導(dǎo) 讀  

從一些省份已經(jīng)實施或者即將實施的國有地勘單位改革方案來看，部分國有地勘單位未來將朝著整體或者部分企業(yè)化改革方向來推進。但目前這些國有地勘單位存在的內(nèi)外部問題滯緩了改革進程，為使企業(yè)化改革順利推進，建議：(1)加強統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)改革方向；(2)出臺配套政策，保障改革成效；(3)加強資源整合，夯實改革基礎(chǔ)；(4)完善治理機制，規(guī)范改革運行；(5)拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增添改革后勁；(6)實施科技創(chuàng)新，增強改革動力；(7)優(yōu)化用人機制，凝聚改革力量；(8)創(chuàng)新資本市場，打造改革平臺；(9)培育企業(yè)文化，激發(fā)改革精神。

 本文引用信息

唐善良，王曄. 推進國有地勘單位企業(yè)化改革的問題與建議 [J].中國國土資源濟,2019，32（5）:50-54.

0

引 言

 

2018年以來，在中央政府的宏觀統(tǒng)籌與指導(dǎo)下，從中央到地方，正在穩(wěn)妥推進政府機構(gòu)改革。此次中央政府機構(gòu)改革的主要內(nèi)容之一就是組建自然資源部，將地質(zhì)勘查行業(yè)管理列為自然資源部六大職能之一。與中央層面相對應(yīng)，地方國有地勘單位的改革也正在加速推進中。通過相應(yīng)改革，改變傳統(tǒng)“百局千隊”的行業(yè)狀態(tài)，打造新型地勘企業(yè)，不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在地勘行業(yè)持續(xù)深入推進以解決行業(yè)供過于求，使之契合新時期國家改革發(fā)展的新要求，也是促使地勘行業(yè)通過體制機制上的創(chuàng)新驅(qū)動加快轉(zhuǎn)型升級的外在動力。從一些省份已經(jīng)實施或者即將實施的國有地勘單位改革方案來看，部分國有地勘單位未來將朝著整體或者部分企業(yè)化改革方向來推進。本文針對目前部分省份推進國有地勘單位企業(yè)化改革過程中暴露出來的問題做簡要的分析，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議。

 

01

 國有地勘單位企業(yè)化改革背景

 

1.1 國有地勘單位改革現(xiàn)狀

國有地勘單位的改革目標是破除體制機制約束，提高效率與效益，呼聲由來已久，相關(guān)工作也早已啟動，但由于國際經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化、國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩、礦業(yè)行業(yè)持續(xù)整體性低迷等種種原因，使得改革一直處于遲滯狀態(tài)。

為加快推動域內(nèi)國有地勘單位改革，部分省份開始部署將轄域內(nèi)國有地勘單位的改革同此次地方政府機構(gòu)改革聯(lián)動實施或者稍后跟進實施，醞釀改革方案，確保在2020年底前完成。

1.2 部分國有地勘單位企業(yè)化改革的條件已初步具備

根據(jù)公益二類地勘單位未來逐步向生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)過渡的思路，已劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類的國有地勘單位未來將有一部分走向市場化、企業(yè)化。在多年的“事企混合”運營中，多數(shù)國有地勘單位也探索了企業(yè)化經(jīng)營道路，積極闖市場，取得了一些成效，積累了市場化經(jīng)營的經(jīng)驗。部分地勘單位市場項目收益已超過其公益性任務(wù)，市場業(yè)務(wù)成為其重要的收入及利潤來源，職工收入得到提高。這些市場項目較多、效益較好的地勘單位內(nèi)部對企業(yè)化改革呼聲較高，擁有群眾基礎(chǔ)，初步具備了企業(yè)化改革的條件。目前已經(jīng)有省份在地勘單位企業(yè)化改革上邁出了探索步伐，如整體轉(zhuǎn)企的陜西、遼寧，以及按事企分離推進改革的山東。

 

02

國有地勘單位企業(yè)化改革存在問題簡析

 

我國的地質(zhì)勘查工作多年來實行事業(yè)管理，在管理體制、經(jīng)營機制上與市場存在差異，長期以來積累了諸多問題，束縛了發(fā)展，與當前國內(nèi)經(jīng)濟新形勢新要求不相適應(yīng)，也滯緩了改革進程。影響地勘單位企業(yè)化改革的問題可以概括為內(nèi)外兩個方面。

2.1 外部問題

2.1.1 缺乏統(tǒng)籌設(shè)計，配套措施不足

當前，國家沒有出臺統(tǒng)一的地勘單位改革實施方案，地方政府也未對此制定長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏統(tǒng)籌設(shè)計和實施細則，作為保障的配套措施執(zhí)行難，解決歷史遺留問題和改革中棘手問題的力度不夠。

2.1.2 受宏觀環(huán)境影響，缺乏發(fā)展后勁

當前世界經(jīng)濟增長放緩，全球范圍內(nèi)對礦產(chǎn)品的總體需求度在下降。國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)推進，環(huán)保政策不斷加碼，使得國內(nèi)礦業(yè)行業(yè)整體承壓。國有地勘單位業(yè)務(wù)相應(yīng)萎縮，缺乏發(fā)展后勁。

2.1.3 行業(yè)發(fā)展滯后，標準尚需完善

對比國外成熟地勘行業(yè)的市場化管理，我國在行業(yè)標準、誠信體系建設(shè)上，尚達不到市場所要求，且缺少類似工程建設(shè)監(jiān)理的第三方機構(gòu)作為中介提供專業(yè)服務(wù)。未來項目成果如何量化驗收，糾紛如何解決，對違規(guī)失信企業(yè)如何處理等都需解決。

2.1.4 行業(yè)集中度低,利益難以平衡

目前各省份普遍存在多家地勘類單位（如地礦局、有色局、地質(zhì)調(diào)查院、測繪院、煤田局、核工業(yè)局、建材隊、化工單位等）管理主體不同，行政級別不一，效益差異化也相當明顯。面對改革，利益訴求各異，難以達成一致的改革共識，給政府制定改革方案，特別是在籌劃 “多合一”整合改革的省份，造成了一定的不利影響。

2.1.5 資本渠道不暢，難以健康發(fā)展

縱觀國外成熟的礦業(yè)公司、地質(zhì)勘探公司的發(fā)展歷程，都離不開健全健康的資本市場支持。而國有地勘單位的事業(yè)身份使得其幾乎與資本市場隔絕：國資管理部門嚴格的管控要求，使社會資本難以進入地勘行業(yè)。未來地勘單位完成企業(yè)化改革后的融資渠道需要政府先行解決。

2.2 內(nèi)部問題

2.2.1 體制機制制約

地勘單位長期事企混合經(jīng)營，治理結(jié)構(gòu)不完善，尚未真正成為市場主體；決策層級多、時間長，效率低下；管理層缺乏創(chuàng)新思維、市場意識與危機意識，對改革缺少緊迫感；現(xiàn)代化績效考核體系尚未健全，員工熱情與忠誠度不夠；缺少貼近市場化經(jīng)營的企業(yè)文化，凝聚力不足；受經(jīng)費管理限制，缺乏長遠發(fā)展的資金。

2.2.2 核心競爭力低

國有地勘單位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，技術(shù)及設(shè)備更新落后于市場上的地勘企業(yè)；缺少嚴格的預(yù)算管理，項目成本控制不到位，利潤率低，不具成本優(yōu)勢；隨著地勘業(yè)務(wù)相關(guān)資質(zhì)的取消，傳統(tǒng)資質(zhì)優(yōu)勢不復(fù)存在。這些因素共同造成了其核心競爭力相對低下。

2.2.3 專業(yè)人才斷層

近幾年地勘行業(yè)不景氣，收入下降，各類人才流失嚴重。分類改革期間受編制規(guī)模影響，新鮮血液難以流入，加之提前退休政策使一批經(jīng)驗豐富的專家人才離崗，專業(yè)性人才斷層、青黃不接的問題日益突出。

2.2.4 歷史包袱較重，難以輕裝上陣

目前我國地勘隊伍數(shù)量、人員規(guī)�？涨褒嫶�，由于歷史原因，許多地勘職工未統(tǒng)籌繳納社會養(yǎng)老保險，并存在相當數(shù)量的退休職工需要照顧、在職職工的社保尚未社會化、頗具規(guī)模的“三供一業(yè)”問題需要解決，負擔(dān)較重。在前幾年“走出去”投資海外資源市場的浪潮中，一些國有地勘單位在投資時機、標的選擇上出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致投資的海外資產(chǎn)縮水嚴重，給所在地勘單位造成經(jīng)濟損失以及留下銀行債務(wù)。

2.2.5 資產(chǎn)剝離存在難題

在“事企混合”經(jīng)營下，一些國有地勘單位培育了資產(chǎn)質(zhì)量好、效益高的二三級企業(yè)。這些企業(yè)是其經(jīng)營成果的集中體現(xiàn)，傾注了積累與投入，凝聚了奮斗與心血，成為重要利潤來源。但也造成了純事業(yè)性資產(chǎn)的空心化，甚至難以單獨完成公益性項目。面對分類改革，這些地勘單位在情感上、利益上、未來發(fā)展考量上都很難徹底完成經(jīng)營性資產(chǎn)的剝離。

 

03

國有地勘單位企業(yè)化改革的相關(guān)對策建議

 

通過上文問題簡析，可以發(fā)現(xiàn)國有地勘單位在企業(yè)化改革過程中存在事企不分、體制不順、機制不活、包袱較重等突出問題，必須通過建立適應(yīng)新形勢、合乎經(jīng)濟社會發(fā)展新要求的地質(zhì)勘查行業(yè)新體制、新機制，深化國有地勘單位管理體制改革才能逐步解決。為尋求對策，筆者通過研閱大量文獻資料，對部分代表性省份地勘單位進行實地調(diào)研，充分總結(jié)經(jīng)驗、提煉創(chuàng)新，提出如下建議。

3.1 加強統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)改革方向

為了使地勘單位能夠順利推進企業(yè)化改革，現(xiàn)階段亟需科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，這是地勘單位改革進入攻堅期、深水區(qū)和階段任務(wù)完成期的必然要求，也是地勘單位通過頂層推動解決自身問題的現(xiàn)實需要。

建議擬在轄域內(nèi)實施國有地勘單位企業(yè)化方向改革的地方政府，在做好國有地勘單位調(diào)研工作、充分了解干部職工訴求、借鑒其他省份改革經(jīng)驗的前提下，盡快制定宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃來指導(dǎo)地勘單位企業(yè)化改革，引導(dǎo)其向行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源整合、事企分離、行業(yè)集中、市場化經(jīng)營等方向改革。同時建議成立省級地勘單位企業(yè)化改革專項工作組，由自然資源廳牽頭負責(zé)，相關(guān)主管部門共同參與。

3.2 出臺配套政策，助力改革推進

在統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)下，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)資源稟賦、地勘單位具體情況及未來職能定位，因地制宜，合理施策，制定保障措施積極解決地勘單位的實際問題，推進改革進程。具體建議如下：一是事企分別施策。分別施策有助于事業(yè)和企業(yè)的平穩(wěn)改革。為提高政策的制定效率，可聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)做好顧問工作。二是著力解決身份轉(zhuǎn)變問題。給予職工進入事業(yè)或企業(yè)的自主權(quán)，不搞強行調(diào)配。響應(yīng)職工訴求，制定提前退休政策，讓年齡偏大職工選擇退休，解決壓縮事業(yè)編制的難題。對于進入企業(yè)的職工，按照老人老辦法、新人新政策的原則，超過一定年齡的可以提前退休或保留事業(yè)身份至退休；對于選擇進入企業(yè)的事業(yè)身份職工，將其職務(wù)、級別等記入檔案，按事業(yè)身份退休。解決好轉(zhuǎn)為企業(yè)身份職工的養(yǎng)老保險等繳費年限延續(xù)認定問題，解除其后顧之憂。三是合理設(shè)置過渡期。建議給予3到5年的過渡期以幫助地勘單位穩(wěn)妥解決涉及改革的一系列問題。過渡期內(nèi)，建議維持原有財政補貼規(guī)模，免繳國有資本經(jīng)營收益，適當降低相關(guān)稅種征收比率或者進行稅額返還；在職人員可自主選擇去留、雙向選擇新工作崗位；對于留在企業(yè)的事業(yè)人員，可繼續(xù)保留原有待遇；鼓勵地勘企業(yè)盤活現(xiàn)有土地和房產(chǎn)，開展多種經(jīng)營和創(chuàng)收服務(wù)，土地使用權(quán)出讓金、收益金可轉(zhuǎn)增國家資本金或作價入股；完成事企資產(chǎn)定性及劃分，避免過渡期內(nèi)因資產(chǎn)交割不清晰、不徹底而影響改制企業(yè)后續(xù)經(jīng)營發(fā)展。四是做好業(yè)務(wù)扶持。確立地勘企業(yè)未來的職能定位和發(fā)展方向，在地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中適度加強地質(zhì)篇章，民生地質(zhì)領(lǐng)域的政府采購適當向國有地勘企業(yè)傾斜。

3.3 加強資源整合，夯實改革基礎(chǔ)

國有地勘單位企業(yè)化改革，不是簡單的做“加減法”，或只是形式上換成“企業(yè)的外衣”，而是厘清體制與機制，重組地勘資源，優(yōu)化行業(yè)配置，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，釋放發(fā)展活力、動力，形成適應(yīng)市場需求、抗風(fēng)險能力強、經(jīng)營管理現(xiàn)代化的地勘企業(yè)。針對地勘單位多而散的現(xiàn)狀，建議做一定程度的整合：一是因地制宜，重塑結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。對資產(chǎn)規(guī)模大、行業(yè)集中度高、業(yè)務(wù)涉及國家重要領(lǐng)域的資源類地勘企業(yè)，通過兼并重組，探索建立國資投資運營公司，實現(xiàn)做大做強；對于處于充分競爭領(lǐng)域、有發(fā)展特色和競爭優(yōu)勢的中小型地勘單位，可探索采取國有獨資、混合所有制、私營等多種形式轉(zhuǎn)企改制，通過控股、參股、收購、兼并等方式，推行公司制股份制改革，做精做優(yōu)。二是整合內(nèi)部資源，實現(xiàn)輕裝上陣。引導(dǎo)企業(yè)進行內(nèi)部資源整合，逐步退出產(chǎn)能過剩、效益低下、競爭力薄弱的業(yè)務(wù)，合并職能相近的部門，剔除長期處于“空心化”的下屬企業(yè)，集中資源投向高價值、有競爭力與發(fā)展前景的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。三是調(diào)整區(qū)域布局，融入地方建設(shè)。按照區(qū)域覆蓋、就近服務(wù)、優(yōu)勢互補的要求，探索建立一省一局（集團）、一市一隊（公司）的結(jié)構(gòu)布局，這樣有利于地勘企業(yè)融入地區(qū)經(jīng)濟，達到“礦地融合”；有利于生產(chǎn)要素、資源的合理配置，節(jié)約運營成本、提高管理效率；還有利于職工社會福利標準的統(tǒng)一，使歷史遺留的社會保障問題更易解決。 

3.4 完善治理機制，規(guī)范改革運行

地勘單位企業(yè)化改革最終要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范企業(yè)治理機制，使企業(yè)“去行政化”，真正成為市場主體，建議政府與地勘單位共同做好各自工作。一是政府層面。尊重地勘企業(yè)的獨立法人和市場主體地位，改變傳統(tǒng)的事業(yè)行政體制過分干預(yù)經(jīng)營管理的做法，弱化對企業(yè)經(jīng)營權(quán)的控制，回歸“出資人”角色，從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。二是地勘單位層面。首先，推進事企分開。做好經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)的剝離，事、企人員的分開。其次，完善法人治理結(jié)構(gòu)。推進治理機制轉(zhuǎn)型，發(fā)揮股東會、董事會、監(jiān)事會的治理作用，改變過去事企混合體制下，只注重治理結(jié)構(gòu)的形式，而忽視治理機制的高效運轉(zhuǎn)的狀況，按照中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度要求進行運作與管理。再次，完善投資風(fēng)險管控機制。做好事前盡職調(diào)查與投資規(guī)劃，建立風(fēng)險預(yù)警，做好事中事后監(jiān)管，通過企業(yè)制度設(shè)計，將投資責(zé)任落實到?jīng)Q策層。

3.5 拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增添改革后勁

結(jié)合市場需求，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，構(gòu)筑具有社會經(jīng)濟效益和市場競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，促進增長方式多點支撐。一是拓展大地質(zhì)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在鞏固傳統(tǒng)地質(zhì)工作優(yōu)勢的同時，向環(huán)境地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、旅游地質(zhì)、城市地質(zhì)、能源地質(zhì)等領(lǐng)域拓展，提高業(yè)務(wù)廣度和深度。二是進軍新能源產(chǎn)業(yè)。拓展對清潔能源的勘查及后續(xù)開發(fā)利用，構(gòu)建地勘產(chǎn)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟新格局，走綠色發(fā)展之路。三是積極融入“一帶一路”倡議。“一帶一路”沿線國家是礦產(chǎn)資源的集中分布帶，而開發(fā)利用卻較為滯后，這給地勘企業(yè)“走出去”提供了業(yè)務(wù)切入點，并借此融入全球資源配置。四是挖掘區(qū)域業(yè)務(wù)潛力。地勘企業(yè)應(yīng)主動探索與適應(yīng)，根據(jù)國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展新需求、新要求調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，注重服務(wù)地方經(jīng)濟，深度挖潛地方業(yè)務(wù)領(lǐng)域，打造具有代表性、規(guī)模適度的地區(qū)龍頭企業(yè)。

3.6 實施科技創(chuàng)新，增強改革動力

未來的地勘企業(yè)須有“一技之長”方能立足市場，唯有通過創(chuàng)新驅(qū)動不斷提升核心競爭力，走高質(zhì)量發(fā)展之路，打造品牌優(yōu)勢才能做到。為此建議：一是加大技術(shù)研發(fā)力度。提升科研經(jīng)費投入，加快人才培養(yǎng)引進。在資金有限的情況下，注重“精”與“專”。二是關(guān)鍵領(lǐng)域重點突破。堅持以市場為導(dǎo)向、以需求為目標、以成果轉(zhuǎn)化為根本，對發(fā)展聯(lián)系密切的領(lǐng)域加強科研創(chuàng)新。三是多渠道拓展技術(shù)研發(fā)途徑。對有能力進行創(chuàng)新的技術(shù)進行自主研發(fā)，適當引進國際領(lǐng)先的技術(shù)和設(shè)備。與科研院所、高校建立創(chuàng)新聯(lián)盟，聯(lián)合研發(fā)，做好成果轉(zhuǎn)化。四是完善科研管理機制。建立健全知識產(chǎn)權(quán)管理體系，做好知識產(chǎn)權(quán)保護，加大對取得重大科技成果科研人員的獎勵力度。五是做好項目成本管控。降低項目成本，提高利潤率，增強競爭優(yōu)勢。

3.7 優(yōu)化用人機制，凝聚改革力量

推進地勘企業(yè)選人用人機制改革，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，激發(fā)干事創(chuàng)新的動力。一是改革領(lǐng)導(dǎo)人員的單一委任制。通過市場化方式，以直接聘任、獵頭聘任、推選聘任等多種形式選擇管理層。建立健全地勘企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期目標責(zé)任制，加強任期考核。引入競爭機制，實行競爭上崗、雙向選擇、擇優(yōu)聘用。二是優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)。改革現(xiàn)有人力資源管理模式，內(nèi)部挖潛與外部引進相結(jié)合，提高技術(shù)性人才結(jié)構(gòu)比例。優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)年輕人才成為領(lǐng)軍人物。三是創(chuàng)新激勵機制。建立與市場基本相適應(yīng)、與自身效益相掛鉤的薪酬獎勵機制，優(yōu)化激勵職工多勞多得的差別化收入考評體系，合理拉開收入檔次，使分配向績效和關(guān)鍵崗位傾斜。

3.8 創(chuàng)新資本市場，打造改革平臺

為使地勘單位在完成企業(yè)化改革后實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立暢通、多元化的融資渠道是突破口之一。解決這個問題，需要政府政策支持。一是分層完善風(fēng)險勘查資本市場。在現(xiàn)有風(fēng)險勘查場外交易的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進全國性的場外交易市場的建立與完善；在做好事前審核、事中事后充分監(jiān)管前提下，適當降低風(fēng)險勘查企業(yè)在國內(nèi)市場上市的門檻。對接國內(nèi)外礦業(yè)勘探資本平臺，實現(xiàn)資源的全球配置。二是建立并完善合資格人制度。接軌國際標準，通過參考加拿大的《NI43—101標準》及澳大利亞的《JORC標準》，建立并完善我國的合資格人制度，對發(fā)布勘查結(jié)果、技術(shù)報告等礦產(chǎn)勘查重要信息的人員資格，以及對信息披露的形式、時間、持續(xù)性等提出明確要求。加強行業(yè)誠信體系建設(shè)，出臺針對違規(guī)失信行為處理的指導(dǎo)性法規(guī)，鼓勵行業(yè)協(xié)會成立第三方咨詢服務(wù)機構(gòu)。三是探索多元化投融資。創(chuàng)新投融資方式，將項目融資與多層次資本市場相結(jié)合。通過投資銀行與證券公司等中介機構(gòu)，技術(shù)、法律及財務(wù)等咨詢機構(gòu)，發(fā)展銀行融資、信托融資、債券融資、股權(quán)融資、期權(quán)融資、國際融資等多元化融資方式。

3.9 培育企業(yè)文化，激發(fā)改革精神

為使地勘單位在市場競爭中占有一席之地并逐步做大、做實、做強，必須塑造既貼切市場需要又凸顯行業(yè)特色的企業(yè)文化，繼續(xù)保持和發(fā)揚好 “三光榮”的優(yōu)良傳統(tǒng)；通過優(yōu)秀企業(yè)文化的培育，向外界展示地勘企業(yè)獨特的價值理念、良好形象和精神風(fēng)范，獲得社會認同。同時，通過企業(yè)文化的熏陶，增強內(nèi)部凝聚力、向心力，穩(wěn)定職工隊伍、留住人才，激發(fā)職工的積極性與創(chuàng)造力。

作者信息

唐善良（1982—），男，江蘇省鹽城市人，江蘇省有色金屬華東地勘局統(tǒng)計師，統(tǒng)計學(xué)學(xué)士學(xué)位，主要從事企業(yè)管理、資本市場研究。