本文來源： 云南礦業(yè)律師團隊

 

導讀： 面對各級政府貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的指示和“生態(tài)保護優(yōu)先”原則下的“重典治亂”，探礦權、采礦權全面退出各類保護區(qū)已經(jīng)不可避免。但從我們實際接觸的案例看，礦區(qū)（勘查區(qū)）范圍與保護區(qū)重疊的礦業(yè)權人對礦業(yè)權該如何退出、如何保障自己的合法權益基本上無法作出適當而有效的應對。

  為此， 云南礦業(yè)律師團隊 憑借多年為礦政管理部門和礦業(yè)企業(yè)提供法律服務的實務經(jīng)驗，以及對礦業(yè)權與環(huán)境生態(tài)保護交叉領域新政策的持續(xù)關注和研究，以問答的形式將當前形勢下保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權面臨的十大主要法律問題做一個歸納和總結(jié)，希望能對相關礦業(yè)權人的決策有所幫助！

問題一：礦業(yè)權不能與之重疊的“保護區(qū)”究竟有哪些？

云南礦業(yè)律師團隊：以2017年3月17日云南省國土廳、工信委、環(huán)保廳、住建廳、交通運輸廳、林業(yè)廳、水利廳、安監(jiān)局等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關于開展礦業(yè)權聯(lián)勘聯(lián)審依法審批工作的通知》（云國土資〔2017〕44號）的規(guī)定為例，這些保護區(qū)包括：自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家公園、三江并流世界自然遺產(chǎn)地、森林公園、重要飲用水源保護區(qū)、文物保護區(qū)、地質(zhì)公園、地質(zhì)遺跡、重要濕地、基本農(nóng)田保護區(qū)等11種類型。

其他省區(qū)的規(guī)定可能會有出入，但也大同小異吧。

 

問題二：現(xiàn)行對礦產(chǎn)資源開發(fā)在生態(tài)建設和環(huán)境保護方面進行約束的主要法規(guī)有哪些？

云南礦業(yè)律師團隊：法律層面主要有《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等；行政法規(guī)和部門規(guī)章層面主要有：《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》、《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》、《濕地保護管理規(guī)定》等；還有就是各省區(qū)制定的針對重點保護區(qū)域的特定保護條例等地方性法規(guī)，如云南省的《滇池保護條例》、《洱海保護條例》等。

問題三：合法設立的“保護區(qū)”應當具備什么樣的條件和外觀特征？

云南礦業(yè)律師團隊：以“保護區(qū)”中最為典型的自然保護區(qū)為例，首先是設立程序必須合法。設立自然保護區(qū)，需要經(jīng)過申請——評審——審批建議——批準4道程序；二是保護區(qū)的范圍和界線應當確定并公告。自然保護區(qū)設立后，其范圍和界線應由批準建立自然保護區(qū)的政府確定，并標明區(qū)界，予以公告；三是保護區(qū)的性質(zhì)、范圍、界線等不得隨意進行改變。涉及自然保護區(qū)的性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變，應當經(jīng)原批準建立自然保護區(qū)的政府批準。任何單位和個人不得擅自移動自然保護區(qū)的界標。2013年國務院在《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》中明確，國家級自然保護區(qū)調(diào)整包括了范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整及更改名稱，并規(guī)定了自然保護區(qū)調(diào)整的條件、程序和審批等內(nèi)容。

 

問題四：目前“保護區(qū)”在設立和保護上存在哪些主要問題？

云南礦業(yè)律師團隊：仍然以自然保護區(qū)為例，一是自然保護區(qū)的范圍、界線不清楚。根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)建立后，其范圍和界線應當確定并公告。但實踐中，由于種種原因，導致相當一部分自然保護區(qū)在建立后沒有依法公布明確的坐標，自然保護區(qū)的范圍和界線并不清楚；二是自然保護區(qū)的功能分區(qū)不明確。按照《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。不同的功能分區(qū)保護力度是不一樣的，在自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展任何開發(fā)建設活動，建設任何生產(chǎn)經(jīng)營設施；在實驗區(qū)不得建設污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設施。但實踐中，已有的自然保護區(qū)還有相當比例沒有明確劃分功能區(qū)。三是違反法定程序和權限審批設立自然保護區(qū)，或者未經(jīng)批準隨意擴大保護區(qū)管理范圍。

 

問題五：認定已在“保護區(qū)”內(nèi)的礦業(yè)權必須退出應符合什么條件？

云南礦業(yè)律師團隊：首先要確定礦業(yè)權是否在“保護區(qū)”的范圍之內(nèi)。正如上一個問題所述，如果保護區(qū)的范圍界線本身并不清楚，又如何認定礦業(yè)權是否在保護區(qū)范圍內(nèi)呢？如果不能確認礦業(yè)權在保護區(qū)范圍內(nèi)，也就不能適用保護區(qū)的相關規(guī)定，要求礦業(yè)權退出就缺乏充分的法律依據(jù)；二是如果保護區(qū)是按功能分區(qū)加以區(qū)別保護的（如自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展任何開發(fā)建設活動，建設任何生產(chǎn)經(jīng)營設施；在實驗區(qū)不得建設污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設施等），則判斷礦業(yè)權處于那個功能分區(qū)就很重要。例如2015年十部委《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57號），要求礦業(yè)權必須退出的是自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。所以，適用這個規(guī)定時，判斷礦業(yè)權是否處于核心區(qū)和緩沖區(qū)就非常關鍵。如果自然保護區(qū)沒有劃定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，那么認定相關礦業(yè)權必須退出就會存在很大爭議。

 

問題六：實現(xiàn)礦業(yè)權退出“保護區(qū)”的方式和途徑有哪些？

云南礦業(yè)律師團隊：同樣以自然保護區(qū)為例，一是對于范圍界線和功能分區(qū)明確的自然保護區(qū)，在當前的政策環(huán)境下，礦業(yè)權只能退出或者剔除與保護區(qū)重疊的區(qū)域后保留；二是對存在因保護區(qū)劃定不夠科學（如很多地方為爭取上級財政補貼，在沒有經(jīng)過科學論證的情況下隨意申請劃定自然保護區(qū)；有的因為各種創(chuàng)建活動，過分追求保護區(qū)面積的增加；還有的地方將基本農(nóng)田保護區(qū)“退壩上山”等），導致保護區(qū)設置不合理或者邊界范圍不清楚和功能分區(qū)不明確的，則可以爭取通過重新科學論證、合理調(diào)整劃定保護區(qū)范圍的方式使部分礦業(yè)權合法化，從而達到反向退出的目的；三是對涉及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源和國家重點項目勘查開采的，保護區(qū)能夠縮小范圍或者異地補劃面積的，應當調(diào)整保護區(qū)的范圍，實現(xiàn)礦業(yè)權的“退出”。當然，此種退出方式對于大多數(shù)普通的礦業(yè)權人而言并無可操作性。

 

問題七：礦業(yè)權退出“保護區(qū)”應該得到補償嗎？

云南礦業(yè)律師團隊：對此的回答是肯定的！行政行為應具有確定力和公信力，所以政府必須遵循基本的誠信原則，不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。

《物權法》第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。”《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償。”

2015年十部委57號文件規(guī)定，“對自然保護區(qū)設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區(qū)設立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。”可見，中央層面政策文件對合法礦業(yè)權退出也明確是要給予補償?shù)摹?/p>

問題八：如果“保護區(qū)”內(nèi)的礦業(yè)權必須退出，應由哪個部門進行補償呢？

云南礦業(yè)律師團隊：對于這個問題，近期云南省國土資源廳下發(fā)的《各類保護區(qū)內(nèi)清理工作方案》在客觀上已經(jīng)給出了答案。該方案要求重點對保護區(qū)的設立時間、范圍、依據(jù)和礦業(yè)權的設立時間、范圍、依據(jù)、儲量及產(chǎn)量等變化情況等進行細致調(diào)查、統(tǒng)計，為礦業(yè)權分類處置奠定基礎。為何把“設立時間”排在第一位？從法理上簡單分析就是，保護區(qū)設立在前，礦業(yè)權設立在后的，應由設立礦業(yè)權的部門負責賠補償；而礦業(yè)權設立在前，保護區(qū)設立在后的，應由設立保護區(qū)的部門負責補償。

補償?shù)姆ɡ硪罁?jù)就是：無論是保護區(qū)成立之前設立的礦業(yè)權，還是保護區(qū)成立之后設立的礦業(yè)權，只要是合法取得的，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權法》、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“信賴保護利益”，因政府原因?qū)е略摰壤�益受損的，應當給予補償。

問題九：如果礦業(yè)權必須為生態(tài)保護讓路，能得到什么樣的補償？

云南礦業(yè)律師團隊：首先，在宏觀層面，法律對行政補償原則沒有統(tǒng)一規(guī)定。但從國家提出依法行政和建設法治政府的要求來看，公平補償原則應當作為礦業(yè)權退出自然保護區(qū)時行政補償?shù)幕�本原則，在補償?shù)姆秶�、標準、方式和程序上做到公平合理，保障礦業(yè)權人合法利益。當然，在勘查投入和礦山建設投入上，由于勘查技術水平、勘查手段和開發(fā)設計方案、實際建設水平等情況的不同，礦權人之間可能投入的數(shù)額差距巨大。具體的補償數(shù)額應當綜合考慮礦業(yè)權退出保護區(qū)的公益性以及當?shù)卣�府的財政承受力，在公平補償?shù)脑瓌t下予以確定。

其次，在微觀層面，探礦權、采礦權退出自然保護區(qū)的情形比較復雜，每種情況的具體補償標準和補償范圍應當會有所不同。例如：采礦權到期，但采礦許可證年限短于開發(fā)利用方案確定的服務年限，采礦權人申請延續(xù)，但因自然保護區(qū)原因不予辦理延續(xù)登記的，需要給予采礦權人補償；或者未到期的采礦權，被要求強制退出自然保護區(qū)的，也需要給予采礦權人補償。在此情況下，對采礦權具體補償?shù)姆椒ê蜆藴士赡苡幸韵聝煞N：一是成本補償，即根據(jù)剩余儲量對應的價款、礦山基本建設投入剩余年限的折舊費用、資金占用等成本進行補償；二是按價值評估補償，即對目前的采礦權價值進行評估，根據(jù)評估結(jié)果給予補償。

對于探礦權，基本的補償方法應該也是以上兩種，但因為涉及到對勘查投入、儲量的認定等問題，確定補償金額時會更復雜一些，由于篇幅所限，不再展開。

 問題十：礦業(yè)權人獲得補償退出后，還有沒有其他需要承擔的義務？

云南礦業(yè)律師團隊：從現(xiàn)行的法律法規(guī)和政府已經(jīng)出臺的政策來看，礦業(yè)權因生態(tài)建設和環(huán)境保護需要關閉退出的，并不能當然免除礦業(yè)權人應承擔的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、完成礦山閉坑等義務。因此，相關的礦業(yè)權人在爭取政府補償?shù)耐瑫r，需要對自己在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理等方面的工作進行審視，對完成這些工作所需的費用做一個預評，做到心中有數(shù)。當然，礦業(yè)權人完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、土地復墾等工作后，可以要求返還此前已繳納的保證金。

版權維護聲明：云南礦業(yè)律師團隊原創(chuàng)文章，未經(jīng)允許，任何媒體不得以任何形式轉(zhuǎn)載或使用。原創(chuàng)不易，違者必究，勿謂言之不預！
 

---

 

（地一眼編輯：楊為先）

【免責聲明】： 本文僅代表作者個人觀點，與網(wǎng)站本無關。其原創(chuàng)性以及文中陳述文字和內(nèi)容未經(jīng)本站證實，對本文以及其中全部或者部分內(nèi)容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾，請讀者僅作參考，并請自行核實相關內(nèi)容。歡迎廣大朋友投稿（微信94075591）。掃描下方公眾號二維碼，關注更多及時資訊。