【雨仁研究】建設項目壓覆礦產資源如何確定補償范圍？

2022-06-16 10:18:01
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：李震宇，計珺
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引發(fā)建設項目壓覆礦產資源爭議的因素比較多，比較常見的、爭議最大的應當是“如何確定補償范圍”，那么應當如何確定壓覆補償范圍，本文旨在現有法律、政策以及相關司法案例，簡要梳理分析，期望能為礦業(yè)權人解決此類問題有所幫助。

一、與補償范圍有關的現行法律法規(guī)及政策

由于礦產資源屬于國家所有，自然資源主管機關行使所有者職責，又履行壓覆審批管理職責，礦產資源的開發(fā)又設置了礦業(yè)權，所以壓覆礦產資源的補償范圍必然涉及民事、行政相關法律法規(guī)和政策。主要包括：

1、《民法典》明確了礦產資源所有權、用益物權

第二分編《所有權》第二百四十條“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”；第二百四十七條“礦藏、水流、海域屬于國家所有”。
第三分編《用益物權》第三百二十九條“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護”。
《民法典》第二百四十條、第二百四十六條、第二百四十七條規(guī)定，國務院代表國家享有礦產資源的所有權，即占有、使用、收益、處分等四項權利。

2、《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，簡稱“137號文”）規(guī)定了部級、省級壓覆審批權限以及補償范圍

第二條“明確管理分工：建設項目壓覆重要礦產資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產，或壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產除外）累計查明資源儲量數量達大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國土資源部負責審批”。
第四條規(guī)范報批要求第（三）項“建設項目壓覆已設置礦業(yè)權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業(yè)權人簽訂協議，協議應包括礦業(yè)權人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關補償內容。補償的范圍原則上應包括：1）礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2）所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失”。

3、個別省落實137號文出臺的相關政策。

新疆維吾爾自治區(qū)為了落實137號文件精神，自治區(qū)辦公廳發(fā)布《建設項目壓覆礦產資源補償工作意見（試行）》對于壓覆補償標準做了明確規(guī)定，建設項目壓覆已設置礦業(yè)權，按以下標準補償：
1）自治區(qū)批準的安居富民、定居興牧等民生建設項目壓覆礦產資源的，按實際投入予以補償。
2）國家和自治區(qū)批準的水利、鐵路、公路、機場、油氣管道、電網等基礎設施建設項目壓覆礦產資源的，按實際投入予以補償，最高不超過1.5倍。
3）其他建設項目壓覆礦產資源的，按照國家和自治區(qū)有關規(guī)定執(zhí)行。
其他部分省份直接貫徹落實137號文，部分省份在137號文基礎上對補償范圍作出了調整，在此不一一列舉。

二、影響補償范圍的因素眾多，導致確定補償范圍的復雜性，容易引發(fā)爭議

根據相關法律法規(guī)政策，以及司法實踐，我們總結出如下影響補償范圍的主要因素：
1、取得礦業(yè)權的成本，包括通過招拍掛程序、轉讓等方式取得礦業(yè)權所支付的對價；
2、取得及維護礦業(yè)權的其他投入，例如勘查投入、開采成本，基礎設施、設備投入，人員工資，稅費等；
3、礦業(yè)權預期收益，按照法律規(guī)定礦業(yè)權屬于用益物權，礦業(yè)權人基于礦業(yè)權享有占有、使用以及將來可能獲取收益的權利；
4、礦業(yè)權升值或者貶值，在取得礦業(yè)權成本的基礎上，礦業(yè)權的市場價值上升或者貶值因素；
5、建設項目本身的特點，例如屬于公益性質或是普通民事建設項目，建設項目選擇壓覆礦產資源的經濟考量；
6、其他影響因素，例如資金成本、環(huán)境保護、地方政策等等。
列舉的上述影響補償范圍因素，并非是在每個壓覆礦產資源建設項目中都會發(fā)生，但在我們接觸、代理的案例中多種因素交織是普遍情況。

三、確定壓覆補償范圍路徑

1、以平等、自愿協商的方式確定補償范圍

根據137號文規(guī)定，在建設項目選址前，建設單位應向省級國土資源行政主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產資源規(guī)劃、礦產資源分布和礦業(yè)權設置情況。確需壓覆重要礦產資源的，建設單位應根據有關工程建設規(guī)范確定建設項目壓覆重要礦產資源的范圍，委托具有相應地質勘查資質的單位編制建設項目壓覆重要礦產資源評估報告（以下簡稱“壓覆報告”）。
壓覆報告作為補償范圍的重要依據之一，可以基本確定建設項目壓覆已查明資源量，但壓覆報告所依據的標準、政策等文件應當是各方均予以認可的。根據壓覆的資源量、礦業(yè)權的投入、直接損失等因素，由建設項目方與礦業(yè)權人簽訂壓礦補償協議，平等、自愿達成協議，補償范圍或者補償標準完全可以自行協商確定，只要不違反法律強制性規(guī)定，嚴格受到法律保護。從礦業(yè)權人的角度，保證直接投入或者適當的利益，并兼顧公益類建設項目的社會效益，為建設項目方節(jié)約了建設成本，實現多贏局面。

2、以行政干預為主協商方式確定補償范圍

137號文，以及部分省份出臺的壓覆補償政策，盡管是政策性或者原則性規(guī)定，但是在沒有進入到訴訟階段，建設項目方多會以政策為依據，與建設項目所在地政府，共同與礦業(yè)權人協商確定補償范圍。尤其是在《國土資源部關于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號，簡稱“16號文”）規(guī)定“在建設單位說明已與礦業(yè)權人就壓礦補償問題進行協商、有關市縣人民政府承諾做好壓礦補償協調工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)”的情況下，實踐中，即使礦業(yè)權人不同意壓覆，也不足以影響建設項目獲得用地審批。所以，在大多數壓覆礦產資源案件前期協商階段，政府干預的力度很大。此種途徑，協商的補償范圍往往不會超出137號文或者地方壓覆補償政策，同時也會引入相關評估機構對礦業(yè)權、其他投入進行評估，以評估結論作為補償依據。由于沒有具體的法律規(guī)定將壓覆礦產資源作為行政征收，行政干預行為涉嫌損害礦業(yè)權的利益，有違“自愿”原則之嫌，此種途徑在法理上值得商榷。

3、通過訴訟方式確定補償范圍

建設項目為辦理壓覆審批造成的壓覆、不履行壓覆補償協議、測量錯誤、政策變化等因素，導致協商無果，礦業(yè)權人一般都會通過訴訟方式主張賠償。通過不同省份、最高院指導案例梳理，實踐中法院會基于礦業(yè)權的用益物權屬性、侵權法律關系進行認定，但是對于補償范圍的確定，不同地區(qū)的法院，更或是同一法院的不同法官，對于補償范圍的認定都存在的較大的差異。部分案件采納137號文的補償原則，不包括預期利益；部分案件根據《民法典》第一千一百八十四條關于財產損失的計算的規(guī)定“侵害他人財產的，財產損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他合理方式計算”，此種情形基本都會委托礦業(yè)權評估機構進行評估以確定補償金額，不同評估方法，也會影響補償范圍；部分案件也會考量資金占用損失、停產停業(yè)損失、搬遷損失等。

小結

壓覆礦產資源補償范圍一直是此類案件比較棘手的問題，貫穿建設項目籌建到完工的全流程中，都可以解決壓覆補償范圍，但是不同階段、不同的途徑，分別以礦業(yè)權人、建設項目方、政府、法院為本位去考慮補償范圍，獲得補償的范圍可能截然不同。在完善基本的法律法規(guī)政策的基礎上，更需要專業(yè)人員、機構的介入，及時化解壓覆礦產資源爭議，兼顧礦業(yè)權人、建設項目方以及公共利益，以實現共贏的局面。

作者：
李震宇律師
北京市雨仁律師事務所
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