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礦產(chǎn)資源安全保障的經(jīng)濟(jì)策略——基于新發(fā)展格局視角

2023-10-16 15:25:31
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新發(fā)展格局下的礦產(chǎn)資源安全保障是以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為基礎(chǔ)、國(guó)內(nèi)資源保障為底線，兼顧國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)外資源為補(bǔ)充的資源保障體系，通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策提高我國(guó)礦產(chǎn)資源安全保障能力具有現(xiàn)實(shí)意義。文章在系統(tǒng)分析基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源勘查和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)3個(gè)階段經(jīng)濟(jì)特征基礎(chǔ)上，指出我國(guó)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)存在基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入不足、礦產(chǎn)勘查激勵(lì)政策尚不健全、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)稅費(fèi)體系不完善等3方面問(wèn)題。結(jié)合部分國(guó)家關(guān)于礦產(chǎn)資源安全保障方面的經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐，提出新發(fā)展格局下我國(guó)礦產(chǎn)資源安全保障經(jīng)濟(jì)政策改革方向：①國(guó)內(nèi)重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入和服務(wù)、建立健全礦產(chǎn)勘查激勵(lì)政策、完善開(kāi)采階段收益分配制度；②加強(qiáng)國(guó)外資金補(bǔ)充能力建設(shè)應(yīng)以資金支持為核心，構(gòu)建穩(wěn)定的海外投資合作關(guān)系、制定形式多樣的資金支持政策。

本文引用信息

張亞明,范繼濤.礦產(chǎn)資源安全保障的經(jīng)濟(jì)策略——基于新發(fā)展格局視角[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2023,36(9):31-39.

章節(jié)目錄
CONTENTS

1 新發(fā)展格局下礦產(chǎn)資源安全保障內(nèi)涵
2 礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)特征分析
3 我國(guó)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及問(wèn)題
4 國(guó)外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐
5 新發(fā)展格局下我國(guó)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)政策改革方向
礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)我國(guó)礦產(chǎn)資源供給保障能力建設(shè)，既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，事關(guān)我國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和中華民族偉大復(fù)興。而礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)作為發(fā)現(xiàn)和利用礦產(chǎn)資源最核心的手段，直接關(guān)系到礦產(chǎn)資源的供給保障安全。

1 新發(fā)展格局下礦產(chǎn)資源安全保障內(nèi)涵

自1978年實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步與國(guó)際經(jīng)濟(jì)融合。繼1987年《關(guān)于國(guó)際大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想》首次提出國(guó)際大循環(huán)的概念后，黨的十三大確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的深度和廣度，逐步形成了以國(guó)際大循環(huán)為主導(dǎo)的外向型經(jīng)濟(jì)格局，建立了市場(chǎng)和資源“兩頭在外、大進(jìn)大出”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在這一背景下，我國(guó)積極布局海外市場(chǎng)，不斷擴(kuò)大對(duì)外投資，能源和礦產(chǎn)資源投資成為我國(guó)海外投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。一方面，我國(guó)采礦業(yè)對(duì)外投資不斷增加。根據(jù)相關(guān)年度《中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，我國(guó)對(duì)外直接投資存量由2003年的59億美元增至2013年的1061.7億美元，年均增長(zhǎng)率為33.5%；對(duì)外直接投資流量由2003年的13.8億美元增至2013年的248.1億美元。另一方面，多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)進(jìn)口量不斷提高，以鐵礦石為例，2003年我國(guó)鐵礦石進(jìn)口量為1.5億噸，2013年增至7.44億噸。在國(guó)際大循環(huán)的背景下，多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)供應(yīng)能力減弱，海外礦產(chǎn)資源逐漸占據(jù)我國(guó)礦產(chǎn)品市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，“走出去”成為保障我國(guó)礦產(chǎn)資源安全的重要舉措。
黨的十八大以來(lái)，世界格局發(fā)生著深刻變化，國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，我國(guó)海外找礦及礦產(chǎn)資源進(jìn)口難度日益加大。一方面，隨著地緣政治沖突、貿(mào)易沖突、單邊主義的不斷加劇，以美國(guó)為首的西方國(guó)家建立了“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”和能源關(guān)鍵礦產(chǎn)國(guó)家聯(lián)盟，通過(guò)建立聯(lián)盟關(guān)系降低對(duì)我國(guó)部分礦產(chǎn)的依賴，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)海外找礦的封鎖，限制我國(guó)在聯(lián)盟成員國(guó)的礦業(yè)投資。根據(jù)《中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，2021年我國(guó)采礦業(yè)對(duì)外直接投資存量為1815.1億元，2014年以來(lái)年均增長(zhǎng)率降為5.6%；采礦業(yè)對(duì)外直接投資流量為84.1億美元，較2013年降低了66%。另一方面，我國(guó)礦產(chǎn)品運(yùn)輸通道單一，進(jìn)口礦產(chǎn)品主要依靠南海航線、太平洋航線等海上運(yùn)輸通道，鋰、鈷、鎳等礦產(chǎn)品運(yùn)輸需經(jīng)過(guò)馬六甲海峽，進(jìn)口渠道高度集中，礦產(chǎn)資源運(yùn)輸爆發(fā)“灰犀牛”“黑天鵝”事件的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。
面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際局勢(shì)，立足我國(guó)新發(fā)展階段和新歷史任務(wù)，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局將從以往以國(guó)際大循環(huán)為主的外向型經(jīng)濟(jì)模式調(diào)整為以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。在貫徹落實(shí)新發(fā)展格局的要求下，對(duì)外部礦產(chǎn)資源的依賴將逐步減弱，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的重要地位日益突出。2022年10月，習(xí)近平給山東省地礦局第六地質(zhì)大隊(duì)全體地質(zhì)工作者的回信中提出，“積極踐行綠色發(fā)展理念，加大勘查力度，加強(qiáng)科技攻關(guān)，在新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)中發(fā)揮更大作用。”2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)重要能源、礦產(chǎn)資源國(guó)內(nèi)勘探開(kāi)發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，提升國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備保障能力。”加強(qiáng)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)，提高礦產(chǎn)資源供給保障能力，守住資源安全底線，將資源的“飯碗”牢牢端在自己手中，是新發(fā)展格局對(duì)保障礦產(chǎn)資源安全提出的新要求。綜合來(lái)看，新發(fā)展格局下的礦產(chǎn)資源安全保障的新內(nèi)涵可總結(jié)為：以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為基礎(chǔ)、國(guó)內(nèi)資源保障為底線，兼顧國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)外資源為補(bǔ)充的資源保障體系。國(guó)內(nèi)方面，激發(fā)市場(chǎng)活力，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)，提高資源供給保障能力，夯實(shí)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)資源的底線作用；國(guó)外方面，構(gòu)建穩(wěn)定的國(guó)際市場(chǎng)關(guān)系，持續(xù)利用國(guó)外資源，充分發(fā)揮國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)外資源的補(bǔ)充作用（圖1）。

圖1 新發(fā)展格局下我國(guó)礦產(chǎn)資源安全保障內(nèi)涵

2 礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)特征分析

作為工業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)的原材料，礦產(chǎn)資源服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程大致可分為生產(chǎn)、加工、利用、回收等4個(gè)階段（圖2）。其中，生產(chǎn)階段是礦產(chǎn)資源供給保障最為重要和基礎(chǔ)的階段，主要任務(wù)是進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)。根據(jù)工作程度不同，生產(chǎn)階段可進(jìn)一步分為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等3個(gè)明顯階段，不同階段關(guān)聯(lián)密切又各有側(cè)重。各階段工作程度不斷遞進(jìn)深入，前一階段的終點(diǎn)和成果是下一階段的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。同時(shí)，各階段的工作重點(diǎn)、使命定位、主要風(fēng)險(xiǎn)（勘查風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等）各異，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)和融入方式不同，表現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)特征存在較大差異。

圖2 礦產(chǎn)資源參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)全過(guò)程

2.1 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查階段
基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查階段資金投入規(guī)模較小，公益性特點(diǎn)顯著，投資主體以政府為主�；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查是勘查開(kāi)發(fā)工作的起點(diǎn)，主要任務(wù)是了解某一區(qū)域乃至全國(guó)的資源、環(huán)境地質(zhì)背景，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公眾提供基本地質(zhì)信息和基礎(chǔ)地質(zhì)數(shù)據(jù)，具有超前性、公益性、基礎(chǔ)性等特征。基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的主要方法包括區(qū)域地質(zhì)填圖、區(qū)域地球物理調(diào)查、區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查等。從投入規(guī)模來(lái)看，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投資規(guī)模一般較小，2021年全國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入13.32億元，僅占地質(zhì)勘查投入的7.7%。從投入主體來(lái)看，資本的逐利性決定了社會(huì)資本開(kāi)展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的意愿較低，財(cái)政資金成為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的必然選擇，因此投資主體主要為中央和地方政府。如2021年全國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入中財(cái)政資金（中央財(cái)政和地方財(cái)政）為12.2億元，占全部基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的91.6%�；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果主要為地質(zhì)圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、異常信息、成礦條件或規(guī)律等，以公共產(chǎn)品為主，可為找礦空間布局和社會(huì)資本進(jìn)行礦產(chǎn)勘查提供必要的基礎(chǔ)信息。
2.2 礦產(chǎn)資源勘查階段
礦產(chǎn)資源勘查階段以商業(yè)勘查為主，資金投入規(guī)模大且占用周期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)以勘查風(fēng)險(xiǎn)為主。礦產(chǎn)資源勘查的過(guò)程是發(fā)現(xiàn)礦床并查明其礦體分布，礦產(chǎn)種類、質(zhì)量、數(shù)量，開(kāi)采利用條件，并通過(guò)相應(yīng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，滿足礦山建設(shè)需要。根據(jù)勘查工作的詳略程度，可分為普查、詳查、勘探3個(gè)階段，隨著找礦程度的提升，勘查投入逐步提高，勘查風(fēng)險(xiǎn)逐步降低，找礦成功率逐步提升。從投入主體看，普查階段工程量相對(duì)較少，資金投入規(guī)模相對(duì)較小，但地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)大，僅少量探礦權(quán)能夠進(jìn)入詳查階段，投資主體以初級(jí)勘查公司為主；詳查和勘探階段勘查工程數(shù)量逐步增多，資金投入快速上升，投資主體主要為大型礦業(yè)公司，探礦權(quán)主要從初級(jí)勘查公司購(gòu)買取得。從投入規(guī)�？�，礦產(chǎn)勘查階段投資規(guī)模相對(duì)較大，資金占用時(shí)間較長(zhǎng)。2021年全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查投入為85.5億元，占全部地質(zhì)勘查投入的49.4%，是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的7倍。礦產(chǎn)勘查周期普遍在5～10年以上，資金被長(zhǎng)期占用。從投入產(chǎn)出看，由于礦產(chǎn)勘查階段不得銷售礦產(chǎn)品，其成果以儲(chǔ)量數(shù)據(jù)、地質(zhì)圖件等知識(shí)產(chǎn)品體現(xiàn)，通過(guò)知識(shí)產(chǎn)品和探礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得勘查投資收益或轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后銷售礦產(chǎn)品獲得收益。從投入風(fēng)險(xiǎn)看，勘查階段的風(fēng)險(xiǎn)主要源于找礦不確定性。由于礦產(chǎn)資源埋藏于地下，其數(shù)量質(zhì)量難以確定，導(dǎo)致找礦成功率較低，當(dāng)前主要礦產(chǎn)資源大國(guó)找礦成功率僅為1%～2%�？辈殡A段的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)特征決定了該階段經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)降低門檻、鼓勵(lì)進(jìn)入，以確保投入到位、轉(zhuǎn)讓有序。
2.3 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)階段
礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)階段的投入全部為社會(huì)資本，資金投入巨大，投資風(fēng)險(xiǎn)以礦業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為主。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)是把經(jīng)濟(jì)礦床的礦石礦物開(kāi)采出來(lái)，通過(guò)選礦工序，將有用礦物提煉或提純成為一定形式產(chǎn)品的工藝過(guò)程。從投入主體看，財(cái)政資金和相關(guān)基金一般不得參與礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，投資主體主要為營(yíng)利法人，包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)等。從投入規(guī)�？�，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、井巷工程掘進(jìn)、采選設(shè)備購(gòu)置工作，資金投入巨大，資金回收周期較長(zhǎng)。根據(jù)《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告（2022）》，2021年我國(guó)采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入為1.1萬(wàn)億元，是礦產(chǎn)勘查投入的129倍，投資周期普遍在10年以上。從投入回報(bào)看，礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的收益最終在開(kāi)發(fā)階段實(shí)現(xiàn)，主要通過(guò)銷售原礦產(chǎn)品或選礦產(chǎn)品獲得收益，與其他工業(yè)企業(yè)相比，采礦業(yè)收益處于較高水平。2020年我國(guó)非油氣采選業(yè)銷售凈利潤(rùn)率為8.3%，為同期工業(yè)企業(yè)平均利潤(rùn)率的1.7倍。從投入風(fēng)險(xiǎn)看，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期礦產(chǎn)勘查，開(kāi)發(fā)階段資源賦存條件和稟賦狀況基本確定，地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，而由于礦產(chǎn)品價(jià)格受外部因素影響波動(dòng)較大，礦業(yè)市場(chǎng)波動(dòng)成為主要風(fēng)險(xiǎn)因素。從礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)階段的特征分析，該階段的經(jīng)濟(jì)政策主要是合理分配企業(yè)、國(guó)家等多個(gè)主體之間的收益。企業(yè)通過(guò)大規(guī)模資金投入進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，需獲得相應(yīng)的投資回報(bào)；國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者，通過(guò)讓渡使用權(quán)獲得相應(yīng)出讓收益，同時(shí)國(guó)家依據(jù)政治權(quán)利獲得資源稅、所得稅、增值稅等稅收收入。

3 我國(guó)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及問(wèn)題

3.1 勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀
(1)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查情況。一是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入大幅降低（圖3）。2012年以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入呈大幅降低趨勢(shì)，由2012年的52億元降至2021年的13.3億元，降幅高達(dá)74%。從投入方向看，2021年區(qū)域地質(zhì)調(diào)查投入僅為2.6億元，礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查投入僅為2億元，較2012年分別降低了81%和88%，兩者累計(jì)占基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的比例由最高的72%降至2021年的35%。從資金來(lái)源看，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入主要來(lái)源于財(cái)政資金，2012年以來(lái)的財(cái)政資金投入占比保持在90%以上，但呈現(xiàn)降低趨勢(shì)。二是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作量不斷降低（圖4）。隨著資金投入的降低，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查實(shí)施項(xiàng)目數(shù)由最高的1393項(xiàng)降至2021年的580項(xiàng)，降幅近60%，1∶5萬(wàn)區(qū)域地質(zhì)調(diào)查和1∶5萬(wàn)礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查面積也大幅降低，分別由2012年的23.6萬(wàn)平方千米和16.29萬(wàn)平方千米降至2021年的3.9萬(wàn)平方千米和2萬(wàn)平方千米，降幅均在80%以上。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)勘查成果通報(bào)、國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒）
圖3 2012—2021年我國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入情況

（數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)勘查成果通報(bào)、國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒）
圖4 2012—2021年我國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作量情況

(2)礦產(chǎn)勘查情況。一是多因素影響下礦產(chǎn)勘查投入大幅降低。從全球礦產(chǎn)勘查投入情況看（圖5），2012年以后受礦業(yè)行業(yè)下行影響，勘查投入大幅降低，2016年降幅高達(dá)66%。2017年隨著礦業(yè)逐漸回暖，全球勘查投入呈上升趨勢(shì)，2021年較2016年提高了42.5%。從國(guó)內(nèi)情況看（圖6），2016年以前我國(guó)礦產(chǎn)勘查投入與全球投入態(tài)勢(shì)基本一致，但2017年全球勘查投入逐漸升高時(shí)，我國(guó)勘查投入仍在持續(xù)降低，2021年降至85.9億元，較2012年降低了79%。從投入構(gòu)成看，2012年以來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)勘查社會(huì)資金占比總體呈降低趨勢(shì)，由最高的70.6%降至2021年的48.5%。二是勘查工作量和勘查成果不斷降低。隨著礦產(chǎn)勘查投入不斷降低，勘查工作量同步下降，2021年我國(guó)實(shí)施勘查項(xiàng)目3419個(gè)，完成鉆探工作量637萬(wàn)米，較2012年分別降低77%和76%（圖7）。同時(shí)，勘查成果也大幅降低，2021年新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地95處，完成階段性勘查礦產(chǎn)地338處，較2012年分別降低76%和69%（圖8）

（數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)勘查成果通報(bào)、國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒）
圖5 2012—2021年全球礦產(chǎn)勘查投入情況

圖6 2012—2021年我國(guó)礦產(chǎn)勘查投入情況

（數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)勘查成果通報(bào)、國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒）
圖7 2012—2021年我國(guó)礦產(chǎn)勘查工作量情況

（數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)勘查成果通報(bào)、國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒）
圖8 2012—2021年我國(guó)礦產(chǎn)勘查成果情況

(3)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)情況。一是采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入呈降低趨勢(shì)（圖9）。2012年以來(lái)，除非金屬采礦業(yè)外，其他礦類采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資不斷降低，2021年油氣、煤炭、黑色金屬、有色金屬采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資分別為2425億元、3650億元、922億元、1066億元，較投資峰值分別降低了40%、32%、45%、36%（圖10）。受非金屬采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資大幅增長(zhǎng)影響，整個(gè)采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資在2018年開(kāi)始回升，但占全國(guó)固定資產(chǎn)投資比例仍在持續(xù)下降，由2012年的4.7%降至2021年的2%。二是礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量急劇下降（圖11）。2009年以來(lái)，我國(guó)采礦權(quán)出讓數(shù)量由8671個(gè)減少至2017年的1585個(gè)，降低了82%，其中煤炭、黑色金屬、有色金屬、非金屬降幅均在75%以上，黑色金屬采礦權(quán)最高下降了96%。三是主要大宗礦產(chǎn)自給率不斷降低（圖12）。除鎢、鉬等少數(shù)礦種外，近年來(lái)我國(guó)多數(shù)礦產(chǎn)自給率逐漸降低，與2010年相比，2021年一次能源自給率降低了9%，鐵礦自給率降低了14%，銅礦自給率降低了18%。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告）
圖9 2012—2021年我國(guó)采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入情況

（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告）
圖10 2012—2021年我國(guó)各礦類采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入情況

（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒）
圖11 2010—2020年我國(guó)采礦權(quán)出讓情況

圖12 2009—2017年我國(guó)部分礦種自給率

3.2 存在的問(wèn)題
我國(guó)礦產(chǎn)資源供給保障來(lái)源于國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，在不同發(fā)展階段和國(guó)際形勢(shì)下，兩種資源的作用也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。新發(fā)展格局下，夯實(shí)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供給保障的底線作用，發(fā)揮國(guó)外資源的補(bǔ)充作用，成為新時(shí)代我國(guó)礦產(chǎn)資源供給保障安全的新格局。當(dāng)前，我國(guó)多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度較高，國(guó)外礦產(chǎn)資源成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原材料來(lái)源，國(guó)外資源的補(bǔ)充能力尚能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，而國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供給保障的底線作用尚未有效發(fā)揮，兜底作用較為薄弱。主要表現(xiàn)為以下3個(gè)方面：
一是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入需進(jìn)一步提高�；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查是礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的起點(diǎn)，對(duì)礦產(chǎn)資源安全保障具有重要支撐作用，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的不足直接影響后期礦產(chǎn)勘查工作。近年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入不斷降低，由2012年的52.04億元降至2021年的13.32億元，降低了74%。2021年1∶5萬(wàn)區(qū)域地質(zhì)調(diào)查覆蓋率僅為45.5%，遠(yuǎn)低于英國(guó)、法國(guó)、印度等國(guó)家。
二是促進(jìn)商業(yè)化勘查的激勵(lì)機(jī)制不足。礦產(chǎn)勘查是提高礦產(chǎn)資源保障能力的主要手段，是夯實(shí)礦產(chǎn)資源安全的重要措施。隨著礦產(chǎn)資源管理改革不斷推進(jìn)，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查逐漸成為勘查主力。商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以盈利為目的的礦產(chǎn)勘查工作。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、礦業(yè)形勢(shì)總體低迷，我國(guó)商業(yè)性勘查投入持續(xù)降低，加之我國(guó)礦產(chǎn)勘查激勵(lì)措施和相關(guān)金融扶持政策缺失，以及受礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革影響，我國(guó)商業(yè)性勘查活躍度進(jìn)一步降低。
三是開(kāi)采階段的稅費(fèi)政策有待完善。礦產(chǎn)資源開(kāi)采是礦產(chǎn)資源勘查的最終目標(biāo)，直接影響礦產(chǎn)品的供給能力。當(dāng)前，我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)能力不足，主要政策問(wèn)題表現(xiàn)為：一是稅費(fèi)制度體系有待完善。礦產(chǎn)資源開(kāi)采階段設(shè)立了資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益等多項(xiàng)稅費(fèi)，資源稅設(shè)立之初的目的是調(diào)節(jié)極差收入，但隨著資源稅逐步調(diào)整為從價(jià)計(jì)征方式，成為普遍征收的稅種，對(duì)超額利潤(rùn)的極差調(diào)節(jié)作用大大降低，因此其功能定位需進(jìn)一步明確。此外，業(yè)內(nèi)人士普遍反映，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照金額方式在出讓時(shí)一次征收，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人在未動(dòng)用礦產(chǎn)資源時(shí)就需繳納大額資金，增加了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)律不符。二是對(duì)低品位、共伴生礦等相關(guān)稅費(fèi)減免措施不足。我國(guó)礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)“貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，嵌布粒度細(xì)、選冶難度大”等特點(diǎn)。由于低品位、共伴生礦產(chǎn)利用成本較高，在相同條件下盈利能力較低，在缺乏相應(yīng)激勵(lì)措施的情況下，企業(yè)綜合利用低品位、共伴生礦的動(dòng)力不足。我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓收益并未制定明確的減免政策，而資源稅僅針對(duì)油氣、煤層氣和衰竭礦山等明確規(guī)定了免征和減征資源稅的6種情形，對(duì)低品位、共伴生礦產(chǎn)減免措施不足。

4 國(guó)外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐

大多數(shù)國(guó)家都非常重視加強(qiáng)本國(guó)礦產(chǎn)資源供給保障能力，尤其對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，美國(guó)、加拿大等國(guó)家均制定了關(guān)鍵礦產(chǎn)名單，并定期對(duì)名單進(jìn)行更新。同時(shí)，為提高關(guān)鍵礦產(chǎn)安全保障能力，各國(guó)從勘查到開(kāi)發(fā)均制定了相應(yīng)的政策措施。
4.1 普遍高度重視基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查
歐美國(guó)家普遍重視基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，更是把地質(zhì)填圖作為地質(zhì)勘查部門的重要工作。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成立之初即把基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查作為重要任務(wù)之一，并要求用地質(zhì)圖作為成果呈現(xiàn)，在之后的多次任務(wù)調(diào)整過(guò)程中，地質(zhì)填圖工作的定位和任務(wù)仍然保持不變，并以國(guó)家立法形式確定其法律地位。英國(guó)自1760年開(kāi)始地質(zhì)填圖工作，英國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成立后，地質(zhì)填圖工作成為其核心任務(wù)之一，英國(guó)國(guó)土面積較小，大中小比例尺的地質(zhì)填圖工作均已完成。此外，加拿大、印度、德國(guó)、巴西等國(guó)家均較早設(shè)有國(guó)家地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)地質(zhì)填圖等基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作。目前，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度、意大利等國(guó)家1∶5萬(wàn)～1∶2.4萬(wàn)比例尺地質(zhì)填圖覆蓋率在80%以上。
4.2 勘查階段以激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)政策為主
礦產(chǎn)資源勘查具有明顯的“周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高”等特點(diǎn)，為激發(fā)勘查市場(chǎng)活力，國(guó)際上普遍在勘查階段不征收相關(guān)稅費(fèi)，或?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)出讓的探礦權(quán)僅收取少量紅利或簽字費(fèi)，以降低企業(yè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為鼓勵(lì)社會(huì)資金參與礦產(chǎn)勘查，不同國(guó)家根據(jù)自身資源特點(diǎn)，分別從財(cái)政和金融等方面制定了激勵(lì)措施。其中澳大利亞、加拿大等資源豐富的國(guó)家主要通過(guò)激勵(lì)措施促進(jìn)本國(guó)礦產(chǎn)勘查工作；而日本、韓國(guó)等資源匱乏的國(guó)家則通過(guò)財(cái)政資金支持國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”，參與國(guó)際礦產(chǎn)勘查工作。
4.2.1 通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或金融支持鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘查
在礦產(chǎn)勘查激勵(lì)政策中，比較突出的是加拿大建立的流轉(zhuǎn)股票制度。該制度允許勘查企業(yè)通過(guò)發(fā)行股票進(jìn)行市場(chǎng)融資，并將勘查支出轉(zhuǎn)讓給股票購(gòu)買者，這些購(gòu)買股票的資金可以作為投資者的支出用來(lái)抵扣應(yīng)稅收入。對(duì)于單個(gè)投資人，其收益主要體現(xiàn)在購(gòu)買股票支出資金的100%稅前減除、附加15%的聯(lián)邦稅收抵免和股票投資收益三部分。該制度能夠長(zhǎng)期實(shí)施，得益于加拿大有大量高收入群體，對(duì)稅費(fèi)抵扣的需求較大。此外，美國(guó)針對(duì)其戰(zhàn)略礦種制定了勘查成本補(bǔ)貼政策，即當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦床進(jìn)入開(kāi)采階段后，企業(yè)每年提取收益的5%償還政府補(bǔ)貼，而未發(fā)現(xiàn)礦床時(shí)則無(wú)需償還。澳大利亞為降低企業(yè)勘查風(fēng)險(xiǎn)制定了風(fēng)險(xiǎn)性鉆探補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最高可達(dá)直接鉆井費(fèi)用的50%。
4.2.2 通過(guò)建立勘查基金和稅費(fèi)減免鼓勵(lì)海外找礦
日本為獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的海外資源，制定了一系列激勵(lì)政策：①建立以財(cái)政出資為主的勘查機(jī)制。初期風(fēng)險(xiǎn)勘查由政府主導(dǎo)，勘查風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)，發(fā)現(xiàn)可進(jìn)一步勘查的礦區(qū)后，再由政府和企業(yè)共同出資、共享收益，或者為企業(yè)提供勘查補(bǔ)助金，礦山投產(chǎn)后上繳政府一部分利潤(rùn)。②對(duì)海外勘查提供多樣的融資支持。日本政府提供了勘查融資、股權(quán)并購(gòu)融資、民營(yíng)企業(yè)債務(wù)擔(dān)保等融資方式，極大地提升了企業(yè)海外勘查的積極性。韓國(guó)為鼓勵(lì)企業(yè)積極參與海外能源資源開(kāi)發(fā)，提供了一系列政策扶持，包括為海外能源資源勘探開(kāi)發(fā)提供各種基金貸款、免除一定數(shù)量稅費(fèi)等。
4.3 開(kāi)發(fā)階段建立以權(quán)利金為核心的稅費(fèi)制度
礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)階段是政府實(shí)施稅費(fèi)政策的主要階段，國(guó)際上普遍建立了以權(quán)利金為核心的稅費(fèi)體系。權(quán)利金產(chǎn)生于礦山租金，是采礦權(quán)人因開(kāi)采消耗屬于國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源而對(duì)國(guó)家的資源耗竭補(bǔ)償，主要調(diào)整的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人與采礦權(quán)人之間的權(quán)益分配關(guān)系。當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格大幅升高時(shí)，部分國(guó)家進(jìn)一步收取暴利稅等超額利潤(rùn)稅。此外，在礦業(yè)權(quán)占用期間，按照占用面積征收礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，收費(fèi)一般較低。
在獲取財(cái)政收入的同時(shí)，為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，提高礦產(chǎn)資源供給能力，各國(guó)政府結(jié)合本國(guó)實(shí)際制定了一系列激勵(lì)政策。一是資源耗竭補(bǔ)貼。資源耗竭補(bǔ)貼是政府給予礦山企業(yè)用于購(gòu)買礦山或?yàn)榱碎_(kāi)采礦床支付勘查費(fèi)用的一種津貼，大型礦業(yè)公司每年從公司所得中留存一筆資金作為勘查費(fèi)用。在美國(guó)，礦業(yè)權(quán)人可少申報(bào)5%～22%納稅基礎(chǔ)的毛收入。在加拿大，以25%的資源利潤(rùn)作為抵扣額，從礦山開(kāi)采經(jīng)營(yíng)收入中扣除。二是固定資產(chǎn)加速折舊。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)前期需掘進(jìn)巷道、建造房屋廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，資金投入較大，為加速企業(yè)資金回流，降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，部分國(guó)家允許礦山企業(yè)采用加速折舊方式回收投入資金。加拿大允許礦山企業(yè)從收入中扣除用于礦業(yè)開(kāi)采經(jīng)營(yíng)的機(jī)器、選廠設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及礦山開(kāi)拓等投入，折舊年限一般為4～5年。

5 新發(fā)展格局下我國(guó)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)政策
改革方向

本文立足新發(fā)展格局下礦產(chǎn)資源安全保障的新內(nèi)涵，以加強(qiáng)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)為核心，兼顧國(guó)外礦產(chǎn)為補(bǔ)充，借鑒國(guó)外礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照“加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、激發(fā)勘查市場(chǎng)活力、合理分配開(kāi)采收益”的原則，提出完善我國(guó)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)政策的建議。

5.1 以完善經(jīng)濟(jì)政策為核心，夯實(shí)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源底線作用
5.1.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查資金投入和服務(wù)
一是建立財(cái)政資金投入和監(jiān)管機(jī)制。建立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)資金，保障資金投入規(guī)模。以國(guó)家資源安全保障為核心，落實(shí)中央和地方各級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃要求，由中央和地方按照職責(zé)分工共同建立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)資金，形成中央、地方多層級(jí)、多渠道的資金投入機(jī)制。加強(qiáng)資金監(jiān)督管理，提高資金利用效率。嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目審查制度，從項(xiàng)目質(zhì)量、工作進(jìn)展、費(fèi)用支出等方面做好資金使用的監(jiān)督檢查，切實(shí)提高資金利用效率。二是做好基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果共享服務(wù)。完善基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果共享平臺(tái)，加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果管理，及時(shí)提供數(shù)據(jù)信息和綜合研究成果，提高地質(zhì)資料社會(huì)共享程度，擴(kuò)大社會(huì)資本對(duì)地質(zhì)資料使用范圍。
5.1.2 建立健全礦產(chǎn)勘查激勵(lì)政策
一是充分發(fā)揮地質(zhì)勘查基金的引導(dǎo)作用。進(jìn)一步規(guī)范地質(zhì)勘查基金管理制度，優(yōu)化項(xiàng)目審批、資金管理、成果處置、收益分配等機(jī)制，提高地質(zhì)勘查基金使用效率。拓寬資金來(lái)源和渠道，建立地質(zhì)勘查基金與社會(huì)資本合作找礦機(jī)制，明確收益分配方式，拉動(dòng)社會(huì)資金投入，形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”機(jī)制，既實(shí)現(xiàn)地質(zhì)勘查投入多元化，同時(shí)又能較好地解決地質(zhì)勘查基金對(duì)社會(huì)資本引導(dǎo)不足、收支不平衡等問(wèn)題。二是建立健全勘查市場(chǎng)投融資機(jī)制。完善勘查市場(chǎng)投融資相關(guān)法律法規(guī)體系，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)投融資基礎(chǔ)制度建設(shè)，規(guī)范礦業(yè)上市公司股票發(fā)行、交易、信息披露、監(jiān)督管理和退市等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容，完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的誠(chéng)信體系建設(shè)，加強(qiáng)信用信息管理，切實(shí)保障投資人合法權(quán)益。建立資本市場(chǎng)礦產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)勘查板塊，降低風(fēng)險(xiǎn)勘查上市融資準(zhǔn)入門檻，完善資本退出機(jī)制。設(shè)立涵蓋儲(chǔ)量評(píng)審、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、法律咨詢、投資咨詢等職能的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善中介機(jī)構(gòu)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和公信力。三是建立勘查成本抵扣機(jī)制。參考地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)制定勘查成本抵扣標(biāo)準(zhǔn)，包含勘查方法、勘查階段、勘查工作量、價(jià)格體系等指標(biāo)，確定勘查成本抵扣方法，在礦產(chǎn)資源開(kāi)采階段進(jìn)行稅費(fèi)抵扣。完善勘查成本抵扣程序，使勘查投入申報(bào)、核實(shí)、認(rèn)定、激勵(lì)政策執(zhí)行等各環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。
5.1.3 完善開(kāi)采階段收益分配制度
一是建立以礦業(yè)權(quán)出讓收益為核心的稅費(fèi)體系。進(jìn)一步完善收益征收方式，對(duì)煤炭、鐵礦等儲(chǔ)量規(guī)模大、勘查風(fēng)險(xiǎn)高的礦產(chǎn)探索采用收益率方式征收，降低企業(yè)勘查風(fēng)險(xiǎn)和成本。優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓收益評(píng)估方法，規(guī)范地方礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)制定，降低首次繳納比例，延長(zhǎng)繳款年限，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)公平公正，減輕企業(yè)前期資金壓力。明確資源稅的極差調(diào)節(jié)作用，推進(jìn)資源稅從利計(jì)征改革，當(dāng)利潤(rùn)或價(jià)格超過(guò)一定水平后，對(duì)超出部分征收資源稅，合理調(diào)節(jié)企業(yè)超額利潤(rùn)。二是建立共伴生及低品位礦稅費(fèi)減免政策。結(jié)合我國(guó)共伴生礦產(chǎn)及低品位礦產(chǎn)資源特點(diǎn)、開(kāi)發(fā)利用情況、生產(chǎn)成本及利潤(rùn)情況，總結(jié)礦產(chǎn)品價(jià)格、礦石品位、稅收優(yōu)惠等指標(biāo)變動(dòng)對(duì)伴生礦及低品位利用的影響，建立共伴生及低品位礦開(kāi)發(fā)的稅費(fèi)減免政策。三是建立礦山企業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊制度。按照《財(cái)政部稅務(wù)總局關(guān)于擴(kuò)大固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠政策適用范圍的公告》（財(cái)政部稅務(wù)總局公告2019年第66號(hào)）的要求，自2019年1月1日起，全部制造業(yè)領(lǐng)域（不包括采礦業(yè)）可享受加速折舊優(yōu)惠，可參照制造業(yè)加速折舊標(biāo)準(zhǔn)建立采礦業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊制度，對(duì)先進(jìn)適用技術(shù)更新改造、綠色礦山建設(shè)過(guò)程中形成的固定資產(chǎn)，可采用適當(dāng)方法進(jìn)行加速折舊，加快企業(yè)資金回籠。
5.2 以資金支持為核心，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)外資源的補(bǔ)充能力
一是構(gòu)建穩(wěn)定的海外投資合作關(guān)系。在全球礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)加劇和國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變的背景下，充分發(fā)揮“一帶一路”倡議的紐帶作用，積極開(kāi)展礦業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際合作，不斷拓展和規(guī)范國(guó)外資源基地建設(shè)，形成穩(wěn)定的投資合作關(guān)系。
二是制定形式多樣的資金支持政策。根據(jù)普查、詳查等不同勘查階段風(fēng)險(xiǎn)程度，研究制定詳細(xì)勘查成本補(bǔ)助措施，通過(guò)優(yōu)惠貸款、政府債務(wù)擔(dān)保等融資方式為我國(guó)礦山企業(yè)“走出去”提供資金支持。