《廣東省土地管理條例》（以下簡稱“條例”）已由廣東省十三屆人大常委會第四十三次會議于2022年6月1日通過，將于今年8月1日起施行。這是廣東省機構改革后，自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”職責以來新制定的首部自然資源領域的地方性法規(guī)，標志著廣東省土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段。條例的頒布實施，將對廣東省建設自然資源高水平保護、高效率利用示范省發(fā)揮重要作用。

 

一
條例出臺的背景

一是增強政治站位，貫徹落實習近平總書記關于土地管理重要指示批示精神的需要。黨的十八大以來，習近平總書記多次對國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地執(zhí)法等問題作出重要指示批示，要求以國土空間規(guī)劃為依據，將永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線；強調要采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度；指出要強化地方政府主體責任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機制，堅決遏制土地違法行為。習近平總書記的重要指示批示精神，是做好土地管理工作的行動指南和根本遵循，亟需在我省土地管理地方性法規(guī)中予以貫徹落實，在立法中以實際行動忠誠擁護“兩個確立”，堅決做到“兩個維護”。

二是貫徹落實國家土地管理新要求，做好配套銜接的需要。2020年1月1日、2021年9月1日分別施行的新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，對土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等制度進行了較大的改革與完善。近年來，黨中央、國務院又相繼出臺一系列重要文件，對國土空間規(guī)劃體系建設、建設用地審批權委托下放、強化耕地保護等方面作出了具體規(guī)定。我省現行的《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》于1999年制定，并分別于2003年、2008年進行了修正，在保護我省土地資源、促進經濟社會發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。但隨著經濟社會的發(fā)展和國家土地管理改革的深化，法規(guī)的一些內容已經明顯不適應形勢發(fā)展要求，也不符合上位法的規(guī)定，亟需通過修法進行銜接、細化和補充。

三是解決我省土地管理突出問題，總結我省土地管理改革實踐經驗的需要。當前，我省在土地管理方面還存在著國土空間布局不夠優(yōu)化、耕地保護力度有待加強、違法用地量大面廣、被征地農民權益保障不完善等問題。2018年，我省成立以省長為組長的土地管理改革協調領導小組，對“三舊”改造、拆舊復墾、建設用地審批制度、耕地保護、執(zhí)法監(jiān)督等方面進行了有效的探索和推進。2015-2019年，佛山市南海區(qū)被國家選為土地改革試點地區(qū)，相繼承擔農村集體經營性建設用地入市、農村土地征收制度改革和宅基地制度改革試點工作，探索出一些好的做法。這些改革經驗，有必要進一步總結提煉，在地方性法規(guī)中予以固化明確。

二
條例出臺的過程

條例是省十三屆人大常委會五年立法規(guī)劃的一類項目。廣東省自然資源廳對此高度重視，于2020年4月制定印發(fā)工作方案啟動立法工作，成立了以廳主要領導為組長的工作領導小組，并下設起草小組具體推進，先后召開40余次立法座談會等廣泛聽取意見建議，并多次赴省內外開展實地調研，先后經廳務會議和黨組會議審議通過后，于2021年5月報省政府審議。2021年11月，十三屆省政府第169次常務會議討論通過條例草案稿，并提請省人大常委會審議。2021年11月29日至12月1日，省十三屆人大常委會第三十七次會議對條例進行一審；2022年3月29日，省十三屆人大常委會第四十一次會議對條例進行二審；2022年6月1日，省十三屆人大常委會第四十三次會議對條例三審通過。

條例是對現行《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的全面修訂，制定過程始終堅持四個原則，力爭制定出一部“上接天線、下接地氣”的地方性法規(guī)。

一是堅持正確方向。始終增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持用習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想和習近平總書記關于土地管理的重要論述武裝頭腦、指導立法，堅守土地所有制不能變、耕地紅線不能破、群眾利益不能損的底線，確保條例制定方向不走偏、不變樣。

二是堅持問題導向。全面梳理現行地方性法規(guī)與上位法新規(guī)定和我省經濟社會發(fā)展需求不匹配、不適應的規(guī)定，緊盯我省土地管理存在的現實問題，借助立法這一有利契機，著力破解制約我省土地管理制度完善的法律障礙，進一步強化土地的保護與開發(fā)利用。

三是堅持改革創(chuàng)新。全面總結我省多年來土地管理改革的成功經驗，將依法經過試點、國家予以充分肯定的制度創(chuàng)新及時上升為法規(guī)，對經過長期實踐檢驗、各方面普遍認可的成熟做法通過法規(guī)予以明確，進一步完善我省土地管理法規(guī)體系，提升依法管地用地的能力和水平。

四是堅持穩(wěn)妥推進。深刻理解土地制度作為基礎性制度，事關我省經濟社會發(fā)展和長治久安、事關廣大人民群眾的切身利益的重大意義，秉持“慎之又慎、穩(wěn)之又穩(wěn)”的工作理念，堅持科學立法、民主立法、依法立法的原則，廣泛聽取意見建議，在法制統(tǒng)一的前提下，既做一些積極探索，又確保結果可控、不失控、不引起混亂。

三
條例的主要內容

條例共七章五十五條，主要包括以下五方面內容：

（一）落實國土空間規(guī)劃制度，強化國土空間用途管制。

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”，是黨中央作出的重大決策部署。根據我省國土空間規(guī)劃體系建設和實施的迫切需要，條例設置國土空間規(guī)劃專章，對國土空間規(guī)劃的主要內容進行規(guī)定：

一是明確國土空間規(guī)劃的法定地位和效力，強調國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據，規(guī)定國土空間規(guī)劃體系之外不得另設其他空間規(guī)劃。

二是明確國土空間規(guī)劃的編制內容，要求要細化落實國家和省發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，科學劃定“三區(qū)三線”，優(yōu)化國土空間結構和布局。

三是明確國土空間規(guī)劃的批準權限，分別細化了國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的審批主體及報批程序。

（二）堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線。

國家對耕地實行特殊保護，黨中央反復強調要堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線，保障糧食安全。為貫徹落實黨中央的決策部署和上位法規(guī)定，條例主要細化補充了以下規(guī)定：

一是壓實政府耕地保護的主體責任，規(guī)定各級人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人為第一責任人，并建立耕地保護責任目標年度考核制度。

二是強化對永久基本農田的保護，規(guī)定縣級以上人民政府要確保本行政區(qū)域永久基本農田數量不減少、質量不降低、布局總體穩(wěn)定，并要求地級以上市和縣級人民政府要劃定永久基本農田儲備區(qū)。

三是完善耕地占補平衡制度，在《土地管理法》規(guī)定的開墾耕地或者繳納耕地開墾費的基礎上，將調劑使用補充耕地指標落實耕地占補平衡的做法上升為法規(guī)，并強化有關政府對補充耕地項目的后期種植管護責任。

四是建立耕地保護獎勵機制，規(guī)定各級人民政府對耕地保護成績顯著的單位和個人進行獎勵。

五是針對國家和省未制訂土地復墾費繳交標準和土地復墾義務人責任落實不到位的問題，詳細規(guī)定了土地復墾費繳交要求，明確縣級以上人民政府自然資源主管部門可以委托第三方機構測算土地復墾費等。

六是加強對耕地耕作層的保護，將《廣東省耕地質量管理規(guī)定》中關于非農業(yè)建設占用耕地應當實施耕作層剝離再利用的要求上升法規(guī)，補充了耕作層不剝離的例外規(guī)定，并鼓勵各地探索剝離耕作層土壤交易。

（三）完善土地征收程序，保障農民的合法權益。

為進一步規(guī)范政府土地征收行為，依法保障被征地農民在整個征地過程中的知情權、參與權和話語權，條例兼顧公平與效率，對土地征收程序進行了細化補充：

一是增加了土地現狀調查結果的確認程序，并補充規(guī)定個別土地所有權人、使用權人因客觀原因無法確認或者拒不確認的，有關部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以采取見證、公證等留存記錄并公示的方式，固化調查結果。

二是補充規(guī)定縣級以上人民政府可以主動組織召開征地補償安置方案聽證會，同時規(guī)定征地補償安置方案需要修改的，修改后應當重新公告，無需修改的應當公布不修改的理由。

三是明確建立征收土地補償費用、被征地農民社會保障費用預存制度，要求在征地申請上報審批前將有關費用足額預存至相關專戶，未足額預存的不得批準征收土地。

四是根據《土地管理法實施條例》和最高人民法院有關司法解釋精神，建立不按征地補償安置協議或者決定騰退土地的非訴執(zhí)行機制。

五是明確征收土地補償費用的支付期限，規(guī)定應當在征收土地公告期滿之日起三個月內，足額支付征收土地補償費用，并落實被征地農民社會保障費用。設立征收土地補償費用、被征地農民社會保障費用公證提存制度，保障征地工作順利開展。

（四）優(yōu)化建設用地供應與利用，提高土地利用效率。

我省人多地少，后備資源有限，建設用地供需矛盾突出，粗放低效使用土地不可持續(xù)。條例堅持最嚴格的節(jié)約集約用地制度，結合我省近年來土地管理改革經驗，針對建設用地供應與利用主要作了以下規(guī)定：

一是規(guī)定新供應國有工業(yè)用地，地方政府可以與工業(yè)用地取得方簽訂項目履約監(jiān)管協議，同時授權市、縣政府探索以先租賃后出讓的方式供應工業(yè)用地，既促進工業(yè)用地高效使用，又減輕企業(yè)初始用地成本。

二是將“三舊”改造上升為地方性法規(guī)，進一步固化“三舊”改造工作的法定地位，增強了市場改造主體的信心和預期，同時針對一些地區(qū)在城鄉(xiāng)建設中出現的大拆大建、砍伐遷移名木古樹等問題，補充規(guī)定“三舊”改造過程中要注重依法保護歷史文化遺產、尊重群眾意愿等內容。

三是完善了農村集體建設用地的管理規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施、公益事業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村用地審批統(tǒng)一調整由縣級人民政府行使，對宅基地自愿有償退出和盤活利用作出規(guī)定，強調集體經營性建設用地入市應當通過公開的交易平臺進行交易。

四是完善臨時用地管理規(guī)定，按照土地所有權明確簽訂臨時用地合同的主體，增加對原土地使用權人和土地承包經營權人的權益保障規(guī)定。

（五）完善執(zhí)法監(jiān)管規(guī)定，加大對土地違法行為的處罰監(jiān)督力度。

近年來，我省違法用地呈總體下降、基本可控的良好態(tài)勢，但部分地區(qū)違法用地問題尚未從根本上遏制。新修改的《土地管理法實施條例》大幅度提高了土地違法行為處罰力度，執(zhí)法監(jiān)管措施進一步從緊從嚴。條例從增強執(zhí)法權威和提高違法成本等方面入手，主要作了以下規(guī)定：

一是建立了我省土地督察制度。規(guī)定省人民政府授權的機構可以對地級以上市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察，明確了土地督察內容、土地督察權行使方式等。

二是強化層級監(jiān)督。將實踐中行之有效的重大案件督辦制度上升為法規(guī)，明確省自然資源主管部門經省政府同意可以暫�；蛘哓熈顣和＿`法案件所在地有關農用地轉用、土地征收的審批；規(guī)定自然資源主管部門在調查處理土地違法案件期間，有權暫�；蛘哓熈顣和＾k理涉案的土地審批、登記等手續(xù)。

三是細化人大監(jiān)督，將國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、耕地保護責任制等執(zhí)行情況列為應向本級人大報告的內容。

四是完善法律責任。細化了各級政府和有關部門責任追究的主要情形，并針對土地違法行為查處中的難點堵點問題，補充了非法占用未利用地、建設用地和未足額預存土地復墾費用的法律責任。

以上內容來源于：廣東省國土空間生態(tài)修復協會