導  讀

依法明確和規(guī)范報告范圍是做好國有自然資源資產(chǎn)報告工作的客觀要求。針對當前對國有自然資源資產(chǎn)報告范圍認識不一、實踐差異明顯的情況，文章從相關(guān)法律法規(guī)和基本概念出發(fā)探討了報告范圍，提出報告在時間方面應以年度為主，也可涵蓋特定時期；種類方面可先涵蓋“10+1”類型；資產(chǎn)實物量按照資源即資產(chǎn)報告，價值量先報告可計量的經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值，并逐步擴大；所有權(quán)方面要聚焦國家所有；內(nèi)容方面要聚焦黨中央關(guān)心、全國人大關(guān)注及社會關(guān)切，圍繞資產(chǎn)管理展開，且系統(tǒng)完整；部門方面要擴大健全報告協(xié)調(diào)機制，將生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門納入；公開方面要嚴格遵守保密和政府信息公開要求，按程序及時向社會公開經(jīng)審議的報告及報表。

本文引用信息

羅世興，王燕東.關(guān)于國有自然資源資產(chǎn)報告范圍的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2022，35（2）:20-28.

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國有自然資源資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體。建立完善國有自然資源資產(chǎn)管理情況專項報告（以下簡稱國有自然資源資產(chǎn)報告）制度，客觀反映保護成效和運營效益，是各級人民代表大會強化國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的客觀要求，是維護國家所有者權(quán)益的重要手段。依法明確和規(guī)范報告范圍，是《中共中央關(guān)于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）提出的重要任務，也是提高報告質(zhì)量、做好報告工作的重要內(nèi)容。狹義的報告范圍僅指納入報告的自然資源資產(chǎn)種類范圍，廣義的報告范圍還應包括報告的時間范圍、空間范圍、資產(chǎn)范圍、權(quán)屬范圍、內(nèi)容范圍、部門范圍等。本文從廣義角度進行探討，以期為規(guī)范報告范圍，推動報告工作提供參考。

 

1 文獻回顧

《意見》提出“逐步擴大報告范圍、充實報告內(nèi)容，實現(xiàn)全口徑、全覆蓋”，明確了國有自然資源報告重點及全國人大常委會監(jiān)督和審議的九個側(cè)重方面，要求“依法明確和規(guī)范報告范圍、分類、標準”。全國人大常委會貫徹落實《意見》的五年規(guī)劃（以下簡稱《規(guī)劃》）要求“積極穩(wěn)妥擴大報告范圍，將儲備土地、公路……社保基金（2019年），……納入報告范圍”“逐步增加納入報告范圍的國有自然資源（資產(chǎn)）的種類”“到2022年，各類國有資產(chǎn)的報告范圍、分類和標準基本規(guī)范和健全”。《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》（以下簡稱《決定》）提出全國人大常委會審議和監(jiān)督應關(guān)注十方面重點，要求專項報告要反映各類國有資產(chǎn)管理情況、管理成效、相關(guān)問題和改進工作安排。《全國人大常委會2021年度監(jiān)督工作計劃》增加聽取和審議重點，即國有自然資源資產(chǎn)實物量、價值量、結(jié)構(gòu)、分布，是對《意見》明確的報告重點中的“自然資源總量”的細化。

現(xiàn)有相關(guān)研究主要聚焦國有資產(chǎn)報告的意義、問題及建議等，對報告范圍研究較少。文宗瑜分析了國有資產(chǎn)報告制度的理論基礎(chǔ)、法理依據(jù)、重要意義及作用，主張報告應以國有資本價值及其變化為重點，但這與國有自然資源資產(chǎn)特點及管理并不相符。翟盼盼認為，目前國有資產(chǎn)報告范圍覆蓋不完整，經(jīng)營性國有資產(chǎn)報告多，資源性國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度缺失，但未做進一步分析。史耀斌認為，國有資產(chǎn)范圍需要進一步明確，比如金融基礎(chǔ)設施資產(chǎn)、國防資產(chǎn)等特定資產(chǎn)的性質(zhì)和歸屬。張鵬越認為，各資源管理部門在資源量統(tǒng)計中依據(jù)的標準存在差異，難以實現(xiàn)統(tǒng)一核算，所提問題的實質(zhì)還是分類、標準及口徑不一致。石吉金主張先報告主要傳統(tǒng)自然資源，待條件成熟后再報告非傳統(tǒng)自然資源，既報告國有情況，也報告集體所有情況。侯淑濤總結(jié)問題時發(fā)現(xiàn)，目前未明確國有自然資源種類、范圍、資產(chǎn)核算口徑、標準、方法等關(guān)鍵指標，但未進一步提出建設性方案。羅世興認為當前報告邊界范圍不清，并從管理環(huán)節(jié)、部門職責、資產(chǎn)概念和產(chǎn)權(quán)歸屬等角度加以分析，進而提出先將土地等七類自然資源資產(chǎn)納入報告及資產(chǎn)報表設計的建議；楊戈建議分階段確定工作邊界和范圍，近期可覆蓋土地等七類自然資源及國家公園。但兩者提出的種類、權(quán)屬等范圍還不能滿足現(xiàn)階段報告工作的需要。

綜上，《意見》等雖明確了報告資產(chǎn)的所有權(quán)范圍為國家所有，規(guī)定了報告重點，但未進一步明確納入報告的資產(chǎn)種類、核算口徑、分類標準。已有研究集中在種類范圍，對報告的時間、空間、內(nèi)容、部門等范圍探討不夠。因此，本文將在分析有關(guān)要求和報告范圍現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從相關(guān)法律法規(guī)和概念理論出發(fā)，進一步研究分析報告范圍并提出對策建議。

2 報告范圍現(xiàn)狀

近年來，自然資源部牽頭，會同水利部、國家林業(yè)和草原局等采用“統(tǒng)計報告＋工作報告”“資源＋資產(chǎn)”“國有＋集體”模式，編制了年度國有自然資源資產(chǎn)報告。其中，報告涉及的資產(chǎn)種類主要集中“7+1”范圍，即土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源及國家公園。權(quán)屬范圍既包括了國有，也包括了集體所有，且報告并未嚴格區(qū)分國有自然資源與國有自然資源資產(chǎn)。報告內(nèi)容方面主要聚焦貫徹落實黨中央決策部署，推進自然資源改革、調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、權(quán)益管理、開發(fā)利用、空間規(guī)劃、用途管制、保護修復、法治建設等方面，對《意見》《決定》提出的改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等報告重點和全國人大常委會審議監(jiān)督重點有關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)不夠。

2018年以來，各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）先后建立了省級人民政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，并編制國有自然資源資產(chǎn)報告。從實踐上看，由于區(qū)域自然資源稟賦、相關(guān)工作基礎(chǔ)不一，對有關(guān)要求理解不夠準確，以及對報告認識不到位等原因，各地報告范圍差異較大，亟待進一步明確和規(guī)范。比如，河北省、吉林省、江西省、青海省在相關(guān)制度中對國有自然資源資產(chǎn)進行了界定，將其明確為法律規(guī)定國家所有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地等自然資源。河北省更是將無線電頻譜納入資產(chǎn)范圍。天津市雖然沒有對國有自然資源資產(chǎn)進行界定，但明確其包括國有土地、礦產(chǎn)、海洋、水、森林等自然資源。2017年度江蘇省國有資產(chǎn)綜合報告中，國有自然資源資產(chǎn)是按照未區(qū)分權(quán)屬的各類別自然資源總量進行報告。2018年度吉林省國有資產(chǎn)綜合報告中，對于土地資源和森林資源分別報告了國有和集體所有數(shù)量，但對草原資源未區(qū)分權(quán)屬。

在報告涉及的部門范圍上，國務院構(gòu)建了由財政部牽頭，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行、審計署、國資委、國家統(tǒng)計局、銀保監(jiān)會、糧食和儲備局、林草局、文物局等部門參與的國有資產(chǎn)報告工作部際協(xié)調(diào)機制，因尚未納入工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等涉及自然資源管理和報告重點的政府部門，故還需要進一步優(yōu)化。

3 報告范圍分析

國有自然資源資產(chǎn)報告涉及的資源種類多，部門廣，且內(nèi)容豐富。科學確定報告范圍既要堅持目標導向，從報告定位及需求出發(fā)，也要堅持穩(wěn)步推進，結(jié)合調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記及統(tǒng)計核算等工作實際。

3.1 時間范圍

《意見》要求“國務院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的年度報告采取綜合報告和專項報告相結(jié)合的方式”。作為專項報告之一的國有自然資源資產(chǎn)報告，實質(zhì)上屬于年度報告，不論它是否被本級人大常委會聽取和審議，報告涵蓋的時間范圍原則上應限定在一個公歷年度，比如2020年報告2019年度的國有自然資源資產(chǎn)管理情況。但對于特殊年份，比如2021年是國務院首次向全國人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)管理情況，其報告名稱是2020年度報告，但由于2020年是“十三五”收官之年，因此該報告時間跨度上可擴展至“十三五”時期，同時也需突出2020年新冠肺炎疫情防控等重要工作情況。

3.2 空間范圍

《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)改革意見》）要求各級政府向本級人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)情況。按照國有資產(chǎn)報告“全口徑、全覆蓋”要求，從全國范圍來看，國務院國有自然資源資產(chǎn)報告涵蓋的空間范圍應包括境內(nèi)（含港澳臺地區(qū)）和境外，但由于管理體制和統(tǒng)計調(diào)查制度等原因，目前報告空間范圍主要涵蓋境內(nèi)的31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），僅土地、海洋等數(shù)據(jù)涵蓋港澳臺地區(qū)。境外國有自然資源資產(chǎn)主要是企業(yè)（含金融企業(yè)）通過海外投資等方式取得，目前已納入企業(yè)（含金融企業(yè)）國有資產(chǎn)報告之中。對于飛地等特殊情況，省級及以下人民政府應在本級國有自然資源資產(chǎn)報告中予以單獨說明。

隨著全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制的建立健全，將來國有自然資源資產(chǎn)報告還應結(jié)合不同層級政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍，增加反映本級人民政府行使所有權(quán)的國有自然資源資產(chǎn)管理情況的內(nèi)容。

3.3 資產(chǎn)范圍

不同的核算目的，決定了資產(chǎn)范圍各異。宏觀上，國民經(jīng)濟核算體系2008將資產(chǎn)定義為由某個或某些單位所擁有的實體，其所有者會因?qū)λ鼈兊某钟谢蛟谝欢螘r間內(nèi)的使用而獲取經(jīng)濟利益，不包括空氣或公海等無法有效行使所有權(quán)的自然資源，以及尚未發(fā)現(xiàn)或開采的礦藏和能源儲備。我國國民經(jīng)濟核算體系2016明確界定，資產(chǎn)是根據(jù)所有權(quán)原則界定的經(jīng)濟資產(chǎn)。作為國民經(jīng)濟核算體系的擴展，環(huán)境經(jīng)濟核算體系中心框架2012的自然資源資產(chǎn)實物量核算包括可能為人類提供好處的所有自然資源，但價值計量限于根據(jù)國民賬戶體系的估價原則確認為具有經(jīng)濟價值的部分。可見，宏觀核算強調(diào)資產(chǎn)要符合權(quán)屬明確、能有效控制及帶來經(jīng)濟收益。微觀上，我國企業(yè)會計準則將資產(chǎn)定義為企業(yè)過去的交易或者事項形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源，其強調(diào)主體擁有或控制、能以貨幣計量的及帶來經(jīng)濟收益。十八屆三中全會決定輔導讀本將自然資源資產(chǎn)定義為具有稀缺性、有用性（包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益）和產(chǎn)權(quán)明確的自然資源，更加全面、客觀。

有的學者強調(diào)自然資源資產(chǎn)的稀缺性、能帶來效益、為一定的主體擁有或控制、能以貨幣計量；有的強調(diào)權(quán)屬性、有效性及稀缺性；有的強調(diào)稀缺性、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值、產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)邊界清晰；有的強調(diào)產(chǎn)權(quán)明確，具有可調(diào)查性和可計量性，可帶來預期效益。可見，自然資源資產(chǎn)的稀缺性、有用性、產(chǎn)權(quán)明確是研究的共同關(guān)注點�？捎嬃啃宰鳛楹饬績r值大小的尺度，是資產(chǎn)的內(nèi)在要求。但在效益類型、產(chǎn)權(quán)明確和可控性程度、計量方式等方面存在爭議。在具體實踐上，國家統(tǒng)計局牽頭編制的自然資源資產(chǎn)負債表主要涉及土地、林木、水和礦產(chǎn)等資源資產(chǎn)，均按照資源即資產(chǎn)進行實物量賬戶填報。在全民所有自然資源資產(chǎn)清查和資產(chǎn)平衡表試點中，由于其主要探索經(jīng)濟價值核算，因此礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是按照狹義資產(chǎn)即經(jīng)濟資產(chǎn)進行核算填報的，其中固體礦產(chǎn)資產(chǎn)按儲量填報，油氣礦產(chǎn)按剩余探明技術(shù)經(jīng)濟可采儲量填報，其他類別礦產(chǎn)按照資源即資產(chǎn)思路進行填報。

綜上，對于宏觀尺度上的資產(chǎn)核算，所有在實物量上具有稀缺性、產(chǎn)權(quán)明確為國家所有的自然資源，盡量都納入核算。價值量上優(yōu)先核算其中能帶來可計量經(jīng)濟利益、生態(tài)效益、社會價值的部分，其余部分待條件成熟逐步納入。按照以上條件，筆者認為關(guān)于資產(chǎn)實物量，盡量按照資源即資產(chǎn)的原則報告。關(guān)于價值量，應堅持穩(wěn)步推進原則，與資產(chǎn)核算、清查、統(tǒng)計和負債表編制等工作銜接，優(yōu)先報告能夠計量的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值。

3.4 權(quán)屬范圍

國有自然資源資產(chǎn)是國有自然資源中的一部分，首先要依法確定國有自然資源的范圍。我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，從所有權(quán)上看，我國憲法規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國民法典規(guī)定：礦藏、水流、海域、無居民海島、無線電頻譜資源屬于國家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)規(guī)定：礦產(chǎn)資源、水資源、海域和無居民海島、無線電頻譜資源屬于國家所有，土地資源（含濕地）、森林資源和草原資源既有國家所有也有集體所有。

我國民法典規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”野生動物保護法規(guī)定“野生動物資源屬于國家所有”，但該法將保護的野生動物限定于“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”。野生植物保護條例沒有關(guān)于所有權(quán)的規(guī)定，將其保護的野生植物限定為“原生地天然生長的珍貴植物和原生地天然生長并具有重要經(jīng)濟、科學研究、文化價值的瀕危、稀有植物”。可見，那些不受野生動物保護法保護的“野生動物資源”的權(quán)屬，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定。法律法規(guī)沒有規(guī)定野生植物的所有權(quán)一律歸國家所有。我國氣象法對氣候資源的開發(fā)利用和保護進行規(guī)定，但未明確其權(quán)屬。

從報告定位和名稱上看，國有自然資源資產(chǎn)報告應聚焦國家所有的自然資源資產(chǎn)情況。因此，將國有自然資源資產(chǎn)界定為具有稀缺性、有用性且法律法規(guī)規(guī)定屬于國家所有，即全民所有的自然資源。對于包含國家所有和集體所有的全部情況，可以通過國家所有的占比間接反映或者以附件補充說明。

3.5 種類范圍

我國國土遼闊，自然資源種類多、總量豐富。目前，自然資源分類在法律法規(guī)和管理實踐中存在差異。我國憲法、民法典提出的分類包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，但在管理實踐中主要依照土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、水法、海洋環(huán)境保護法、海域使用管理法、海島保護法、野生動物保護法、氣象法、野生植物保護條例、無線電管理條例、濕地保護管理規(guī)定等單門類法律法規(guī)，再結(jié)合政府部門“三定”職責和管理實踐，涉及的自然資源種類主要包括土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源、海洋資源（海域、海島）、野生動物資源、野生植物資源、無線電頻譜資源、氣候資源等。自然保護地作為各類自然資源集合體和自然資源保護的重要載體，是黨中央、全國人大常委會以及社會關(guān)注的重點，建議作為特殊主體納入報告。結(jié)合“全口徑、全覆蓋”目標要求和自然資源調(diào)查監(jiān)測等工作基礎(chǔ)，建議將報告涉及的資源種類擴張至“10+1”，即上述10種（不含氣候資源）自然資源加自然保護地。并且根據(jù)《規(guī)劃》要求在國有土地資源中納入儲備土地。

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進行自然資源分類，相關(guān)種類之間存在明顯的交叉重疊，比如土地資源與森林資源中的林地，草原資源中的草地、濕地資源之間，濕地資源與海洋資源之間等。筆者認為在新的自然資源分類體系尚未建立時，暫按目前相關(guān)法律法規(guī)進行分類，但需標明分類依據(jù)和統(tǒng)計口徑，做好解釋說明，并在計算總量時做到不重、不漏。

3.6 內(nèi)容范圍

報告內(nèi)容范圍的確定，首先要從需求出發(fā)，聚焦《意見》《決定》提出的報告重點和全國人大常委會監(jiān)督和審議重點，圍繞黨中央關(guān)切、全國人大關(guān)心、社會關(guān)注�！兑庖姟访鞔_國有自然資源報告重點包括“自然資源總量，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)文明建設等相關(guān)重大制度建設情況，自然資源保護與利用等情況”，并提出全國人大常委會監(jiān)督和審議要側(cè)重的九個方面�！稕Q定》提出審議和監(jiān)督重點包括國有自然資源資產(chǎn)支持經(jīng)濟社會發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，落實自然資源保護與有效利用、保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等約束性指標等情況�！度珖�人大常委會2021年度監(jiān)督工作計劃》進一步明確了聽取和審議年度專項報告的重點。此外，每年“兩會”的提案建議，人大常委會有關(guān)機構(gòu)組織的相關(guān)座談會、專題調(diào)研，以及報告協(xié)調(diào)機構(gòu)等提出的有關(guān)要求等，也應在報告中有所體現(xiàn)或呼應�？梢�，報告內(nèi)容不是僅僅限于自然資源管理，還涉及生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等。

其次，要圍繞資產(chǎn)管理重點。目前，我國國有自然資源資產(chǎn)管理制度尚處于探索階段，因此需要從國有自然資源資產(chǎn)的概念和特點出發(fā)，從資產(chǎn)管理角度合理安排報告內(nèi)容，以體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)管理和價值管理�！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》提出的改革主要任務，涉及資產(chǎn)委托代理機制、收益管理、使用、核算、資產(chǎn)負債表、損害賠償、特許經(jīng)營、有償使用、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)報告、考核評價、資產(chǎn)離任審計、產(chǎn)權(quán)信息公開、督察執(zhí)法、產(chǎn)權(quán)登記及糾紛解決等方面。《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確資產(chǎn)管理主要包括產(chǎn)權(quán)界定與登記，資產(chǎn)評估、清查、統(tǒng)計，資產(chǎn)購置、配置與處置，資產(chǎn)交易監(jiān)管、資產(chǎn)收益管理、評價考核等。結(jié)合相關(guān)部門的職責，國有自然資源資產(chǎn)管理應涵蓋基礎(chǔ)性工作（調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、糾紛解決、產(chǎn)權(quán)信息公開、資產(chǎn)核算、清查、統(tǒng)計等）、資產(chǎn)使用（使用規(guī)劃、有償使用、特許經(jīng)營等）、資產(chǎn)配置（資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價出資等）、收益管理（有償使用，收益的收繳、分配及支出等）、管理監(jiān)督（督察執(zhí)法、評價考核、資產(chǎn)負債表、資產(chǎn)報告、離任審計、損害賠償?shù)龋��?/span>

再次，要系統(tǒng)完整。借鑒經(jīng)審議的其他專項報告，報告結(jié)構(gòu)上應包括正文和附件兩部分。其中，《規(guī)劃》《決定》對正文結(jié)構(gòu)均提出了有關(guān)要求，主要包括基本情況、管理工作情況、管理成效、存在的主要問題、下一步工作安排。為提高報告的可讀性、可審性，報告還應以附件形式說明報告期國有自然資源資產(chǎn)報表、名詞解釋及相關(guān)重要政策文件目錄等。

3.7 部門范圍

根據(jù)我國土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、水法等法律法規(guī)和政府部門職責，全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水和海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責主要涉及自然資源主管部門；土地資源管理主要涉及自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門；礦產(chǎn)資源管理主要涉及自然資源主管部門；森林資源、草原資源和濕地資源管理主要涉及林業(yè)和草原主管部門；水資源管理主要涉及水行政主管部門；海洋資源管理主要涉及海洋行政主管部門；野生動物管理主要涉及林業(yè)主管部門、漁業(yè)主管部門；野生植物管理主要涉及林業(yè)行政主管部門、建設行政部門、環(huán)境保護部門；無線電頻譜管理主要涉及工業(yè)與信息化主管部門（國家無線電管理機構(gòu)）。自然保護地管理主要涉及林業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門。

關(guān)于報告內(nèi)容范圍涉及的部門有：發(fā)展和改革主管部門（國有自然資源資產(chǎn)支持經(jīng)濟社會發(fā)展、節(jié)能減排、生態(tài)補償?shù)龋�、工業(yè)和信息化主管部門（無線電頻譜管理）、財政主管部門（國有自然資源資產(chǎn)支持經(jīng)濟社會發(fā)展、有償使用及資源稅費改革等）、自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門（改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等）、建設行政部門（城市園林、風景名勝區(qū)內(nèi)野生植物的監(jiān)督管理等）、水行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門（耕地保護、水生野生動物保護等）、審計署（自然資源資產(chǎn)離任審計等）、統(tǒng)計局（自然資源資產(chǎn)負債表及資產(chǎn)核算等）、林業(yè)和草原主管部門。

綜上，國務院國有資產(chǎn)報告工作部際協(xié)調(diào)機制還未完全覆蓋可以納入報告的自然資源種類及報告重點，還不能滿足《意見》《規(guī)劃》等提出的“全口徑、全覆蓋”等有關(guān)要求，筆者建議將發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門納入。各地要根據(jù)實際，成立報告工作協(xié)調(diào)機制，盡量將自然資源管理相關(guān)的政府部門都納入。

3.8 公開范圍

《意見》提出，全國人大常委會及國務院要根據(jù)有關(guān)要求，及時將國有資產(chǎn)管理情況報告和審議意見及落實情況等向社會公開，涉密等按法律法規(guī)規(guī)定不宜公開的內(nèi)容除外。《決定》進一步增加了所需公開的材料，并要求“國務院及其部門按照規(guī)定及時公開國家、部門、單位的國有資產(chǎn)報表”，依法不予公開的除外。因此，國有自然資源資產(chǎn)報告在編制等過程中要嚴格遵守保密規(guī)定，不納入涉密數(shù)據(jù)、內(nèi)容。要嚴格按照我國保密法、政府信息公開條例等要求，對于被依法確定為國家秘密的政府信息和法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危機國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息，不予公開。比如，我國測繪法第34條提出了測繪成果的保密要求，海域使用管理法第14條對海洋功能區(qū)劃公開提出要求。

 

4 對策建議

為進一步明確和規(guī)范報告范圍，做好國有自然資源資產(chǎn)報告工作，提出以下建議。

(1)提高站位，準確把握有關(guān)要求。深刻把握《意見》《決定》及全國人大常委會有關(guān)要求，進一步提高站位，站在政府，而非自然資源主管部門的角度，結(jié)合工作實際，依法明確并擴大報告范圍，統(tǒng)籌做好報告編制及整改等工作。報告可先涵蓋“10+1”種類范圍，聚焦國家所有自然資源資產(chǎn)，對黨中央關(guān)心、全國人大關(guān)注及社會關(guān)切的自然資源資產(chǎn)管理問題予以回應，完善報告內(nèi)容體系，嚴格遵守保密規(guī)定和政府信息公開有關(guān)要求，按程序及時向社會公開國有自然資源資產(chǎn)報告及報表。

(2)加強調(diào)查統(tǒng)計核算，夯實報告數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源分類體系，完善自然資源調(diào)查監(jiān)測評價標準體系，在第三次全國國土調(diào)查基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進礦產(chǎn)、森林、水等專項調(diào)查，加強野生動植物調(diào)查監(jiān)測。加快推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記及所有權(quán)委托代理機制，查清資源實物量，明確權(quán)屬及其行使主體，明確國家所有和集體所有的邊界范圍。加快自然資源分等定級及價格體系建設，制定并規(guī)范國有自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)方法，推進全民所有自然資源資產(chǎn)核算、清查、統(tǒng)計及資產(chǎn)負債表編制等工作，進一步劃清并統(tǒng)一資產(chǎn)核算的口徑、標準，摸清資產(chǎn)價值量家底。

(3)明確部門職責分工，健全工作協(xié)調(diào)機制。加強與全國人大常委會預算工委溝通，通過座談會、聯(lián)合調(diào)研、專題匯報等形式明確報告范圍、內(nèi)容等有關(guān)意見要求。健全國有資產(chǎn)報告部門協(xié)調(diào)機制，建議由自然資源主管部門牽頭，將發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、財政、生態(tài)環(huán)境、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計、統(tǒng)計、林草、海洋等涉及自然資源管理的政府部門納入，明確職責分工，通過定期、不定期聯(lián)席會議等形式加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立報告縱向工作機制，通過聯(lián)合研究、調(diào)研、座談、專題培訓等方式加強對地方國有自然資源資產(chǎn)報告工作指導。

(4)制定報告管理辦法，推動報告工作規(guī)范化。根據(jù)《意見》《決定》要求，認真總結(jié)報告編制經(jīng)驗，充分借鑒企業(yè)、行政事業(yè)單位等國有資產(chǎn)報告管理辦法和政府財務報告編制辦法，制定國有自然資源資產(chǎn)報告管理辦法，進一步規(guī)范報告范圍、內(nèi)容、分工、程序、監(jiān)督等，推動報告工作規(guī)范化、制度化和程序化。

 

作者信息

羅世興（1984—），男，福建省長汀縣人，中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員，資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟專業(yè)博士，主要從事自然資源資產(chǎn)核算及報告研究。

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