注：本文作者匿名
單位安徽地礦局第一水文工程地質勘察院
原文題目《公益一類地勘單位的困惑與對策》

 

我國地勘行業(yè)事業(yè)單位的分類改革于2015年基本完成。由于缺少頂層設計和國家配套政策，改革后的公益一類事業(yè)單位一直職能不明，且與公益二類和生產經營類單位在地質工作中同質競爭比較嚴重，有失國家分類改革的初衷。

 

 

 

 

 

公益一類事業(yè)單位正是由于職能不明，幾年來在管理上始終不到位，人心渙散，職工工作的積極性不高，對國家分類改革感到困惑。因此，如何解決公益一類事業(yè)單位的職能問題，是分類改革后要深入探討的問題，也是解除公益一類單位困惑的關鍵。

 

 

 

 

 

一、公益一類地勘單位的主要困惑

1.單位自己去找職能

由于缺少頂層設計和國家配套政策，自2015年分類改革以來，公益一類單位的職能一直不明確。尤其是國家相繼出臺的“政府購買服務管理辦法”政策，規(guī)定承接主體只能是公益二類和生產經營類，與公益一類單位無緣，則更使公益一類單位感到困惑。迷茫之中，主管部門還要求公益一類單位自己去地方尋找職能。誠然，作為一類單位到地方加強溝通聯系，尋找職能是有一定的必要性，但作為一直從事國家公益性、戰(zhàn)略性、前瞻性和基礎性的地質事業(yè)單位，在市場經濟下，到地方尋找職能，只能是杯水車薪，治標不治本，解決不了實質性的問題。因此，使得廣大職工始終難以理解分類改革之目的，對未來工作也缺乏信心。

 

2.事企分離后的職工工資、福利等差額無人承擔

根據國家事企分離的改革要求，目前大多數的公益一類單位已事企脫離。然而，長期以來，由于地勘單位在工資（主要指省直地勘類工資與各地市公務員工資標準的差額以及一類與二類和生產經營類工資標準的差額）、職工福利（主要指住房公積金不同標準差額）和物業(yè)管理（指職工大院環(huán)衛(wèi)）以及社會幫扶等方面的額外資金（不包括已取消的綜合獎金）支出，約占工資總額的15%~20%左右，而這部分的資金，均是出自過去的企業(yè)創(chuàng)收。如今內部企業(yè)消失了，財政撥付給公益一類單位的事業(yè)費又不包含這些額外的支出費用，因此，這讓一類單位感到困惑，頗有巧婦難為無米之炊的感覺。尤其是廣大職工對正常工資收入（不含已取消的綜合獎金）突然減少1.0萬~1.5萬元/年（與二類和生產經營類單位相比），更是難以理解，對分類改革感到失望。不僅影響了一類單位職工工作的積極性，而且讓部分年輕人也產生了跳槽的想法。

 

 

 

 

二、解決公益一類事業(yè)單位困惑的對策

1.國家有關事業(yè)單位分類改革的目的與意義

我覺得，解決公益一類事業(yè)單位的困惑，有必要先談一下國家有關事業(yè)單位分類改革的目的與意義。分類推進事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。

 

目前，有為數不少的人對國家分類改革的精神并沒有真正領會。例如，有的省將所有地勘單位全部劃為生產經營類，有的省全部劃為公益二類，有的省全部劃為公益一類。甚至有的人偏頗的認為全部劃為生產經營類比較符合當前和今后的改革形勢，劃為一類又回到了計劃經濟時代。暫不說這些省違反國家分類改革的指導意見行事，就實際而言，至少缺乏科學分類，攪亂了整個地勘行業(yè)一類、二類和生產經營類單位將來的工作秩序和地質市場秩序，在一定程度上影響了地質事業(yè)的科學發(fā)展。

 

國家之所以實行分類改革，是因為事業(yè)單位從我國改革開放以來幾經改革，并總結出一些急需解決的問題：一是事業(yè)單位功能定位不清，政事不分，事企不分，機制不活；二是公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高。具體表現為：不少的事業(yè)單位一邊吃皇糧，一邊吃市場，魚與熊掌兼得；有的事業(yè)單位借改企之名，壟斷國家公益事業(yè)工程項目，并大肆提高工資和獎金的標準；有的事業(yè)單位改企，不是自負盈虧，仍然拿著國家的事業(yè)費，包贏不包虧；有的事業(yè)單位為了追逐市場項目和利潤最大化，對公益事業(yè)項目不能保質保量的按時完成或無暇顧及，等等。不僅擾亂了市場，出現了分配不公平，而且公益事業(yè)的質量得不到應有的保證，等等。這些問題嚴重影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展和我國市場經濟的規(guī)律，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。

 

實事求是地說，從完成公益性地質工作的績效而言，同等條件下，一類單位要比追求利潤最大化的二類和生產經營類略勝一籌。這也是不爭的事實。

 

2.頂層設計是解決公益一類單位職能的關鍵

關于頂層設計，可分為四級：一是黨中央國務院，二是各部委，三是省廳，四是各地勘單位的主管局。為了實現國家“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。”這一分類改革的總體目標，各部委宜出臺相關的指導意見，各省廳和主管局宜出臺相關的實施意見。因為地質事業(yè)的科學發(fā)展，職工利益的公平公正，改革的成功與否，涉及到方方面面，省市各自為政，是很難實現總目標的。實際上，關于事業(yè)單位的改革，中央已明確指出：“中央和國家機關負責所屬事業(yè)單位進行改革”，“堅持分類指導，分業(yè)推進，條塊結合，上下結合的方針”。《國務院關于加強地質工作的決定》在國有地勘單位改革中，也曾指出：“省政府和國務院機關部門要認真總結改革經驗，加大工作力度，因地制宜，區(qū)別對待，加強改革的指導”。

 

關于公益一類單位的職能問題，中央國務院的分類改革指導意見已基本定調，關鍵是各部委、省廳和主管局再作好進一步的細化工作，盡快出臺相關的意見予以明確。根據中央國務院分類改革指導意見和地勘行業(yè)的實際，建議地勘單位公益一類、公益二類和生產經營類的主要職能分別予以明確如下：

 

（１）公益一類地勘單位：主要承擔由政府提供的基本公共服務或僅為機關行使職能提供支持保障服務，不易或不能由市場配置資源，不開展生產經營活動，業(yè)務范圍和服務范圍由國家確定。通俗地說，只能承擔國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性、前瞻性的地質勘查和服務工作。

 

（２）公益二類地勘單位：可以為社會提供公益服務或為機關行使職能提供支持保障服務；不以營利為目的，可部分由市場配置資源；在確保公益服務的前提下，可根據法律法規(guī)和政策規(guī)定，提供與主業(yè)相關的服務。通俗地說，在確保完成公益性地質勘查和服務的基礎上，可以從事商業(yè)性地質勘查與開發(fā)工作以及與主業(yè)相關的經營業(yè)務工作。

 

（３）生產經營類地勘單位：主要從事生產經營活動，以營利為目的，所提供的產品和服務可以完全由市場配置資源。通俗地說：只能從事商業(yè)性地質勘查與開發(fā)工作，可以從事與主業(yè)無關的經營業(yè)務工作，不能從事公益性地質勘查工作（政府購買服務除外）。

 

在上述1~3類單位職能中，出現同質競爭的，要明確主次，例如：一類和二類單位，都能從事公益性地質工作，要以一類為主，二類為輔；二類和生產經營類單位，都能從事政府購買服務的公益性地質工作，應以二類為主，生產經營類為輔。相關部門在制定政策時，要適當考慮向為主的單位傾斜。這種傾斜政策主要體現的是職能問題，不涉及什么公平競爭問題。關于主輔可以通過資質區(qū)分一類、二類和生產經營類的工作水平，以便在競標時加以限定，防止同質競爭，主次不分。

 

3.配套政策是調動一類單位工作積極性的基礎

就分類改革后的地勘行業(yè)而言，如何保證一類地勘單位做實做強，增強單位的活力和公益屬性，真正提高公益服務水平和效率，切實為社會提供優(yōu)質高效的服務，尚需要頂層在明確職能的基礎上再出臺相關的配套改革政策。就當前來說，可以從以下幾個方面來斟酌：

 

一是輔助職能政策。對于一類單位除承擔由政府提供的基本公共服務或僅為機關行使職能提供支持保障服務等常規(guī)性工作外，可采取政府委托服務的形式承擔有些不適宜市場化方式運作的公益性地質工作。當然，這需要政府在制定購買服務的指導性目錄中，事先斟酌哪些不適宜市場的、不宜列入的項目，要預留給一類單位。針對一類單位的政府委托服務，應制定相應的“政府委托服務管理辦法”，對承接的對象、委托內容、預算管理、履約管理和監(jiān)督管理等加以明確，以保證委托的效果。“政府委托服務管理辦法”，不僅是公益一類單位的配套政策，也是對“政府購買服務管理辦法”的補充和拓展。

 

二是薪酬政策。宜以主管局為單位，以地勘行業(yè)為系統(tǒng)，根據地勘行業(yè)的特殊性，制定統(tǒng)一的地勘行業(yè)工資標準。不能參照地方公務員的標準發(fā)放工資，以至于有些省不到2000人的公益一類隊伍，工資卻有5~6個標準，使職工感到不公平。另外，地勘行業(yè)存在野外作業(yè)，比照公務員工資標準發(fā)放也有點不符合實際。

 

三是激勵政策。打破過去傳統(tǒng)的事業(yè)單位不能發(fā)放獎金的觀念，以免人才流失和引不來“金鳳凰”，影響一類單位的工作實力。像我國航天科研部門的技術骨干跳槽，應當說與我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的過死的薪酬分配制度有關。國家人社部雖然于2018年12月24日出臺了《事業(yè)單位工作人員獎勵規(guī)定》（人社部規(guī)﹝2018﹞4號），但規(guī)定主要是針對少數作出較大貢獻的職工。對做出較大貢獻的職工是需要獎勵，而且有些需要重獎，但同時也要考慮調動全員職工工作的積極性，有些工作不是僅靠少數人來完成的，需要大家的共同努力奮斗。建議對績效考核較好的單位，除了允許按一定比例給作出較大貢獻的職工發(fā)放獎金外，全員職工也可以發(fā)放綜合獎。允許一類單位發(fā)放績效綜合年終獎，不僅體現了對全員職工工作成績的肯定，同時也能縮小一類單位和二類、生產經營類單位在正常工資上的差距。獎金來源由財政單列，不計入績效工資總額。另外，也可以讓一類單位探索年薪工資制、項目工資制和協議工資制等適宜領軍型人才發(fā)展和作為的激勵機制。

 

四是裝備補給政策。目前，不少的一類單位生產設備陳舊、落后，跟不上時代發(fā)展的需要。作為主管部門，應根據一類單位的規(guī)模和專業(yè)技術水平以及社會發(fā)展的需要，配備先進的設備儀器，進一步增強一類單位的裝備實力，更好地為社會提供優(yōu)質高效的服務。

 

五是過渡期政策。關于過渡期，從目前情況看，原則上可按中央國務院的規(guī) 定，以2020年為期限。當然，實際終止時限，應以國家有關地勘行業(yè)和地勘單位各項改革配套政策頒布并實施為準。在過渡期內，對于一類單位過去在工資、職工福利和物業(yè)管理以及社會幫扶等方面的工資總額之外的費用，應增加額外的不可預見費撥付。讓一類單位過去額外的各項支出有一個過渡延續(xù)。不能教條地按照國家所謂的事業(yè)費標準撥付，至少讓職工感到工資沒有減少，生活水平沒有下降，對改革抱有希望。國家事業(yè)費標準既有原則性、也有靈活性，更何況國家鼓勵各部門、各地區(qū)在改革期間要探索增強事業(yè)單位活力的體制機制。

 

如果國家相關部門一時不易解決這些問題，一類單位可暫時比照二類單位采取事企分開的辦法運作，內部企業(yè)暫時不脫離事業(yè)單位，待過渡期結束時，再正式脫離。企業(yè)與事業(yè)按各自的模式分體運行；企業(yè)收入實行收支兩條線，統(tǒng)一管理，收益的使用按國家規(guī)定執(zhí)行；企業(yè)盈利多余的資金，一部分用于補貼事業(yè)費差額，一部分上繳國家財政。

 

之所以給予這樣的過渡期，主要是考慮由于歷史的慣性作用，人們的思維也好、行業(yè)部門和地勘單位的管理也好、市場運行機制也好都有一定的滯后期；同時考慮地勘單位之間的平衡與公平，有利于穩(wěn)步推進改革工作。