導 讀

古生物化石是研究生物演化、自然生態(tài)、古地理、古環(huán)境等方面的科學依據(jù)。美國古生物化石保護方面的制度體系已比較完善，其在古生物化石管理方式、管理機構設置和法律責任等方面形成諸多成果。針對當前我國古生物化石管理中存在的法律層級低、法律法規(guī)之間銜接不夠、缺乏獎勵制度等問題，可借鑒美國古生物化石管理先進經(jīng)驗，從提高法律層級、強化法律責任和制定獎勵制度、普及公眾認知、增強全民古生物化石保護意識等方面提出了加強我國古生物化石管理和保護的建議。

本文引用信息

馬茁卉，衣英龍.美國古生物化石管理保護制度及對我國的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟,2022，35（7）:42-47.

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古生物化石是指地質(zhì)歷史時期形成并賦存于地層中的動物和植物的實體化石及其遺跡化石。古生物化石對于研究地球和生物演化、地層對比和地質(zhì)年代確定、古生物和古環(huán)境再造等方面具有重要的科學價值，是寶貴的、不可再生的自然遺產(chǎn)，世界各國都很重視古生物化石的研究、保護和管理，以及古生物化石科學價值的普及和傳播工作。我國古生物化石種類豐富，但相關保護立法起步較晚，古生物化石管理保護制度有待完善，可從古生物化石管理和保護制度健全的國家借鑒經(jīng)驗。

美國古生物化石管理和保護工作起步于1906年的《古物簽發(fā)許可證法》。目前，美國古生物化石保護方面的制度體系已比較健全。美國古生物化石保護相關的法規(guī)主要有：《1979年考古資源法》《古生物資源保護法》《古生物資源監(jiān)測計劃》《聯(lián)邦和印第安人土地上的化石管理評估法》等。美國古生物化石保護制度系統(tǒng)考慮了統(tǒng)一的化石收集、儲存和保存政策的必要性，以及化石用于科學研究和教育的可及性，明確了古生物化石管理部門及其職責，規(guī)定了發(fā)掘資質(zhì)，確定了不同類型古生物化石的發(fā)掘條件和要求、處罰措施、保密義務、獎勵措施、政府間工作協(xié)調(diào)、古生物化石相關公眾意識和教育計劃等內(nèi)容。研究美國古生物化石管理和保護的經(jīng)驗對于繼續(xù)加強我國古生物化石管理和保護工作具有借鑒意義。

1 美國古生物化石管理機構

的職責及管理要求

美國古生物化石管理與保護由美國內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部負責，具體的管理部門主要涉及聯(lián)邦土地管理局、墾務局、魚類及野生動物管理局、林業(yè)局、印第安事務局等部門。各管理部門的職責范圍及管理要求有所不同（表1）。

1.1 聯(lián)邦土地管理局的職責及管理要求

美國聯(lián)邦土地管理局(BLM)是美國內(nèi)政部下屬機構，負責管理2.45億英畝的聯(lián)邦土地及7億英畝聯(lián)邦土地和私人土地上的礦產(chǎn)資源，同時承擔職責范圍內(nèi)的古生物化石管理任務。BLM擁有一支由古生物學家組成的專業(yè)工作人員隊伍，他們與其他土地管理機構的人員合作開發(fā)和提供培訓，并協(xié)調(diào)其他跨機構職能。古生物化石富集區(qū)的執(zhí)法人員可以與古生物學家合作，防止古生物化石的損壞和丟失。聯(lián)邦土地管理局對化石資源采取多用途管理，既管理用于科學研究的化石資源，也管理用于教育和娛樂價值的化石資源。其通常采取與博物館或其他團體合作的管理方式，也支持開發(fā)以相關藏品為特色的展品。但是，聯(lián)邦土地管理局規(guī)定脊椎動物化石僅限于符合條件的科學或教育人員收集。

美國聯(lián)邦土地管理局對古生物化石的發(fā)掘?qū)嵭性S可證管理。在許可證中載明發(fā)掘資質(zhì)要求、許可類型、收藏要求及其他相關要求。聯(lián)邦土地管理局要求申請許可證的單位或個人必須具有古生物學或相關學科研究生學歷，或與符合該標準的人有同等經(jīng)驗；在每年度和項目結束時提交報告，如在特殊管理領域工作，需要接受額外的審查。對于化石的存儲單位，聯(lián)邦土地管理局規(guī)定由許可證持有人指定，但是存儲單位必須符合內(nèi)政部和土地管理局的標準。聯(lián)邦土地管理局要求發(fā)掘脊椎動物化石和石化木必須持有許可證，但對于無脊椎動物化石和其他植物化石，如僅發(fā)掘個人使用的合理數(shù)量，則無需申請許可證。

1.2 美國墾務局的職責及管理要求

美國墾務局(BOR)是美國內(nèi)政部下屬機構，擁有美國西部17個州700多萬英畝土地的管轄權。其主要職責是開發(fā)和保護美國西部干旱半干旱地區(qū)17個州的水資源，并承擔水資源工程的勘測、規(guī)劃、設計、施工和管理，同時管理其土地管轄范圍內(nèi)的古生物化石。

美國墾務局對古生物化石實行許可證管理。在其管轄范圍內(nèi)發(fā)掘收集任何種類的化石都需要申請獲得許可證，且許可證僅限于科研目的的化石發(fā)掘。美國墾務局對許可證申請人的資質(zhì)同樣要求必須具有古生物學或相關學科研究生學歷，或與符合該標準的人有同等經(jīng)驗；所頒發(fā)的許可僅限于科研收集，不得用于其他用途；化石的存儲機構由墾務局或許可證持有人指定，同時存儲機構必須有接收化石的意愿。

1.3 美國林業(yè)局的職責及管理要求

美國林業(yè)局(FS)是美國農(nóng)業(yè)部下屬機構，管轄全美國1.93億英畝的國家森林和草原，同時管理和保護其管轄范圍內(nèi)的古生物化石資源。林業(yè)局對許可證申請人的資質(zhì)要求為：必須具有古生物學或相關學科研究生學歷，或與符合該標準的人有同等經(jīng)驗。其許可證僅限于與森林相關的單位或個人申請，可用于資源調(diào)查、清查及化石的發(fā)掘和收集，并要求每年度和項目結束后提交報告。如許可證申請區(qū)域為荒野地區(qū)，則其工作可能會受到其他相關法律法規(guī)的限制。關于化石的存儲，林業(yè)局規(guī)定只能存儲在林業(yè)局內(nèi)部或許可證持有人指定的經(jīng)批準的存儲庫中，存儲機構必須符合內(nèi)政部的標準。

1.4 美國魚類和野生動物管理局的職責及管理要求

美國魚類和野生動物管理局(FWS)是美國內(nèi)政部下屬機構，其職責是負責保護和強化魚類、野生動物植物及其自然棲息地，以及國家野生動物保護區(qū)系統(tǒng)（包括548個國家野生動物保護區(qū)和66個國家魚類保育地），并保護和管理其管轄范圍內(nèi)的化石資源。

美國魚類和野生動物管理局也對古生物化石實行許可證管理。出于對研究目標的合理性、化石的長期研究維護及公眾欣賞等方面的考慮，其許可證僅頒發(fā)給予其工作性質(zhì)相關的信譽良好的科學和教育機構，且申請理由僅限于科研和教育目的。在項目結束時需要提交報告，對化石存儲需由許可證持有人指定的符合內(nèi)政部或聯(lián)邦土地管理局要求的存儲機構承擔。

1.5 印第安事務局的職責及管理要求

印第安事務局（BIA）隸屬于美國內(nèi)政部，是負責執(zhí)行美國與印第安部落或印第安人個人信托關系的主要聯(lián)邦機構。由于印第安土地是托管土地，因此印第安部落或印第安土地所有者個人可以出于經(jīng)濟利益使用化石資源。

印第安事務局在管理印第安土地上的角色是受托人，對印第安土地上的古生物化石的管理原則是確保交易有利于印第安土地所有者。在印第安土地上發(fā)現(xiàn)的具有商業(yè)價值的化石資源被視為信托資源，印第安事務局必須將這些化石作為信托資源進行管理。在管理信托資源時，印第安事務局的管理權限僅限于批準印第安土地租賃，或批準印第安土地所有者與第三方之間關于開采此類化石資源的合同協(xié)議。

2 美國古生物化石

的管理方式

美國的古生物化石管理可分為聯(lián)邦土地上的化石管理和印第安土地上的化石管理。

2.1 聯(lián)邦土地上的古生物化石管理

2.1.1 一般規(guī)定

部長應運用科學原理和專門知識管理和保護聯(lián)邦土地上的古生物化石資源。部長應根據(jù)適用的機構法律、法規(guī)和政策，為古生物化石的清點、監(jiān)測、科學和教育利用制定適當?shù)挠媱潯＿@些計劃應強調(diào)機構間的協(xié)調(diào)，并視情況與非聯(lián)邦合作伙伴、科學界和公眾進行合作。

2.1.2 許可證管理

美國對古生物化石的發(fā)掘?qū)嵭性S可證管理，沒有部長簽發(fā)的發(fā)掘許可證，不得在聯(lián)邦土地上發(fā)掘古生物化石，但臨時征收例外。臨時征收是指在由聯(lián)邦土地管理局、墾務局和林業(yè)局控制或管理的聯(lián)邦土地上，在符合相關法律法規(guī)的情況下，部長可以允許臨時征收而無需許可證。

2.1.2.1 對許可證申請人的資質(zhì)要求

在美國申請古生物化石發(fā)掘許可證需符合以下條件：申請人有資格從事許可的活動；從事許可的活動的目的是增進古生物學知識或進行公眾教育；許可的活動符合適用于有關聯(lián)邦土地的任何管理計劃；擬議的發(fā)掘方法不會威脅重要的自然或文化資源。

2.1.2.2 許可證的相關要求

許可證的具體要求視古生物化石類型、所在地區(qū)等而定，需載明允許發(fā)掘的范圍、申請人資質(zhì)、發(fā)掘時限、發(fā)掘方案、發(fā)掘目的、保護措施等信息。但均需遵守以下要求：根據(jù)許可證從聯(lián)邦土地上收集的古生物化石仍為美國的財產(chǎn)；古生物化石和相關記錄的副本將在批準的文件中為公眾保存，供科學研究和公眾教育使用；未經(jīng)部長書面許可，持有者或儲藏庫不得發(fā)布具體地點數(shù)據(jù)。

2.1.2.3 許可證的修改、暫停和撤銷

許可證的使用有一定的限制條件，如發(fā)生以下情況，部長可以修改、暫�；虺蜂N發(fā)掘許可證：出于資源、安全或其他考慮，或者違反了許可證管理的相關要求；如果在許可證授權下工作的任何人發(fā)生與古生物化石相關的被禁止行為或被處以與古生物化石相關的刑事處罰或民事處罰，則許可證應被撤銷。

2.1.2.4 發(fā)掘區(qū)關閉規(guī)定

為了保護古生物化石或其他資源或提供公共安全，部長可以限制進入或關閉其管轄范圍內(nèi)的古生物化石發(fā)掘區(qū)域。

2.2 印第安土地上的化石管理

由于印第安土地是由美國托管或受限制不得轉(zhuǎn)讓的土地，聯(lián)邦政府對這些土地的所有權或控制權與對聯(lián)邦土地的所有權或控制權不同，因此美國對印第安土地上的化石管理與其對聯(lián)邦土地上的化石管理有所區(qū)別。

在印第安土地上發(fā)掘古生物化石也需要申請許可，但許可申請對象是印第安部落或個人土地所有者。印第安部落或個人土地所有者有權拒絕許可申請，或在設置限制條件下允許申請。但聯(lián)邦政府鼓勵科學家直接與印第安部落或個人合作，以獲得研究許可。

3 美國古生物化石管理

和保護的法律責任

美國古生物化石管理和保護的法律責任可細分為刑事處罰、行政處罰。另外，美國《古生物資源保護法》第6308節(jié)專門設置了違法信息提供人獎勵制度。

3.1 刑事處罰

3.1.1 禁止行為

美國法律禁止以下五種行為：一是挖掘、移動、損壞或以其他方式改變或損毀，或試圖挖掘、移動、損壞或以其他方式改變或損毀位于聯(lián)邦土地上的任何古生物化石；二是在知曉或應知曉違反聯(lián)邦法律的情況下，交換、運輸、出口、接受，或提議交換、運輸、出口、接受任何古生物化石；三是在知曉或應當知曉該資源是在聯(lián)邦土地上挖掘、移動、出售、購買、交換、運輸或接受的情況下，出售或購買，或提議出售或購買任何古生物化石；四是任何人不得為從聯(lián)邦土地上挖掘或移動的任何古生物化石制作或提交任何虛假記錄、記錄、標簽或任何虛假鑒定；五是任何人不得故意違反，或勸告、促使、教唆或雇用另一個人違反古生物化石法律規(guī)定。

3.1.2 處罰措施

如果發(fā)生任意一種禁止行為，一經(jīng)定罪，應處以罰款或不超過5年的監(jiān)禁，或同時進行兩項處罰；但是，如果所涉及古生物化石的商業(yè)價值、古生物學價值和恢復該資源的費用總和不超過500美元，則處以罰款或不超過2年的監(jiān)禁，或同時進行兩項處罰。若同一人第二次或多次違法，則罰款數(shù)額可以加倍。所有涉及刑事處罰的古生物化石，均應刑事沒收。沒收的古生物化石，其管理權可移交給聯(lián)邦或非聯(lián)邦的教育機構，用于科學研究或教育。

3.2 行政處罰

任何人如果違反了古生物化石相關法規(guī)或許可證上的相關要求，州務卿（負責本州事務監(jiān)管、對外披露工作的官員）可以在該人被通知并有機會就其違法行為進行聽證后對其進行處罰。

罰款金額根據(jù)以下因素確定：一是參考涉案古生物化石的科學價值或公平市場價值，以二者中較高者為準；二是所涉及古生物化石和古生物學遺址的響應、恢復和修復費用；三是州務卿評定罰款時認為與之相關的其他因素。

同一人第二次或多次違法，罰款數(shù)額可以加倍。但是，對任何一項違法行為評定的罰款數(shù)額不得超過資源和古生物學遺址破壞的響應、恢復和修復費用的兩倍與被破獲或未恢復資源的科學價值或公平市場價值的兩倍之和。所有違法行為涉及的古生物化石均應被行政沒收。沒收的古生物化石，其管理權可移交給聯(lián)邦或非聯(lián)邦的教育機構，用于科學研究或教育。

行政處罰的罰款只能用于以下用途：一是保護、恢復或修復作為訴訟對象的古生物資源和遺址，并對資源和遺址進行保護、監(jiān)測和研究；二是向公眾提供關于古生物資源和遺址的教育材料；三是對提供違法信息的人給予獎勵。

3.3 獎勵制度

任何人如果向政府提供信息，使得民事違法行為被發(fā)現(xiàn)或刑事違法行為被定罪，則可給予該人不超過罰款金額1/2的獎勵。如果有多人提供相同信息，則應在這些人之間分配。但是，如果聯(lián)邦政府、州或地方政府的官員或雇員在其執(zhí)行公務期間提供信息或服務，則沒有資格獲得獎勵。

4 我國古生物化石管理

和保護存在的問題

我國《古生物化石保護條例》（本文簡稱《條例》）、《古生物化石保護條例實施辦法》（本文簡稱《實施辦法》）對古生物化石管理和保護起到了重要作用，但還存在以下問題有待完善。

4.1 立法起步較晚，法律層級低

我國古生物化石管理和保護立法始于20世紀90年代末，起步較晚，法律層級偏低。當前，我國對古生物化石的管理保護主要是法規(guī)和部門規(guī)章。國務院2010年頒布的《古生物化石保護條例》是我國唯一一部專門針對古生物化石保護的法規(guī)。主要的部門規(guī)章是原國土資源部2012年制定的《古生物化石保護條例實施辦法》

4.2 法律法規(guī)之間銜接不夠，保護覆蓋范圍不全面

當前，我國涉及古生物化石保護的法律法規(guī)銜接不夠，不能對所有古生物化石起到保護作用。如《條例》和《實施辦法》規(guī)定構成犯罪的依法追究刑事責任，但《刑法》只將古脊椎動物化石、古人類化石視同文物進行保護，并未針對古生物化石的犯罪行為單獨定罪量刑。因此對于其他類型的古生物化石，即使它們更為珍貴，具有更高的科學研究價值，也無法得到刑法的保護。《條例》和《實施辦法》規(guī)定對構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。但《治安管理處罰法》僅對故意損壞國家保護文物或在文物保護單位附近進行挖掘等活動危及文物安全的行為進行處罰�？梢�，此法只能保護被認定為文物的古生物化石，而其他古生物化石則不受此法保護。

4.3 缺乏獎勵激勵制度，對因古生物化石違法行為的罰款使用沒有明確規(guī)定

《條例》和《實施辦法》中對違法行為的罰款額度有詳細規(guī)定，但沒有規(guī)定罰款上繳政府后的使用途徑，即是否只用于古生物化石管理和保護。同時，缺乏獎勵激勵機制，對單位和個人的捐贈行為、違法信息舉報行為沒有獎勵激勵措施。如《條例》規(guī)定，國家鼓勵單位和個人將其收藏的重點保護古生物化石捐贈給符合條件的收藏單位收藏，但沒有規(guī)定捐贈后的具體獎勵措施。

5 美國古生物化石管理和

保護經(jīng)驗對我國的啟示

5.1 提高法律層級

美國政府高度重視古生物化石管理和保護工作，其對古生物化石管理和保護的法律層級為國家級，古生物化石管理效率比較高，保護力度比較強。借鑒美國古生物化石管理和保護經(jīng)驗，建議我國提高立法層級，出臺國家層面的古生物化石管理和保護專項法律，實現(xiàn)有法可依，進一步提高古生物化石管理效率和保護力度。

5.2 強化法律責任和制定獎勵制度

美國古生物化石保護法律中明確規(guī)定了行政處罰、刑事處罰、舉報違法行為獎勵激勵制度，明確了罰款由政府�？顚Ｓ�；規(guī)定了沒收的古生物化石可移交給聯(lián)邦或非聯(lián)邦教育機構管理，用于科學研究或教育。

我國應借鑒美國古生物化石管理和保護的經(jīng)驗，嚴厲打擊和懲罰破壞古生物化石犯罪，有效保護古生物化石。建議：一是制定專項法律，提升法律法規(guī)的公信度和權威性，明確具體處罰措施，嚴厲打擊和懲罰破壞古生物化石的犯罪行為；二是增加獎勵措施，如對捐贈行為給予一定的物質(zhì)獎勵，對提供違法信息的單位或個人給予獎勵等，提高公眾保護古生物化石的積極性和主動性；三是明確規(guī)定罰款�？顚Ｓ�，如用于對違法行為舉報人的獎勵、對化石捐贈人的獎勵，以及用于古生物化石知識的普及、宣傳、教育等。

5.3 加強知識普及，增強公眾古生物化石保護意識

美國古生物化石相關的法律法規(guī)均有對普及公眾認知、提高公眾意識和教育的內(nèi)容，如《美國古生物資源保護法》規(guī)定，部長應制定相應計劃以提高公眾對古生物化石重要性的認識。美國的古生物化石管理部門也重視公眾參與和教育。

借鑒美國經(jīng)驗，建議我國：一是強化古生物化石保護人才隊伍建設，加強對法律保護、科學研究、科普教育等相關專業(yè)人才的培養(yǎng)；二是加強對古生物化石知識的普及和宣傳教育，喚起公眾保護古生物化石的責任意識，塑造自覺保護資源的觀念；三是對在古生物化石保護中作出巨大貢獻的單位或個人給予適當?shù)莫剟詈拖冗M事跡宣傳，進一步發(fā)揮其在古生物化石保護中的模范帶頭作用。

作者信息

馬茁卉（1983—），女，河北省三河市人，中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員，經(jīng)濟學碩士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟與政策研究。

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