2022年5月6日，中國人大網(wǎng)發(fā)布了《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，礦產(chǎn)資源法（修改）屬于24件擬“初次審議的法律案”之一。于是礦法修訂再次引起業(yè)內(nèi)人士的強烈關(guān)注。

往前追溯，2019年12月底，自然資源部曾就《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）向社會公開征求意見，隨后自然資源部形成《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（送審稿），報送國務(wù)院。在司法部主持下，《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》又多次征求意見，形成多個版本的征求意見稿。

一、問題的提出

《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（2019年12月征求意見稿）曾有兩個條款使用了礦業(yè)權(quán)滅失[1]的概念，而沒有使用礦業(yè)權(quán)終止或消滅。但是，后來的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》一方面取消了礦業(yè)權(quán)滅失登記，另一方面將“采礦權(quán)的滅失”修改成了“采礦權(quán)的終止”，并明確規(guī)定了專門的采礦權(quán)終止情形。

于是，采礦權(quán)能否滅失，是使用采礦權(quán)終止，還是使用采礦權(quán)消滅的法律術(shù)語，就成為修改礦法、完善礦法必須面對的一個基本問題。

二、采礦權(quán)滅失的出處

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》《民法典》等法律行政法規(guī)并未規(guī)定采礦權(quán)滅失，關(guān)于采礦權(quán)滅失的用語，最早出現(xiàn)于《國土資源部關(guān)于印發(fā)<探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）>的通知》（國土資發(fā)〔2003〕197號），該文件第八條規(guī)定，采礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地、探礦權(quán)滅失的可供開采的礦產(chǎn)地屬于主管部門應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌新設(shè)采礦權(quán)的情形之一。隨后，《關(guān)于對探礦權(quán)采礦權(quán)滅失等有關(guān)問題的復(fù)函》（國士資廳函〔2005〕517號）對探礦權(quán)或采礦權(quán)滅失進(jìn)行了界定，探礦權(quán)或采礦權(quán)滅失是指：逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)自行廢止的探礦權(quán)或采礦權(quán)；已經(jīng)辦理了勘查許可證、采礦許可證注銷登記手續(xù)的探礦權(quán)或采礦權(quán)；受到行政處罰，由原發(fā)證機關(guān)吊銷勘查許可證、采礦許可證的探礦權(quán)或采礦權(quán)；2006年1月，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)（2006）12號）對采礦權(quán)滅失后可直接出讓采礦權(quán)再次進(jìn)行了確認(rèn)。

與采礦權(quán)滅失相近的一個概念是采礦權(quán)終止和消滅，我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》《民法典》等法律行政法規(guī)中并未使用采礦權(quán)終止或消滅的法律術(shù)語，但根據(jù)《民法典》第三百二十九條，依法取得的采礦權(quán)受法律保護(hù)�！睹穹ǖ洹纷鳛槲覈�第一部民事基本法典，2021年1月1日施行，體現(xiàn)了我國最大的立法共識。故，從《民法典》中考察滅失、終止和消滅的法律語境，可為得出正確結(jié)論提供思路。

三、《民法典》關(guān)于滅失、終止和消滅的法律規(guī)定及分類

（一）《民法典》關(guān)于滅失的相關(guān)規(guī)定

據(jù)統(tǒng)計，在《民法典》中共有35個條款使用了“滅失”用語，共使用42次，主要包括不動產(chǎn)或者動產(chǎn)滅失、遺失物滅失、宅基地滅失、擔(dān)保財產(chǎn)滅失、質(zhì)押財產(chǎn)滅失、留置財產(chǎn)滅失、標(biāo)的物滅失風(fēng)險、提存標(biāo)的物滅失的風(fēng)險、在途標(biāo)的物滅失的風(fēng)險、標(biāo)的物試用期內(nèi)滅失風(fēng)險、贈與財產(chǎn)滅失、租賃物滅失、旅客托運的行李滅失、貨物滅失、保管物滅失、倉儲物滅失、遺產(chǎn)滅失等。

故，《民法典》中滅失的對象都是特定的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，不適用于特定權(quán)利。例如《民法典》第三百六十四條規(guī)定，宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)依法重新分配宅基地。

（二）《民法典》關(guān)于終止的規(guī)定及分類

終止在《民法典》中共出現(xiàn)62次，分布于44個條款，主要用于表述如下情形：

一是終止關(guān)系類，例如終止民事法律關(guān)系、監(jiān)護(hù)關(guān)系終止、權(quán)利義務(wù)關(guān)系終止、權(quán)利義務(wù)終止、債權(quán)債務(wù)終止、終止合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系、婚姻關(guān)系終止等。

二是法人終止類，例如非營利法人、機關(guān)法人終止、委托人終止、受托人終止、遺囑繼承人終止、受遺贈人終止等。

三是合同終止類，例如合伙合同終止、物業(yè)服務(wù)合同終止、終止基礎(chǔ)交易合同等。

四是終止行為類，例如行為終止、終止履行、終止采取措施、終止妊娠、代理終止等。五是代理權(quán)終止，或授權(quán)終止。

五是其他情形，主要包括附終止期限、非法人組織終止、約定終止情形等。

（三）《民法典》關(guān)于消滅的相關(guān)規(guī)定及分類

《民法典》中共使用34次“消滅”用語，散布于28個條款，可分為五類。

第一類是民事行為能力、權(quán)利能力的消滅，例如第五十九條規(guī)定，法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力，從法人成立時產(chǎn)生，到法人終止時消滅。

第二類是物權(quán)消滅，主要有不動產(chǎn)物權(quán)消滅、船舶航空器和機動車等物權(quán)的消滅、建設(shè)用地使用權(quán)消滅、宅基地使用權(quán)消滅、居住權(quán)消滅、地役權(quán)消滅、擔(dān)保物權(quán)消滅、留置權(quán)消滅等，例如第二百一十四條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀模�自記載于不動產(chǎn)登記簿時發(fā)生效力；第三百六十條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)消滅的，出讓人應(yīng)當(dāng)及時辦理注銷登記。登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)收回權(quán)屬證書。

第三類是形成權(quán)、請求權(quán)消滅，主要有撤銷權(quán)消滅、解除權(quán)消滅、請求權(quán)消滅等，例如第一百九十九條規(guī)定，法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定的撤銷權(quán)、解除權(quán)等權(quán)利的存續(xù)期間，除法律另有規(guī)定外，自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利產(chǎn)生之日起計算，不適用有關(guān)訴訟時效中止、中斷和延長的規(guī)定。存續(xù)期間屆滿，撤銷權(quán)、解除權(quán)等權(quán)利消滅。第四百六十二條第二款規(guī)定，占有人返還原物的請求權(quán)，自侵占發(fā)生之日起一年內(nèi)未行使的，該請求權(quán)消滅。

第四類其他權(quán)利消滅，例如債權(quán)消滅、債權(quán)的從權(quán)利消滅、債權(quán)人領(lǐng)取提存物的權(quán)利消滅、（其他債務(wù)人對債權(quán)人的）債務(wù)在相應(yīng)范圍內(nèi)消滅、保證人拒絕承擔(dān)保證責(zé)任的權(quán)利消滅；例如第二百二十一條規(guī)定，當(dāng)事人簽訂買賣房屋的協(xié)議或者簽訂其他不動產(chǎn)物權(quán)的協(xié)議，為保障將來實現(xiàn)物權(quán)，按照約定可以向登記機構(gòu)申請預(yù)告登記。預(yù)告登記后，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力。預(yù)告登記后，債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行不動產(chǎn)登記之日起九十日內(nèi)未申請登記的，預(yù)告登記失效。

第五類是描述權(quán)利消滅的原因，例如消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同、司法文書政府征收決定等導(dǎo)致物權(quán)消滅、因合法建造拆除房屋等事實行為消滅物權(quán)、（善意受讓人取得動產(chǎn)后，該動產(chǎn)上的）原有權(quán)利消滅、不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收征用致使用益物權(quán)消滅等；例如第三百二十七條規(guī)定，因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依據(jù)本法第二百四十三條、第二百四十五條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。

四、采用采礦權(quán)消滅法律術(shù)語更科學(xué)的主要理由

第一，法律上所說的“滅失”通常是指動產(chǎn)或不動產(chǎn)由于地震、自然災(zāi)害、火災(zāi)等原因而導(dǎo)致其不復(fù)存在；而法律上的“消滅”，是指權(quán)利人享有的權(quán)利由于某種事實的出現(xiàn)而導(dǎo)致權(quán)利的喪失。根據(jù)物權(quán)法定原則，采礦權(quán)作為用益物權(quán)，其設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅只能由法律設(shè)定，故，行業(yè)主管部門制定的有關(guān)規(guī)范性文件所使用的探礦權(quán)滅失、采礦權(quán)滅失規(guī)定不能與《民法典》基本原則及相關(guān)規(guī)定相沖突。

第二，權(quán)利可以消滅，但權(quán)利客體可以滅失。例如第三百六十四條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)依法重新分配宅基地。”

第三，使用用益物權(quán)終止不符合法律體系術(shù)語一致性的法理及慣例。一是《民法典》雖然也規(guī)定了代理權(quán)、授權(quán)終止，但該權(quán)利類型明確與采礦權(quán)不同，不具有類比性。二是《海域使用管理法》第二十九條[2]使用了海域使用權(quán)終止的概念，但考慮到該法制定于2001年，屬于舊法，且與《民法典》關(guān)于物權(quán)消滅的規(guī)定相沖突，因此，該法關(guān)于海域使用權(quán)終止的規(guī)定不能成為采用“采礦權(quán)終止”的依據(jù)。三是《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條關(guān)于“土地使用權(quán)因土地滅失而終止”規(guī)定，也不能成為采用“采礦權(quán)終止”的理由，因為該法制定于1994年，最近修訂于2019年，相對于《民法典》而言，屬于舊法，且該規(guī)定與作為民事基本法律的《民法典》第三百六十條關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)消滅的規(guī)定不協(xié)調(diào)。

第四，《民法典》第三百二十七條規(guī)定了用益物權(quán)可能由于不動產(chǎn)、動產(chǎn)的征收、征用而消滅，由于采礦權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，因此，遵循法律邏輯及法律體系中法律術(shù)語的一致性，應(yīng)使用采礦權(quán)消滅，而不能“創(chuàng)新”使用采礦權(quán)滅失或采礦權(quán)終止。

立法是一門科學(xué)，“科學(xué)沒有什么謙虛不謙虛的問題。搞憲法是搞科學(xué)。我們除了科學(xué)以外，什么都不要相信，就是說，不要迷信。中國人也好，外國人也好，死人也好，活人也好，對的就是對的，不對的就是不對的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不論古代的也好，現(xiàn)代的也好，正確的就信，不正確的就不信，不僅不信而且還要批評。這才是科學(xué)的態(tài)度。”[3]法律條款由一系列法律術(shù)語組成，法律體系是由一部部術(shù)語科學(xué)明確、權(quán)利義務(wù)設(shè)置均衡、懲戒適當(dāng)?shù)姆�律�?gòu)成，有些術(shù)語是通用的，有些是專用的，但法律用語和法律術(shù)語都必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、減少歧義，避免法律體系內(nèi)的不協(xié)調(diào)或不相容。立良法更需要科學(xué)的態(tài)度，因為“‘良法是善治的前提。’法非從天下，非從地出，發(fā)于人間，合乎人心而已。’”[4]希望礦法修訂之路成為凝聚礦業(yè)從業(yè)人員、管理人員、實務(wù)人員及理論界共識的過程，從而實現(xiàn)良法善治，推動我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展和礦業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

 

[1] 第二十五條第二款 礦業(yè)權(quán)的變更、續(xù)期、轉(zhuǎn)讓、抵押、滅失，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，自記載于礦業(yè)權(quán)登記簿時發(fā)生效力。

第三十四條第二款 礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)，按照礦業(yè)權(quán)出讓合同和礦產(chǎn)資源勘查方案、開采方案開展礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作，邊生產(chǎn)、邊修復(fù)。礦業(yè)權(quán)人的生態(tài)修復(fù)義務(wù)不因礦業(yè)權(quán)的滅失而免除。 

[2] 《海域使用管理法》第二十九條  海域使用權(quán)期滿，未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，海域使用權(quán)終止。
  海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。

[3] 毛澤東：《毛澤東文集》第六卷之《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》，第330頁。

[4] 習(xí)近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)》（2022-02-15《求是》）

范小強律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

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