本文來源： 云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)

 

導(dǎo)讀： 面對各級政府貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的指示和“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”原則下的“重典治亂”，探礦權(quán)、采礦權(quán)全面退出各類保護(hù)區(qū)已經(jīng)不可避免。但從我們實(shí)際接觸的案例看，礦區(qū)（勘查區(qū)）范圍與保護(hù)區(qū)重疊的礦業(yè)權(quán)人對礦業(yè)權(quán)該如何退出、如何保障自己的合法權(quán)益基本上無法作出適當(dāng)而有效的應(yīng)對。

  為此， 云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì) 憑借多年為礦政管理部門和礦業(yè)企業(yè)提供法律服務(wù)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，以及對礦業(yè)權(quán)與環(huán)境生態(tài)保護(hù)交叉領(lǐng)域新政策的持續(xù)關(guān)注和研究，以問答的形式將當(dāng)前形勢下保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)面臨的十大主要法律問題做一個(gè)歸納和總結(jié)，希望能對相關(guān)礦業(yè)權(quán)人的決策有所幫助！

問題一：礦業(yè)權(quán)不能與之重疊的“保護(hù)區(qū)”究竟有哪些？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：以2017年3月17日云南省國土廳、工信委、環(huán)保廳、住建廳、交通運(yùn)輸廳、林業(yè)廳、水利廳、安監(jiān)局等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展礦業(yè)權(quán)聯(lián)勘聯(lián)審依法審批工作的通知》（云國土資〔2017〕44號(hào)）的規(guī)定為例，這些保護(hù)區(qū)包括：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園、三江并流世界自然遺產(chǎn)地、森林公園、重要飲用水源保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、地質(zhì)遺跡、重要濕地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等11種類型。

其他省區(qū)的規(guī)定可能會(huì)有出入，但也大同小異吧。

 

問題二：現(xiàn)行對礦產(chǎn)資源開發(fā)在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行約束的主要法規(guī)有哪些？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：法律層面主要有《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等；行政法規(guī)和部門規(guī)章層面主要有：《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等；還有就是各省區(qū)制定的針對重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域的特定保護(hù)條例等地方性法規(guī)，如云南省的《滇池保護(hù)條例》、《洱海保護(hù)條例》等。

問題三：合法設(shè)立的“保護(hù)區(qū)”應(yīng)當(dāng)具備什么樣的條件和外觀特征？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：以“保護(hù)區(qū)”中最為典型的自然保護(hù)區(qū)為例，首先是設(shè)立程序必須合法。設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，需要經(jīng)過申請——評審——審批建議——批準(zhǔn)4道程序；二是保護(hù)區(qū)的范圍和界線應(yīng)當(dāng)確定并公告。自然保護(hù)區(qū)設(shè)立后，其范圍和界線應(yīng)由批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的政府確定，并標(biāo)明區(qū)界，予以公告；三是保護(hù)區(qū)的性質(zhì)、范圍、界線等不得隨意進(jìn)行改變。涉及自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的政府批準(zhǔn)。任何單位和個(gè)人不得擅自移動(dòng)自然保護(hù)區(qū)的界標(biāo)。2013年國務(wù)院在《國家級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》中明確，國家級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整包括了范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整及更改名稱，并規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的條件、程序和審批等內(nèi)容。

 

問題四：目前“保護(hù)區(qū)”在設(shè)立和保護(hù)上存在哪些主要問題？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：仍然以自然保護(hù)區(qū)為例，一是自然保護(hù)區(qū)的范圍、界線不清楚。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)建立后，其范圍和界線應(yīng)當(dāng)確定并公告。但實(shí)踐中，由于種種原因，導(dǎo)致相當(dāng)一部分自然保護(hù)區(qū)在建立后沒有依法公布明確的坐標(biāo)，自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線并不清楚；二是自然保護(hù)區(qū)的功能分區(qū)不明確。按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。不同的功能分區(qū)保護(hù)力度是不一樣的，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展任何開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施；在實(shí)驗(yàn)區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施。但實(shí)踐中，已有的自然保護(hù)區(qū)還有相當(dāng)比例沒有明確劃分功能區(qū)。三是違反法定程序和權(quán)限審批設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，或者未經(jīng)批準(zhǔn)隨意擴(kuò)大保護(hù)區(qū)管理范圍。

 

問題五：認(rèn)定已在“保護(hù)區(qū)”內(nèi)的礦業(yè)權(quán)必須退出應(yīng)符合什么條件？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：首先要確定礦業(yè)權(quán)是否在“保護(hù)區(qū)”的范圍之內(nèi)。正如上一個(gè)問題所述，如果保護(hù)區(qū)的范圍界線本身并不清楚，又如何認(rèn)定礦業(yè)權(quán)是否在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)呢？如果不能確認(rèn)礦業(yè)權(quán)在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，也就不能適用保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定，要求礦業(yè)權(quán)退出就缺乏充分的法律依據(jù)；二是如果保護(hù)區(qū)是按功能分區(qū)加以區(qū)別保護(hù)的（如自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展任何開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施；在實(shí)驗(yàn)區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施等），則判斷礦業(yè)權(quán)處于那個(gè)功能分區(qū)就很重要。例如2015年十部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57號(hào)），要求礦業(yè)權(quán)必須退出的是自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。所以，適用這個(gè)規(guī)定時(shí)，判斷礦業(yè)權(quán)是否處于核心區(qū)和緩沖區(qū)就非常關(guān)鍵。如果自然保護(hù)區(qū)沒有劃定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，那么認(rèn)定相關(guān)礦業(yè)權(quán)必須退出就會(huì)存在很大爭議。

 

問題六：實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出“保護(hù)區(qū)”的方式和途徑有哪些？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：同樣以自然保護(hù)區(qū)為例，一是對于范圍界線和功能分區(qū)明確的自然保護(hù)區(qū)，在當(dāng)前的政策環(huán)境下，礦業(yè)權(quán)只能退出或者剔除與保護(hù)區(qū)重疊的區(qū)域后保留；二是對存在因保護(hù)區(qū)劃定不夠科學(xué)（如很多地方為爭取上級財(cái)政補(bǔ)貼，在沒有經(jīng)過科學(xué)論證的情況下隨意申請劃定自然保護(hù)區(qū)；有的因?yàn)楦鞣N創(chuàng)建活動(dòng)，過分追求保護(hù)區(qū)面積的增加；還有的地方將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)“退壩上山”等），導(dǎo)致保護(hù)區(qū)設(shè)置不合理或者邊界范圍不清楚和功能分區(qū)不明確的，則可以爭取通過重新科學(xué)論證、合理調(diào)整劃定保護(hù)區(qū)范圍的方式使部分礦業(yè)權(quán)合法化，從而達(dá)到反向退出的目的；三是對涉及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源和國家重點(diǎn)項(xiàng)目勘查開采的，保護(hù)區(qū)能夠縮小范圍或者異地補(bǔ)劃面積的，應(yīng)當(dāng)調(diào)整保護(hù)區(qū)的范圍，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的“退出”。當(dāng)然，此種退出方式對于大多數(shù)普通的礦業(yè)權(quán)人而言并無可操作性。

 

問題七：礦業(yè)權(quán)退出“保護(hù)區(qū)”應(yīng)該得到補(bǔ)償嗎？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：對此的回答是肯定的！行政行為應(yīng)具有確定力和公信力，所以政府必須遵循基本的誠信原則，不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

《物權(quán)法》第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

2015年十部委57號(hào)文件規(guī)定，“對自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。”可見，中央層面政策文件對合法礦業(yè)權(quán)退出也明確是要給予補(bǔ)償?shù)摹?/p>

問題八：如果“保護(hù)區(qū)”內(nèi)的礦業(yè)權(quán)必須退出，應(yīng)由哪個(gè)部門進(jìn)行補(bǔ)償呢？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：對于這個(gè)問題，近期云南省國土資源廳下發(fā)的《各類保護(hù)區(qū)內(nèi)清理工作方案》在客觀上已經(jīng)給出了答案。該方案要求重點(diǎn)對保護(hù)區(qū)的設(shè)立時(shí)間、范圍、依據(jù)和礦業(yè)權(quán)的設(shè)立時(shí)間、范圍、依據(jù)、儲(chǔ)量及產(chǎn)量等變化情況等進(jìn)行細(xì)致調(diào)查、統(tǒng)計(jì)，為礦業(yè)權(quán)分類處置奠定基礎(chǔ)。為何把“設(shè)立時(shí)間”排在第一位？從法理上簡單分析就是，保護(hù)區(qū)設(shè)立在前，礦業(yè)權(quán)設(shè)立在后的，應(yīng)由設(shè)立礦業(yè)權(quán)的部門負(fù)責(zé)賠補(bǔ)償；而礦業(yè)權(quán)設(shè)立在前，保護(hù)區(qū)設(shè)立在后的，應(yīng)由設(shè)立保護(hù)區(qū)的部門負(fù)責(zé)補(bǔ)償。

補(bǔ)償?shù)姆ɡ硪罁?jù)就是：無論是保護(hù)區(qū)成立之前設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，還是保護(hù)區(qū)成立之后設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，只要是合法取得的，都是基于對政府信賴形成的值得保護(hù)的利益，屬于《物權(quán)法》、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“信賴保護(hù)利益”，因政府原因?qū)е略摰壤�益受損的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

問題九：如果礦業(yè)權(quán)必須為生態(tài)保護(hù)讓路，能得到什么樣的補(bǔ)償？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：首先，在宏觀層面，法律對行政補(bǔ)償原則沒有統(tǒng)一規(guī)定。但從國家提出依法行政和建設(shè)法治政府的要求來看，公平補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)作為礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)時(shí)行政補(bǔ)償?shù)幕�本原則，在補(bǔ)償?shù)姆秶�、�?biāo)準(zhǔn)、方式和程序上做到公平合理，保障礦業(yè)權(quán)人合法利益。當(dāng)然，在勘查投入和礦山建設(shè)投入上，由于勘查技術(shù)水平、勘查手段和開發(fā)設(shè)計(jì)方案、實(shí)際建設(shè)水平等情況的不同，礦權(quán)人之間可能投入的數(shù)額差距巨大。具體的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)綜合考慮礦業(yè)權(quán)退出保護(hù)區(qū)的公益性以及當(dāng)?shù)卣�府的�?cái)政承受力，在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下予以確定。

其次，在微觀層面，探礦權(quán)、采礦權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的情形比較復(fù)雜，每種情況的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)會(huì)有所不同。例如：采礦權(quán)到期，但采礦許可證年限短于開發(fā)利用方案確定的服務(wù)年限，采礦權(quán)人申請延續(xù)，但因自然保護(hù)區(qū)原因不予辦理延續(xù)登記的，需要給予采礦權(quán)人補(bǔ)償；或者未到期的采礦權(quán)，被要求強(qiáng)制退出自然保護(hù)區(qū)的，也需要給予采礦權(quán)人補(bǔ)償。在此情況下，對采礦權(quán)具體補(bǔ)償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)可能有以下兩種：一是成本補(bǔ)償，即根據(jù)剩余儲(chǔ)量對應(yīng)的價(jià)款、礦山基本建設(shè)投入剩余年限的折舊費(fèi)用、資金占用等成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是按價(jià)值評估補(bǔ)償，即對目前的采礦權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果給予補(bǔ)償。

對于探礦權(quán)，基本的補(bǔ)償方法應(yīng)該也是以上兩種，但因?yàn)樯婕暗綄�勘查投入、�?chǔ)量的認(rèn)定等問題，確定補(bǔ)償金額時(shí)會(huì)更復(fù)雜一些，由于篇幅所限，不再展開。

 問題十：礦業(yè)權(quán)人獲得補(bǔ)償退出后，還有沒有其他需要承擔(dān)的義務(wù)？

云南礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)：從現(xiàn)行的法律法規(guī)和政府已經(jīng)出臺(tái)的政策來看，礦業(yè)權(quán)因生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)需要關(guān)閉退出的，并不能當(dāng)然免除礦業(yè)權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、完成礦山閉坑等義務(wù)。因此，相關(guān)的礦業(yè)權(quán)人在爭取政府補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，需要對自己在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等方面的工作進(jìn)行審視，對完成這些工作所需的費(fèi)用做一個(gè)預(yù)評，做到心中有數(shù)。當(dāng)然，礦業(yè)權(quán)人完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、土地復(fù)墾等工作后，可以要求返還此前已繳納的保證金。

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（地一眼編輯：楊為先）

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