注：本文作者匿名
單位安徽地礦局第一水文工程地質(zhì)勘察院
原文題目《公益一類地勘單位的困惑與對策》

 

我國地勘行業(yè)事業(yè)單位的分類改革于2015年基本完成。由于缺少頂層設(shè)計和國家配套政策，改革后的公益一類事業(yè)單位一直職能不明，且與公益二類和生產(chǎn)經(jīng)營類單位在地質(zhì)工作中同質(zhì)競爭比較嚴重，有失國家分類改革的初衷。

 

 

 

 

 

公益一類事業(yè)單位正是由于職能不明，幾年來在管理上始終不到位，人心渙散，職工工作的積極性不高，對國家分類改革感到困惑。因此，如何解決公益一類事業(yè)單位的職能問題，是分類改革后要深入探討的問題，也是解除公益一類單位困惑的關(guān)鍵。

 

 

 

 

 

一、公益一類地勘單位的主要困惑

1.單位自己去找職能

由于缺少頂層設(shè)計和國家配套政策，自2015年分類改革以來，公益一類單位的職能一直不明確。尤其是國家相繼出臺的“政府購買服務(wù)管理辦法”政策，規(guī)定承接主體只能是公益二類和生產(chǎn)經(jīng)營類，與公益一類單位無緣，則更使公益一類單位感到困惑。迷茫之中，主管部門還要求公益一類單位自己去地方尋找職能。誠然，作為一類單位到地方加強溝通聯(lián)系，尋找職能是有一定的必要性，但作為一直從事國家公益性、戰(zhàn)略性、前瞻性和基礎(chǔ)性的地質(zhì)事業(yè)單位，在市場經(jīng)濟下，到地方尋找職能，只能是杯水車薪，治標不治本，解決不了實質(zhì)性的問題。因此，使得廣大職工始終難以理解分類改革之目的，對未來工作也缺乏信心。

 

2.事企分離后的職工工資、福利等差額無人承擔

根據(jù)國家事企分離的改革要求，目前大多數(shù)的公益一類單位已事企脫離。然而，長期以來，由于地勘單位在工資（主要指省直地勘類工資與各地市公務(wù)員工資標準的差額以及一類與二類和生產(chǎn)經(jīng)營類工資標準的差額）、職工福利（主要指住房公積金不同標準差額）和物業(yè)管理（指職工大院環(huán)衛(wèi)）以及社會幫扶等方面的額外資金（不包括已取消的綜合獎金）支出，約占工資總額的15%~20%左右，而這部分的資金，均是出自過去的企業(yè)創(chuàng)收。如今內(nèi)部企業(yè)消失了，財政撥付給公益一類單位的事業(yè)費又不包含這些額外的支出費用，因此，這讓一類單位感到困惑，頗有巧婦難為無米之炊的感覺。尤其是廣大職工對正常工資收入（不含已取消的綜合獎金）突然減少1.0萬~1.5萬元/年（與二類和生產(chǎn)經(jīng)營類單位相比），更是難以理解，對分類改革感到失望。不僅影響了一類單位職工工作的積極性，而且讓部分年輕人也產(chǎn)生了跳槽的想法。

 

 

 

 

二、解決公益一類事業(yè)單位困惑的對策

1.國家有關(guān)事業(yè)單位分類改革的目的與意義

我覺得，解決公益一類事業(yè)單位的困惑，有必要先談一下國家有關(guān)事業(yè)單位分類改革的目的與意義。分類推進事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。

 

目前，有為數(shù)不少的人對國家分類改革的精神并沒有真正領(lǐng)會。例如，有的省將所有地勘單位全部劃為生產(chǎn)經(jīng)營類，有的省全部劃為公益二類，有的省全部劃為公益一類。甚至有的人偏頗的認為全部劃為生產(chǎn)經(jīng)營類比較符合當前和今后的改革形勢，劃為一類又回到了計劃經(jīng)濟時代。暫不說這些省違反國家分類改革的指導意見行事，就實際而言，至少缺乏科學分類，攪亂了整個地勘行業(yè)一類、二類和生產(chǎn)經(jīng)營類單位將來的工作秩序和地質(zhì)市場秩序，在一定程度上影響了地質(zhì)事業(yè)的科學發(fā)展。

 

國家之所以實行分類改革，是因為事業(yè)單位從我國改革開放以來幾經(jīng)改革，并總結(jié)出一些急需解決的問題：一是事業(yè)單位功能定位不清，政事不分，事企不分，機制不活；二是公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。具體表現(xiàn)為：不少的事業(yè)單位一邊吃皇糧，一邊吃市場，魚與熊掌兼得；有的事業(yè)單位借改企之名，壟斷國家公益事業(yè)工程項目，并大肆提高工資和獎金的標準；有的事業(yè)單位改企，不是自負盈虧，仍然拿著國家的事業(yè)費，包贏不包虧；有的事業(yè)單位為了追逐市場項目和利潤最大化，對公益事業(yè)項目不能保質(zhì)保量的按時完成或無暇顧及，等等。不僅擾亂了市場，出現(xiàn)了分配不公平，而且公益事業(yè)的質(zhì)量得不到應有的保證，等等。這些問題嚴重影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展和我國市場經(jīng)濟的規(guī)律，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。

 

實事求是地說，從完成公益性地質(zhì)工作的績效而言，同等條件下，一類單位要比追求利潤最大化的二類和生產(chǎn)經(jīng)營類略勝一籌。這也是不爭的事實。

 

2.頂層設(shè)計是解決公益一類單位職能的關(guān)鍵

關(guān)于頂層設(shè)計，可分為四級：一是黨中央國務(wù)院，二是各部委，三是省廳，四是各地勘單位的主管局。為了實現(xiàn)國家“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。”這一分類改革的總體目標，各部委宜出臺相關(guān)的指導意見，各省廳和主管局宜出臺相關(guān)的實施意見。因為地質(zhì)事業(yè)的科學發(fā)展，職工利益的公平公正，改革的成功與否，涉及到方方面面，省市各自為政，是很難實現(xiàn)總目標的。實際上，關(guān)于事業(yè)單位的改革，中央已明確指出：“中央和國家機關(guān)負責所屬事業(yè)單位進行改革”，“堅持分類指導，分業(yè)推進，條塊結(jié)合，上下結(jié)合的方針”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》在國有地勘單位改革中，也曾指出：“省政府和國務(wù)院機關(guān)部門要認真總結(jié)改革經(jīng)驗，加大工作力度，因地制宜，區(qū)別對待，加強改革的指導”。

 

關(guān)于公益一類單位的職能問題，中央國務(wù)院的分類改革指導意見已基本定調(diào)，關(guān)鍵是各部委、省廳和主管局再作好進一步的細化工作，盡快出臺相關(guān)的意見予以明確。根據(jù)中央國務(wù)院分類改革指導意見和地勘行業(yè)的實際，建議地勘單位公益一類、公益二類和生產(chǎn)經(jīng)營類的主要職能分別予以明確如下：

 

（１）公益一類地勘單位：主要承擔由政府提供的基本公共服務(wù)或僅為機關(guān)行使職能提供支持保障服務(wù)，不易或不能由市場配置資源，不開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)范圍由國家確定。通俗地說，只能承擔國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性、前瞻性的地質(zhì)勘查和服務(wù)工作。

 

（２）公益二類地勘單位：可以為社會提供公益服務(wù)或為機關(guān)行使職能提供支持保障服務(wù)；不以營利為目的，可部分由市場配置資源；在確保公益服務(wù)的前提下，可根據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)。通俗地說，在確保完成公益性地質(zhì)勘查和服務(wù)的基礎(chǔ)上，可以從事商業(yè)性地質(zhì)勘查與開發(fā)工作以及與主業(yè)相關(guān)的經(jīng)營業(yè)務(wù)工作。

 

（３）生產(chǎn)經(jīng)營類地勘單位：主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，以營利為目的，所提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以完全由市場配置資源。通俗地說：只能從事商業(yè)性地質(zhì)勘查與開發(fā)工作，可以從事與主業(yè)無關(guān)的經(jīng)營業(yè)務(wù)工作，不能從事公益性地質(zhì)勘查工作（政府購買服務(wù)除外）。

 

在上述1~3類單位職能中，出現(xiàn)同質(zhì)競爭的，要明確主次，例如：一類和二類單位，都能從事公益性地質(zhì)工作，要以一類為主，二類為輔；二類和生產(chǎn)經(jīng)營類單位，都能從事政府購買服務(wù)的公益性地質(zhì)工作，應以二類為主，生產(chǎn)經(jīng)營類為輔。相關(guān)部門在制定政策時，要適當考慮向為主的單位傾斜。這種傾斜政策主要體現(xiàn)的是職能問題，不涉及什么公平競爭問題。關(guān)于主輔可以通過資質(zhì)區(qū)分一類、二類和生產(chǎn)經(jīng)營類的工作水平，以便在競標時加以限定，防止同質(zhì)競爭，主次不分。

 

3.配套政策是調(diào)動一類單位工作積極性的基礎(chǔ)

就分類改革后的地勘行業(yè)而言，如何保證一類地勘單位做實做強，增強單位的活力和公益屬性，真正提高公益服務(wù)水平和效率，切實為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，尚需要頂層在明確職能的基礎(chǔ)上再出臺相關(guān)的配套改革政策。就當前來說，可以從以下幾個方面來斟酌：

 

一是輔助職能政策。對于一類單位除承擔由政府提供的基本公共服務(wù)或僅為機關(guān)行使職能提供支持保障服務(wù)等常規(guī)性工作外，可采取政府委托服務(wù)的形式承擔有些不適宜市場化方式運作的公益性地質(zhì)工作。當然，這需要政府在制定購買服務(wù)的指導性目錄中，事先斟酌哪些不適宜市場的、不宜列入的項目，要預留給一類單位。針對一類單位的政府委托服務(wù)，應制定相應的“政府委托服務(wù)管理辦法”，對承接的對象、委托內(nèi)容、預算管理、履約管理和監(jiān)督管理等加以明確，以保證委托的效果。“政府委托服務(wù)管理辦法”，不僅是公益一類單位的配套政策，也是對“政府購買服務(wù)管理辦法”的補充和拓展。

 

二是薪酬政策。宜以主管局為單位，以地勘行業(yè)為系統(tǒng)，根據(jù)地勘行業(yè)的特殊性，制定統(tǒng)一的地勘行業(yè)工資標準。不能參照地方公務(wù)員的標準發(fā)放工資，以至于有些省不到2000人的公益一類隊伍，工資卻有5~6個標準，使職工感到不公平。另外，地勘行業(yè)存在野外作業(yè)，比照公務(wù)員工資標準發(fā)放也有點不符合實際。

 

三是激勵政策。打破過去傳統(tǒng)的事業(yè)單位不能發(fā)放獎金的觀念，以免人才流失和引不來“金鳳凰”，影響一類單位的工作實力。像我國航天科研部門的技術(shù)骨干跳槽，應當說與我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的過死的薪酬分配制度有關(guān)。國家人社部雖然于2018年12月24日出臺了《事業(yè)單位工作人員獎勵規(guī)定》（人社部規(guī)﹝2018﹞4號），但規(guī)定主要是針對少數(shù)作出較大貢獻的職工。對做出較大貢獻的職工是需要獎勵，而且有些需要重獎，但同時也要考慮調(diào)動全員職工工作的積極性，有些工作不是僅靠少數(shù)人來完成的，需要大家的共同努力奮斗。建議對績效考核較好的單位，除了允許按一定比例給作出較大貢獻的職工發(fā)放獎金外，全員職工也可以發(fā)放綜合獎。允許一類單位發(fā)放績效綜合年終獎，不僅體現(xiàn)了對全員職工工作成績的肯定，同時也能縮小一類單位和二類、生產(chǎn)經(jīng)營類單位在正常工資上的差距。獎金來源由財政單列，不計入績效工資總額。另外，也可以讓一類單位探索年薪工資制、項目工資制和協(xié)議工資制等適宜領(lǐng)軍型人才發(fā)展和作為的激勵機制。

 

四是裝備補給政策。目前，不少的一類單位生產(chǎn)設(shè)備陳舊、落后，跟不上時代發(fā)展的需要。作為主管部門，應根據(jù)一類單位的規(guī)模和專業(yè)技術(shù)水平以及社會發(fā)展的需要，配備先進的設(shè)備儀器，進一步增強一類單位的裝備實力，更好地為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

 

五是過渡期政策。關(guān)于過渡期，從目前情況看，原則上可按中央國務(wù)院的規(guī) 定，以2020年為期限。當然，實際終止時限，應以國家有關(guān)地勘行業(yè)和地勘單位各項改革配套政策頒布并實施為準。在過渡期內(nèi)，對于一類單位過去在工資、職工福利和物業(yè)管理以及社會幫扶等方面的工資總額之外的費用，應增加額外的不可預見費撥付。讓一類單位過去額外的各項支出有一個過渡延續(xù)。不能教條地按照國家所謂的事業(yè)費標準撥付，至少讓職工感到工資沒有減少，生活水平?jīng)]有下降，對改革抱有希望。國家事業(yè)費標準既有原則性、也有靈活性，更何況國家鼓勵各部門、各地區(qū)在改革期間要探索增強事業(yè)單位活力的體制機制。

 

如果國家相關(guān)部門一時不易解決這些問題，一類單位可暫時比照二類單位采取事企分開的辦法運作，內(nèi)部企業(yè)暫時不脫離事業(yè)單位，待過渡期結(jié)束時，再正式脫離。企業(yè)與事業(yè)按各自的模式分體運行；企業(yè)收入實行收支兩條線，統(tǒng)一管理，收益的使用按國家規(guī)定執(zhí)行；企業(yè)盈利多余的資金，一部分用于補貼事業(yè)費差額，一部分上繳國家財政。

 

之所以給予這樣的過渡期，主要是考慮由于歷史的慣性作用，人們的思維也好、行業(yè)部門和地勘單位的管理也好、市場運行機制也好都有一定的滯后期；同時考慮地勘單位之間的平衡與公平，有利于穩(wěn)步推進改革工作。