦產(chǎn)資源管理責(zé)任清單、問(wèn)題清單和問(wèn)題整改措施清單制度。從督察問(wèn)責(zé)機(jī)制上，通過(guò)健全礦產(chǎn)資源督察信息公開制度，完善掛牌督辦、公開通報(bào)、約談制度，采取限制礦產(chǎn)資源審批、暫停下達(dá)開采總量控制指標(biāo)等監(jiān)管措施，督促地方政府對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題落實(shí)整改。

二是提高政治站位，厘定政府礦產(chǎn)資源管理責(zé)任清單。不同層級(jí)政府在承擔(dān)礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理、資源規(guī)劃、資源利用與保護(hù)、資產(chǎn)收益分配、行政審批權(quán)限、行政監(jiān)督事項(xiàng)等方面存在較大差異，有必要明確不同層級(jí)政府礦產(chǎn)資源管理主體責(zé)任。主體責(zé)任體現(xiàn)在政治責(zé)任和法律責(zé)任兩方面：政治責(zé)任框定了政府的行動(dòng)總方針，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過(guò)程，主要體現(xiàn)在落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源管理重大決策部署，以及中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于能源資源安全、礦產(chǎn)資源保護(hù)的重要論述、批示、指示等方面；法律責(zé)任是政府依法行政、依法履責(zé)的具體體現(xiàn)，地方政府礦產(chǎn)資源管理相關(guān)職責(zé)主要散見于《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《資源稅法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律法規(guī)。根據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章、部門“三定”等規(guī)定，全面梳理和界定政府及有關(guān)部門礦產(chǎn)資源管理職責(zé)，制定省級(jí)人民政府礦產(chǎn)資源管理責(zé)任清單，作為國(guó)家對(duì)省級(jí)人民政府進(jìn)行礦產(chǎn)資源督察的工作指引。同時(shí)，根據(jù)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“放管服”改革進(jìn)展情況，適時(shí)調(diào)整該責(zé)任清單。

三是探索將黨政同責(zé)責(zé)任機(jī)制引入礦產(chǎn)資源督察領(lǐng)域�！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定,地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確了黨政同責(zé)原則。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》對(duì)礦產(chǎn)資源法修訂、礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、礦產(chǎn)資源有償使用制度改革、資源稅改革、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)、礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算等內(nèi)容提出有關(guān)要求，將礦產(chǎn)資源管理（治理）作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。文件同時(shí)提出“各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)，要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，形成有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的工作格局。”因此，不管從生態(tài)文明建設(shè)角度，還是從資源環(huán)境損害追責(zé)角度，地方黨委都應(yīng)對(duì)礦產(chǎn)資源保護(hù)負(fù)有主體責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)機(jī)制已經(jīng)作為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的重要內(nèi)容，在落實(shí)地方黨委和政府在環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的實(shí)踐中被證實(shí)是有效的。因此，有必要將黨政同責(zé)責(zé)任機(jī)制引入礦產(chǎn)資源督察領(lǐng)域，明確地方黨委礦產(chǎn)資源管理主體責(zé)任。

4.3 以問(wèn)題為導(dǎo)向建立礦產(chǎn)資源督察工作規(guī)范

一是加強(qiáng)問(wèn)題識(shí)別，提高督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力。礦產(chǎn)資源問(wèn)題識(shí)別是礦產(chǎn)資源督察工作的基礎(chǔ)。首先，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。宏觀層面，重點(diǎn)關(guān)注省級(jí)人民政府在礦產(chǎn)資源發(fā)展理念、政策決策、規(guī)劃組織實(shí)施、監(jiān)督指導(dǎo)、解決重大問(wèn)題等方面。微觀層面，重點(diǎn)關(guān)注省級(jí)人民政府及有關(guān)職能部門在礦產(chǎn)資源管理事前事中事后監(jiān)管情況，以及社會(huì)關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題；尤其是事前的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、行政審批環(huán)節(jié)和相關(guān)政策措施保障方面，事中事后的礦產(chǎn)資源監(jiān)督檢查、信息公開、執(zhí)法問(wèn)責(zé)、違法查處等落實(shí)方面。其次，拓展督察工作渠道，加強(qiáng)從資料調(diào)閱、信訪查辦、暗訪暗查、媒體公眾舉報(bào)等渠道查找、分析和研判問(wèn)題，建立不同監(jiān)督渠道發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索移送、信息溝通、成果共享機(jī)制。

二是完善督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題清單。從地方政府主體責(zé)任角度出發(fā)，梳理政府及有關(guān)部門礦產(chǎn)資源管理責(zé)任事項(xiàng)，整理分析歷年來(lái)發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題，合理劃分問(wèn)題類型，完善每類問(wèn)題的具體描述，確定每個(gè)問(wèn)題的責(zé)任主體、問(wèn)題判定依據(jù)，研究并建立礦產(chǎn)資源督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題（潛在問(wèn)題）分類清單。根據(jù)地方政府履責(zé)內(nèi)容和礦產(chǎn)資源管理全業(yè)務(wù)鏈條情況，礦產(chǎn)資源督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可大致從礦產(chǎn)資源政策與規(guī)劃、礦產(chǎn)勘查與資源安全、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)、礦產(chǎn)資源權(quán)益維護(hù)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理、礦業(yè)用地、礦業(yè)秩序與行政執(zhí)法等8個(gè)方面來(lái)定性闡述和細(xì)化。通過(guò)統(tǒng)一問(wèn)題認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使礦產(chǎn)資源督察有據(jù)可循，也有利于提高督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題準(zhǔn)確性和督察工作的規(guī)范性。

三是完善督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改措施清單。針對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，圍繞地方政府在礦產(chǎn)資源管理中承擔(dān)“組織領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施、組織協(xié)調(diào)、立法決策、行政決策、執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)督指導(dǎo)”等職責(zé)情況，準(zhǔn)確界定政府主體責(zé)任。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，列出每項(xiàng)問(wèn)題的具體整改措施、整改要求甚至是追責(zé)情形，研究并形成礦產(chǎn)資源督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改工作指引（或整改措施清單），統(tǒng)一問(wèn)題整改尺度，保障礦產(chǎn)資源督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改有規(guī)可循。

4.4 創(chuàng)新礦產(chǎn)資源督察方式和機(jī)制

一是理順礦產(chǎn)資源督察與其他監(jiān)督制度的關(guān)系。梳理明確礦產(chǎn)資源督察工作與國(guó)家土地督察、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、中央專題巡視等監(jiān)督職責(zé)邊界和具體監(jiān)督內(nèi)容。借鑒原國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)與中央巡視機(jī)構(gòu)合作模式，建立礦產(chǎn)資源督察合作機(jī)制，在政策咨詢、調(diào)查研究、工作會(huì)商、監(jiān)督整改等方面，提供政策法規(guī)、專業(yè)知識(shí)、理論技術(shù)等全方位支持，做到信息互通、資源共享。這里，所有礦產(chǎn)資源問(wèn)題并不意味著都由國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)來(lái)組織督察,針對(duì)某一具體問(wèn)題或?qū)ｍ?xiàng)內(nèi)容，充分考慮各監(jiān)督部門（或監(jiān)督類型）的工作基礎(chǔ)、掌握數(shù)據(jù)信息程度、工作技術(shù)手段等條件，再?zèng)Q定采取何種監(jiān)督方式更妥當(dāng)。同時(shí)，避免對(duì)地方造成重復(fù)監(jiān)督。

二是提高自然資源（含礦產(chǎn)資源）督察行政層級(jí)。根據(jù)督察任務(wù)的重要性和緊急程度實(shí)施分類督察。中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志作出的重要指示批示事項(xiàng)，建議由國(guó)家自然資源總督察或副總督察擔(dān)任組長(zhǎng)牽頭組織開展礦產(chǎn)資源專項(xiàng)督察，既體現(xiàn)依法履職，也體現(xiàn)礦產(chǎn)資源督察的重要性和權(quán)威性。法律法規(guī)規(guī)定或納入督察工作規(guī)劃的常規(guī)性礦產(chǎn)資源監(jiān)督檢查事項(xiàng)，可以由派駐督察機(jī)構(gòu)開展例行督察。另外，國(guó)家礦產(chǎn)資源督察組中可以適當(dāng)引入紀(jì)檢、審計(jì)、生態(tài)環(huán)境等其他部委人員參與，提高督察精度，便于督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的精準(zhǔn)分析、研判和提出有針對(duì)性舉措。

三是建立健全礦產(chǎn)資源督察有關(guān)制度。充分借鑒中央巡視、資源環(huán)境領(lǐng)域督察的經(jīng)驗(yàn)做法，制定礦產(chǎn)資源督察工作規(guī)劃，完善例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”等制度，健全督察工作流程。例如，以省級(jí)人民政府為督察對(duì)象，督察方案、督察報(bào)告反饋對(duì)接對(duì)象是省級(jí)人民政府綜合業(yè)務(wù)部門（辦公廳），而不是自然資源主管部門（或省級(jí)自然資源督察機(jī)構(gòu)）。

4.5 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源督察業(yè)務(wù)能力建設(shè)

一是開展專業(yè)能力培訓(xùn)。建立自然資源督察職業(yè)教育培訓(xùn)體系，精編一批教材，針對(duì)督察干部特點(diǎn)開展分類培訓(xùn)。使礦產(chǎn)資源督察人員既熟悉礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、行政審批與監(jiān)管全業(yè)務(wù)鏈條事項(xiàng)，也了解礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)特點(diǎn)和基本規(guī)律，同時(shí)還要及時(shí)掌握當(dāng)前礦產(chǎn)資源“放管服”改革進(jìn)展情況，保障精準(zhǔn)督察和依法督察。

二是創(chuàng)新礦產(chǎn)資源督察方法，充分利用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，拓展完善自然資源（含礦產(chǎn)資源）督察數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)督察信息化建設(shè)，提高督察效能。

三是提高督查人員調(diào)查研究和分析問(wèn)題能力。礦產(chǎn)資源問(wèn)題往往涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，做好督察前的分析研判至關(guān)重要，這要求礦產(chǎn)資源督察人員必須具備較強(qiáng)的研究和分析能力，才能在督察工作中聚焦典型案例和重大問(wèn)題線索，深入基層、深入礦山企業(yè)、深入現(xiàn)場(chǎng)、深入群眾，結(jié)合專業(yè)知識(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題本質(zhì)，研判責(zé)任事項(xiàng)。

四是利用好自然資源部系統(tǒng)礦產(chǎn)資源專業(yè)技術(shù)人員及有關(guān)智庫(kù)，協(xié)助參與礦產(chǎn)資源督察工作。

五是找準(zhǔn)礦產(chǎn)資源督察工作切入點(diǎn)。近期應(yīng)重點(diǎn)圍繞黨的十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源重大決策部署，以及社會(huì)關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題開展專項(xiàng)督察。例如，露天礦山綜合整治、歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境治理、自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)治理、礦產(chǎn)資源管理制度改革等。長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)圍繞礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定、生態(tài)文明建設(shè)等基本國(guó)策（保護(hù)環(huán)境、保護(hù)耕地、節(jié)約資源）、能源資源安全等方面開展例行督察。例如，礦產(chǎn)資源保護(hù)、礦業(yè)秩序、綠色礦山建設(shè)、礦業(yè)用地（用海）、國(guó)家資源權(quán)益維護(hù)、地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分落實(shí)情況等。

 

作者信息

王世虎（1980—），男，山東省沂水縣人，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)碩士，主要從事自然資源經(jīng)濟(jì)與政策研究。

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