導 讀  

從一些省份已經實施或者即將實施的國有地勘單位改革方案來看，部分國有地勘單位未來將朝著整體或者部分企業(yè)化改革方向來推進。但目前這些國有地勘單位存在的內外部問題滯緩了改革進程，為使企業(yè)化改革順利推進，建議：(1)加強統(tǒng)籌規(guī)劃，指導改革方向；(2)出臺配套政策，保障改革成效；(3)加強資源整合，夯實改革基礎；(4)完善治理機制，規(guī)范改革運行；(5)拓展業(yè)務領域，增添改革后勁；(6)實施科技創(chuàng)新，增強改革動力；(7)優(yōu)化用人機制，凝聚改革力量；(8)創(chuàng)新資本市場，打造改革平臺；(9)培育企業(yè)文化，激發(fā)改革精神。

 本文引用信息

唐善良，王曄. 推進國有地勘單位企業(yè)化改革的問題與建議 [J].中國國土資源濟,2019，32（5）:50-54.

0

引 言

 

2018年以來，在中央政府的宏觀統(tǒng)籌與指導下，從中央到地方，正在穩(wěn)妥推進政府機構改革。此次中央政府機構改革的主要內容之一就是組建自然資源部，將地質勘查行業(yè)管理列為自然資源部六大職能之一。與中央層面相對應，地方國有地勘單位的改革也正在加速推進中。通過相應改革，改變傳統(tǒng)“百局千隊”的行業(yè)狀態(tài)，打造新型地勘企業(yè)，不僅是供給側結構性改革在地勘行業(yè)持續(xù)深入推進以解決行業(yè)供過于求，使之契合新時期國家改革發(fā)展的新要求，也是促使地勘行業(yè)通過體制機制上的創(chuàng)新驅動加快轉型升級的外在動力。從一些省份已經實施或者即將實施的國有地勘單位改革方案來看，部分國有地勘單位未來將朝著整體或者部分企業(yè)化改革方向來推進。本文針對目前部分省份推進國有地勘單位企業(yè)化改革過程中暴露出來的問題做簡要的分析，并在此基礎上提出相關對策建議。

 

01

 國有地勘單位企業(yè)化改革背景

 

1.1 國有地勘單位改革現狀

國有地勘單位的改革目標是破除體制機制約束，提高效率與效益，呼聲由來已久，相關工作也早已啟動，但由于國際經濟環(huán)境發(fā)生變化、國內經濟增速放緩、礦業(yè)行業(yè)持續(xù)整體性低迷等種種原因，使得改革一直處于遲滯狀態(tài)。

為加快推動域內國有地勘單位改革，部分省份開始部署將轄域內國有地勘單位的改革同此次地方政府機構改革聯動實施或者稍后跟進實施，醞釀改革方案，確保在2020年底前完成。

1.2 部分國有地勘單位企業(yè)化改革的條件已初步具備

根據公益二類地勘單位未來逐步向生產經營企業(yè)過渡的思路，已劃分為生產經營類的國有地勘單位未來將有一部分走向市場化、企業(yè)化。在多年的“事企混合”運營中，多數國有地勘單位也探索了企業(yè)化經營道路，積極闖市場，取得了一些成效，積累了市場化經營的經驗。部分地勘單位市場項目收益已超過其公益性任務，市場業(yè)務成為其重要的收入及利潤來源，職工收入得到提高。這些市場項目較多、效益較好的地勘單位內部對企業(yè)化改革呼聲較高，擁有群眾基礎，初步具備了企業(yè)化改革的條件。目前已經有省份在地勘單位企業(yè)化改革上邁出了探索步伐，如整體轉企的陜西、遼寧，以及按事企分離推進改革的山東。

 

02

國有地勘單位企業(yè)化改革存在問題簡析

 

我國的地質勘查工作多年來實行事業(yè)管理，在管理體制、經營機制上與市場存在差異，長期以來積累了諸多問題，束縛了發(fā)展，與當前國內經濟新形勢新要求不相適應，也滯緩了改革進程。影響地勘單位企業(yè)化改革的問題可以概括為內外兩個方面。

2.1 外部問題

2.1.1 缺乏統(tǒng)籌設計，配套措施不足

當前，國家沒有出臺統(tǒng)一的地勘單位改革實施方案，地方政府也未對此制定長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏統(tǒng)籌設計和實施細則，作為保障的配套措施執(zhí)行難，解決歷史遺留問題和改革中棘手問題的力度不夠。

2.1.2 受宏觀環(huán)境影響，缺乏發(fā)展后勁

當前世界經濟增長放緩，全球范圍內對礦產品的總體需求度在下降。國內經濟轉型升級，供給側結構性改革持續(xù)推進，環(huán)保政策不斷加碼，使得國內礦業(yè)行業(yè)整體承壓。國有地勘單位業(yè)務相應萎縮，缺乏發(fā)展后勁。

2.1.3 行業(yè)發(fā)展滯后，標準尚需完善

對比國外成熟地勘行業(yè)的市場化管理，我國在行業(yè)標準、誠信體系建設上，尚達不到市場所要求，且缺少類似工程建設監(jiān)理的第三方機構作為中介提供專業(yè)服務。未來項目成果如何量化驗收，糾紛如何解決，對違規(guī)失信企業(yè)如何處理等都需解決。

2.1.4 行業(yè)集中度低,利益難以平衡

目前各省份普遍存在多家地勘類單位（如地礦局、有色局、地質調查院、測繪院、煤田局、核工業(yè)局、建材隊、化工單位等）管理主體不同，行政級別不一，效益差異化也相當明顯。面對改革，利益訴求各異，難以達成一致的改革共識，給政府制定改革方案，特別是在籌劃 “多合一”整合改革的省份，造成了一定的不利影響。

2.1.5 資本渠道不暢，難以健康發(fā)展

縱觀國外成熟的礦業(yè)公司、地質勘探公司的發(fā)展歷程，都離不開健全健康的資本市場支持。而國有地勘單位的事業(yè)身份使得其幾乎與資本市場隔絕：國資管理部門嚴格的管控要求，使社會資本難以進入地勘行業(yè)。未來地勘單位完成企業(yè)化改革后的融資渠道需要政府先行解決。

2.2 內部問題

2.2.1 體制機制制約

地勘單位長期事企混合經營，治理結構不完善，尚未真正成為市場主體；決策層級多、時間長，效率低下；管理層缺乏創(chuàng)新思維、市場意識與危機意識，對改革缺少緊迫感；現代化績效考核體系尚未健全，員工熱情與忠誠度不夠；缺少貼近市場化經營的企業(yè)文化，凝聚力不足；受經費管理限制，缺乏長遠發(fā)展的資金。

2.2.2 核心競爭力低

國有地勘單位產業(yè)結構過于單一，技術及設備更新落后于市場上的地勘企業(yè)；缺少嚴格的預算管理，項目成本控制不到位，利潤率低，不具成本優(yōu)勢；隨著地勘業(yè)務相關資質的取消，傳統(tǒng)資質優(yōu)勢不復存在。這些因素共同造成了其核心競爭力相對低下。

2.2.3 專業(yè)人才斷層

近幾年地勘行業(yè)不景氣，收入下降，各類人才流失嚴重。分類改革期間受編制規(guī)模影響，新鮮血液難以流入，加之提前退休政策使一批經驗豐富的專家人才離崗，專業(yè)性人才斷層、青黃不接的問題日益突出。

2.2.4 歷史包袱較重，難以輕裝上陣

目前我國地勘隊伍數量、人員規(guī)�？涨褒嫶�，由于歷史原因，許多地勘職工未統(tǒng)籌繳納社會養(yǎng)老保險，并存在相當數量的退休職工需要照顧、在職職工的社保尚未社會化、頗具規(guī)模的“三供一業(yè)”問題需要解決，負擔較重。在前幾年“走出去”投資海外資源市場的浪潮中，一些國有地勘單位在投資時機、標的選擇上出現偏差，導致投資的海外資產縮水嚴重，給所在地勘單位造成經濟損失以及留下銀行債務。

2.2.5 資產剝離存在難題

在“事企混合”經營下，一些國有地勘單位培育了資產質量好、效益高的二三級企業(yè)。這些企業(yè)是其經營成果的集中體現，傾注了積累與投入，凝聚了奮斗與心血，成為重要利潤來源。但也造成了純事業(yè)性資產的空心化，甚至難以單獨完成公益性項目。面對分類改革，這些地勘單位在情感上、利益上、未來發(fā)展考量上都很難徹底完成經營性資產的剝離。

 

03

國有地勘單位企業(yè)化改革的相關對策建議

 

通過上文問題簡析，可以發(fā)現國有地勘單位在企業(yè)化改革過程中存在事企不分、體制不順、機制不活、包袱較重等突出問題，必須通過建立適應新形勢、合乎經濟社會發(fā)展新要求的地質勘查行業(yè)新體制、新機制，深化國有地勘單位管理體制改革才能逐步解決。為尋求對策，筆者通過研閱大量文獻資料，對部分代表性省份地勘單位進行實地調研，充分總結經驗、提煉創(chuàng)新，提出如下建議。

3.1 加強統(tǒng)籌規(guī)劃，指導改革方向

為了使地勘單位能夠順利推進企業(yè)化改革，現階段亟需科學的統(tǒng)籌規(guī)劃，這是地勘單位改革進入攻堅期、深水區(qū)和階段任務完成期的必然要求，也是地勘單位通過頂層推動解決自身問題的現實需要。

建議擬在轄域內實施國有地勘單位企業(yè)化方向改革的地方政府，在做好國有地勘單位調研工作、充分了解干部職工訴求、借鑒其他省份改革經驗的前提下，盡快制定宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃來指導地勘單位企業(yè)化改革，引導其向行業(yè)結構優(yōu)化、資源整合、事企分離、行業(yè)集中、市場化經營等方向改革。同時建議成立省級地勘單位企業(yè)化改革專項工作組，由自然資源廳牽頭負責，相關主管部門共同參與。

3.2 出臺配套政策，助力改革推進

在統(tǒng)籌規(guī)劃指導下，地方政府應結合本地區(qū)資源稟賦、地勘單位具體情況及未來職能定位，因地制宜，合理施策，制定保障措施積極解決地勘單位的實際問題，推進改革進程。具體建議如下：一是事企分別施策。分別施策有助于事業(yè)和企業(yè)的平穩(wěn)改革。為提高政策的制定效率，可聘請專業(yè)咨詢機構做好顧問工作。二是著力解決身份轉變問題。給予職工進入事業(yè)或企業(yè)的自主權，不搞強行調配。響應職工訴求，制定提前退休政策，讓年齡偏大職工選擇退休，解決壓縮事業(yè)編制的難題。對于進入企業(yè)的職工，按照老人老辦法、新人新政策的原則，超過一定年齡的可以提前退休或保留事業(yè)身份至退休；對于選擇進入企業(yè)的事業(yè)身份職工，將其職務、級別等記入檔案，按事業(yè)身份退休。解決好轉為企業(yè)身份職工的養(yǎng)老保險等繳費年限延續(xù)認定問題，解除其后顧之憂。三是合理設置過渡期。建議給予3到5年的過渡期以幫助地勘單位穩(wěn)妥解決涉及改革的一系列問題。過渡期內，建議維持原有財政補貼規(guī)模，免繳國有資本經營收益，適當降低相關稅種征收比率或者進行稅額返還；在職人員可自主選擇去留、雙向選擇新工作崗位；對于留在企業(yè)的事業(yè)人員，可繼續(xù)保留原有待遇；鼓勵地勘企業(yè)盤活現有土地和房產，開展多種經營和創(chuàng)收服務，土地使用權出讓金、收益金可轉增國家資本金或作價入股；完成事企資產定性及劃分，避免過渡期內因資產交割不清晰、不徹底而影響改制企業(yè)后續(xù)經營發(fā)展。四是做好業(yè)務扶持。確立地勘企業(yè)未來的職能定位和發(fā)展方向，在地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中適度加強地質篇章，民生地質領域的政府采購適當向國有地勘企業(yè)傾斜。

3.3 加強資源整合，夯實改革基礎

國有地勘單位企業(yè)化改革，不是簡單的做“加減法”，或只是形式上換成“企業(yè)的外衣”，而是厘清體制與機制，重組地勘資源，優(yōu)化行業(yè)配置，發(fā)揮產業(yè)集聚效應，釋放發(fā)展活力、動力，形成適應市場需求、抗風險能力強、經營管理現代化的地勘企業(yè)。針對地勘單位多而散的現狀，建議做一定程度的整合：一是因地制宜，重塑結構性優(yōu)勢。對資產規(guī)模大、行業(yè)集中度高、業(yè)務涉及國家重要領域的資源類地勘企業(yè)，通過兼并重組，探索建立國資投資運營公司，實現做大做強；對于處于充分競爭領域、有發(fā)展特色和競爭優(yōu)勢的中小型地勘單位，可探索采取國有獨資、混合所有制、私營等多種形式轉企改制，通過控股、參股、收購、兼并等方式，推行公司制股份制改革，做精做優(yōu)。二是整合內部資源，實現輕裝上陣。引導企業(yè)進行內部資源整合，逐步退出產能過剩、效益低下、競爭力薄弱的業(yè)務，合并職能相近的部門，剔除長期處于“空心化”的下屬企業(yè)，集中資源投向高價值、有競爭力與發(fā)展前景的業(yè)務領域。三是調整區(qū)域布局，融入地方建設。按照區(qū)域覆蓋、就近服務、優(yōu)勢互補的要求，探索建立一省一局（集團）、一市一隊（公司）的結構布局，這樣有利于地勘企業(yè)融入地區(qū)經濟，達到“礦地融合”；有利于生產要素、資源的合理配置，節(jié)約運營成本、提高管理效率；還有利于職工社會福利標準的統(tǒng)一，使歷史遺留的社會保障問題更易解決。 

3.4 完善治理機制，規(guī)范改革運行

地勘單位企業(yè)化改革最終要建立現代企業(yè)制度，規(guī)范企業(yè)治理機制，使企業(yè)“去行政化”，真正成為市場主體，建議政府與地勘單位共同做好各自工作。一是政府層面。尊重地勘企業(yè)的獨立法人和市場主體地位，改變傳統(tǒng)的事業(yè)行政體制過分干預經營管理的做法，弱化對企業(yè)經營權的控制，回歸“出資人”角色，從“管企業(yè)”向“管資本”轉變，讓企業(yè)享有充分的經營自主權。二是地勘單位層面。首先，推進事企分開。做好經營性資產與非經營性資產的剝離，事、企人員的分開。其次，完善法人治理結構。推進治理機制轉型，發(fā)揮股東會、董事會、監(jiān)事會的治理作用，改變過去事企混合體制下，只注重治理結構的形式，而忽視治理機制的高效運轉的狀況，按照中國特色現代企業(yè)制度要求進行運作與管理。再次，完善投資風險管控機制。做好事前盡職調查與投資規(guī)劃，建立風險預警，做好事中事后監(jiān)管，通過企業(yè)制度設計，將投資責任落實到決策層。

3.5 拓展業(yè)務領域，增添改革后勁

結合市場需求，以轉變發(fā)展方式為主線，構筑具有社會經濟效益和市場競爭力的特色產業(yè)，促進增長方式多點支撐。一是拓展大地質產業(yè)。優(yōu)化產業(yè)結構，在鞏固傳統(tǒng)地質工作優(yōu)勢的同時，向環(huán)境地質、農業(yè)地質、旅游地質、城市地質、能源地質等領域拓展，提高業(yè)務廣度和深度。二是進軍新能源產業(yè)。拓展對清潔能源的勘查及后續(xù)開發(fā)利用，構建地勘產業(yè)生態(tài)經濟新格局，走綠色發(fā)展之路。三是積極融入“一帶一路”倡議。“一帶一路”沿線國家是礦產資源的集中分布帶，而開發(fā)利用卻較為滯后，這給地勘企業(yè)“走出去”提供了業(yè)務切入點，并借此融入全球資源配置。四是挖掘區(qū)域業(yè)務潛力。地勘企業(yè)應主動探索與適應，根據國家和地區(qū)經濟發(fā)展新需求、新要求調整業(yè)務結構，注重服務地方經濟，深度挖潛地方業(yè)務領域，打造具有代表性、規(guī)模適度的地區(qū)龍頭企業(yè)。

3.6 實施科技創(chuàng)新，增強改革動力

未來的地勘企業(yè)須有“一技之長”方能立足市場，唯有通過創(chuàng)新驅動不斷提升核心競爭力，走高質量發(fā)展之路，打造品牌優(yōu)勢才能做到。為此建議：一是加大技術研發(fā)力度。提升科研經費投入，加快人才培養(yǎng)引進。在資金有限的情況下，注重“精”與“專”。二是關鍵領域重點突破。堅持以市場為導向、以需求為目標、以成果轉化為根本，對發(fā)展聯系密切的領域加強科研創(chuàng)新。三是多渠道拓展技術研發(fā)途徑。對有能力進行創(chuàng)新的技術進行自主研發(fā)，適當引進國際領先的技術和設備。與科研院所、高校建立創(chuàng)新聯盟，聯合研發(fā)，做好成果轉化。四是完善科研管理機制。建立健全知識產權管理體系，做好知識產權保護，加大對取得重大科技成果科研人員的獎勵力度。五是做好項目成本管控。降低項目成本，提高利潤率，增強競爭優(yōu)勢。

3.7 優(yōu)化用人機制，凝聚改革力量

推進地勘企業(yè)選人用人機制改革，優(yōu)化人才結構，激發(fā)干事創(chuàng)新的動力。一是改革領導人員的單一委任制。通過市場化方式，以直接聘任、獵頭聘任、推選聘任等多種形式選擇管理層。建立健全地勘企業(yè)領導人員任期目標責任制，加強任期考核。引入競爭機制，實行競爭上崗、雙向選擇、擇優(yōu)聘用。二是優(yōu)化人才隊伍結構。改革現有人力資源管理模式，內部挖潛與外部引進相結合，提高技術性人才結構比例。優(yōu)化年齡結構，培養(yǎng)年輕人才成為領軍人物。三是創(chuàng)新激勵機制。建立與市場基本相適應、與自身效益相掛鉤的薪酬獎勵機制，優(yōu)化激勵職工多勞多得的差別化收入考評體系，合理拉開收入檔次，使分配向績效和關鍵崗位傾斜。

3.8 創(chuàng)新資本市場，打造改革平臺

為使地勘單位在完成企業(yè)化改革后實現可持續(xù)發(fā)展，建立暢通、多元化的融資渠道是突破口之一。解決這個問題，需要政府政策支持。一是分層完善風險勘查資本市場。在現有風險勘查場外交易的基礎上，繼續(xù)推進全國性的場外交易市場的建立與完善；在做好事前審核、事中事后充分監(jiān)管前提下，適當降低風險勘查企業(yè)在國內市場上市的門檻。對接國內外礦業(yè)勘探資本平臺，實現資源的全球配置。二是建立并完善合資格人制度。接軌國際標準，通過參考加拿大的《NI43—101標準》及澳大利亞的《JORC標準》，建立并完善我國的合資格人制度，對發(fā)布勘查結果、技術報告等礦產勘查重要信息的人員資格，以及對信息披露的形式、時間、持續(xù)性等提出明確要求。加強行業(yè)誠信體系建設，出臺針對違規(guī)失信行為處理的指導性法規(guī)，鼓勵行業(yè)協會成立第三方咨詢服務機構。三是探索多元化投融資。創(chuàng)新投融資方式，將項目融資與多層次資本市場相結合。通過投資銀行與證券公司等中介機構，技術、法律及財務等咨詢機構，發(fā)展銀行融資、信托融資、債券融資、股權融資、期權融資、國際融資等多元化融資方式。

3.9 培育企業(yè)文化，激發(fā)改革精神

為使地勘單位在市場競爭中占有一席之地并逐步做大、做實、做強，必須塑造既貼切市場需要又凸顯行業(yè)特色的企業(yè)文化，繼續(xù)保持和發(fā)揚好 “三光榮”的優(yōu)良傳統(tǒng)；通過優(yōu)秀企業(yè)文化的培育，向外界展示地勘企業(yè)獨特的價值理念、良好形象和精神風范，獲得社會認同。同時，通過企業(yè)文化的熏陶，增強內部凝聚力、向心力，穩(wěn)定職工隊伍、留住人才，激發(fā)職工的積極性與創(chuàng)造力。

作者信息

唐善良（1982—），男，江蘇省鹽城市人，江蘇省有色金屬華東地勘局統(tǒng)計師，統(tǒng)計學學士學位，主要從事企業(yè)管理、資本市場研究。