導 讀

儲量管理職能是指現(xiàn)行《礦產資源法》第十三條的規(guī)定。主要包括編制礦產地質勘查規(guī)范、評審礦產地質勘探報告，對評審通過的礦產儲量進行登記統(tǒng)計等內容。通過對儲委機構專設的45年和并入原國土資源部以來21年歷史經(jīng)驗的總結，認為礦產儲量評審及相關工作屬于政府職能，應當建強建實評審機構，為自然資源統(tǒng)一管理把好礦產儲量入庫關，并對《礦產資源法》第十三條提出了具體修訂建議。

本文引用信息

胡魁.儲量管理職能改革發(fā)展取向辨析[J].中國國土資源經(jīng)濟,2019，32（9）:04-13.

本文所謂儲量管理職能就是現(xiàn)行《礦產資源法》第十三條的規(guī)定：“國務院礦產儲量審批機構或者省、自治區(qū)、直轄市礦產儲量審批機構負責審查批準供礦山建設設計使用的勘探報告，并在規(guī)定的期限內批復報送單位�？碧綀蟾嫖唇�(jīng)批準，不得作為礦山建設設計的依據(jù)。”這項規(guī)定是儲委設立的初心、履職的法律根據(jù)。因為1987年至1994年全國儲委的實體辦事機構組建為國家礦產儲量管理局，所以儲量管理職能也被稱為礦產儲量管理，但是礦產儲量管理的邊界不夠清晰，不同的人不同的場合有不同的解讀，因此本文采用儲量管理職能界定討論問題的范疇。1998年機構改革儲委機構撤銷，儲量管理職能并入原國土資源部，2018年機構改革組建自然資源部，重構中儲量管理職能進入自然資源部，是自然資源管理中礦產資源管理中不可或缺的部分。自從原國土資源部成立至今21年來，對如何履行儲量管理職能一直爭論不休，現(xiàn)在到了報送中央決策的關鍵時期，筆者從作為60多年礦產地質勘探工作經(jīng)歷者和長期從事儲量管理工作的實踐者視角出發(fā)，探討新時期儲量管理職能改革發(fā)展取向，供有關方面參考，不當之處敬請批評指正。

 

01

45年儲委機構履行職能簡史

1953年10月8日，中共中央政治局決定成立儲委機構，其批文是：“在國家計劃委員會的領導下成立全國礦產埋藏量鑒定委員會，以便由這個委員會審查和批準各種礦物原料的儲量，掌握全國礦產資源的平衡工作。其具體的組織工作，由國家計劃委員會負責辦理”。1954年5月建成，定名為全國儲量委員會，簡稱全國儲委，各省級儲委相繼建立。儲委組建之后審批了一批重要礦產基地的勘探報告，在實施第一個五年計劃急需礦產資源支撐的形勢下，打破西方國家對我國的孤立和封鎖，支撐了一批重要礦山企業(yè)迅速并順利地建成。儲委由中央政治局決定組建，可見其當時的關鍵地位和受重視程度，批文賦予的職能是儲量管理職能的初心。

儲委45年的發(fā)展，歷程并不平坦。按照原全國儲委副主任、地質經(jīng)濟學科創(chuàng)始人張文駒的歸納，儲量管理職能受到三次沖擊、兩度振興，當前還處在適應新形勢的改革進程中。第一次沖擊是1958－1960年的“大躍進”浮夸風，沖擊的是儲委的規(guī)范體系，后果是礦產地質勘探工作質量滑坡。1961年在黨的“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針指引下，通過全面復核審查補課，回歸到全國儲委規(guī)定的統(tǒng)一規(guī)范標準。重新核實了我國礦產儲量家底，在梳理礦產地質勘探工作中存在問題的基礎上，提出規(guī)范性改進地質勘探工作意見，形成了以毛澤東哲學思想指導勘探工作和高度重視質量的風氣，實現(xiàn)第一次振興。

第二次沖擊是“文革”十年動亂期間，各級儲委機構被沖垮，儲量審批各行其是，由于儲量不實給國家經(jīng)濟建設造成重大損失。在撥亂反正中有些�。▍^(qū)、市）陸續(xù)恢復了省級儲委，1983年10月21日，國務院決定恢復全國儲委�！秶鴦赵宏P于恢復全國礦產儲量委員會的通知》明確指出：“為了提高地質勘探工作質量，加強礦產儲量的管理，搞好礦山地質勘探報告的統(tǒng)一審批工作，使國家礦山建設有可靠的地質資料作依據(jù)，并制定統(tǒng)一的礦產地質勘探規(guī)范、規(guī)定等”。對儲量管理職能進一步明確。 1986年3月19日頒布的《礦產資源法》規(guī)定了礦產儲量審批機構職能，確立了儲委的法律地位。1987年8月7日，國務院決定整合儲委辦事機構組建國家礦產儲量管理局，核定事業(yè)編制60人。1988年2月，國務院決定將國家礦產儲量管理局由事業(yè)編制升格為行政編制，作為部委歸口管理的國家局，是國務院負責礦產儲量管理的國家局，是全國儲委的實體辦事機構。從1983年10月21日到1996年3月22日全國礦產儲量委員會更名為全國礦產資源委員會為止，這十二年半是儲委工作的鼎盛時期，是儲量管理職能的第二次振興。

張文駒副主任所說的第三次沖擊是市場經(jīng)濟的沖擊，經(jīng)濟體制轉換帶來的沖擊比前兩次沖擊更猛烈更持久，需要我們通過自身改革去適應新體制。因此我們在儲委發(fā)展的鼎盛時期就積極開展了改革探索。

(1)進行理論探索，逐步形成“一二三五”改革總體構想。1995年經(jīng)全國儲委第十一次全委會審議，確立為九十年代礦產儲量管理改革的基本思路。“一二三五”改革總體構想即建立一個體制——有中國特色適應社會主義市場經(jīng)濟要求的礦產儲量管理新體制；實現(xiàn)兩個轉變——由技術監(jiān)督職能向以技術監(jiān)督為基礎、以經(jīng)濟監(jiān)督為目標轉變，從重視儲量依據(jù)向資源保護與儲量依據(jù)并重轉變；掌握三個維護原則——維護儲量探明者和消費者的合法權益，更要維護國家作為礦產資源所有者的權益；完成五項任務——涉及資產化管理、資源保護、管理模式、法規(guī)體系、科技進步等。其中，三個維護是構想的核心。

(2)調整規(guī)范要求，改革儲量審批標準。在已經(jīng)形成的中國特色規(guī)范規(guī)定基礎上放權給市場。

(3)借鑒國外經(jīng)驗，完善我國礦產儲量管理體制。維護礦產儲量全國統(tǒng)一審批制度，制止煤炭分散審批。

(4)固體礦產勘探規(guī)范與國際接軌。引進《聯(lián)合國國際儲量/資源分類框架》，贊同其框架性原則，提出改革我國的儲量分類系統(tǒng)三項原則：第一，既要向國際分類靠攏以便于交流對比，又要保持自己的特色，適合本國國情，適應新時期生產力發(fā)展水平；第二，既要解決國際對比問題，又要解決歷史對比問題；第三，尊重歷史，照顧現(xiàn)狀，可改可不改的不輕易改。

(5)積極推進地質統(tǒng)計學應用和礦產儲量國有資產化管理。與國有資產管理部門聯(lián)合制定礦床工業(yè)指標管理暫行辦法。

(6)提出礦產資源儲量管理框架。

 

02

45年儲委履職的經(jīng)驗與啟示

 

(1)儲委履職的本質是對礦產地質勘探工作的質量監(jiān)督，履行職能的抓手主要是審報告、編規(guī)范，審的是礦產地質勘探報告，編的是礦產地質勘探規(guī)范，所以與礦產地質勘探關系極其密切。對礦產地質勘探工作及其報告承載的礦產儲量的數(shù)量、質量、空間分布與結構，起到審計、監(jiān)督、仲裁、公證作用。像高考引導著高中教育的走向一樣，引導著礦產地質勘探工作的發(fā)展方向。每當儲委職能放松，地質勘探質量就會滑坡，對下游使用其成果的各項工作造成損害。

(2)履行儲委職能的機構需要盡心盡責，堅守為國家把好礦產儲量關的責任與擔當。其中工作人員應當?shù)虏偶鎮(zhèn)�，秉持堅定正確的政治方向，公正無私，忠于職守，具有礦產地質勘探實際經(jīng)驗，能夠辯證地執(zhí)行規(guī)范，把握報告的關鍵問題，具有原則性與靈活性高度契合的管理素養(yǎng)和工作作風。

(3)評審報告的機制類似技術法庭，報告提交單位及其上級主管部門是辯方，下游用戶（如設計院）及聘請的專家相當于公訴方（控方）和陪審員，儲委專職人員充當技術法官，通過控辨雙方的深入辯論擬定評審意見書，按重要程度呈報機構批準。各方都得事先做好充分準備，決策程序實行民主集中制，避免了個人獨斷專行。

(4)實行全國統(tǒng)一的國家標準和行業(yè)標準。地質勘探規(guī)范是經(jīng)驗教訓的總結，集體智慧的結晶，執(zhí)行規(guī)范強調原則性與靈活性的對立統(tǒng)一。受建國初期國際環(huán)境的制約，我國師從蘇聯(lián)，儲量分類實行ABC體系，在大規(guī)模的地質勘探實踐中，不斷總結自己的經(jīng)驗，與時俱進地修訂規(guī)范，創(chuàng)立了相對完整的中國規(guī)范體系。

(5)中國規(guī)范體系立足于地質勘探階段，以滿足礦山建設必需的地質資料為目標。礦山設計建設進入生產勘探階段（開發(fā)勘探階段），由工業(yè)主管部門另行制定一套規(guī)范標準。這與我國對礦產資源管理部門和礦業(yè)生產部門有明確的社會分工密切相關。從學科劃分考量，前者的核心學科是礦床學和礦產地質勘探學，側重于探明礦床地質特征；后者的核心學科是采礦工程學和選礦工程學，側重于合理開發(fā)利用礦產資源。而西方對這兩大階段劃分不清，把地質勘探從屬于礦山開采。按照馬克思主義原理，分工細致是社會進步表現(xiàn)，我國制度優(yōu)于西方。

(6)儲委職能機構分全國和省兩級，為業(yè)務指導關系。全國儲委統(tǒng)一制定規(guī)定規(guī)范，掌握政策與工作要領，審批報告的工作重點在省級，全國儲委從示范和解難的角度，只審批少量重要報告。兩級審批結果具有同等法律效力。兩級機構的委員會由涉礦部門領導組成，為掌握大政方針的議事協(xié)調機構，具體事務由實體辦事機構處理，層級間關系協(xié)調一致。

(7)儲量管理職能經(jīng)歷的跌宕起伏總是與國家大形勢同步變化，所以謀劃儲量管理職能的發(fā)展改革，一定要符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，要講政治。只有認清大勢，才能管好本行。 

 

03

國土資源部20年儲量管理職能面臨的礦產地質勘探形勢

1998年國土資源部成立以后，全國儲委及煤炭部、冶金部等涉礦工業(yè)部門撤銷，實現(xiàn)了礦產資源的全國統(tǒng)一管理，儲量管理職能落在國土資源部門。由于公務員編制縮減，土地管理任務繁重，礦政管理精力偏向“礦業(yè)權”方面，儲量管理職能部分轉移到事業(yè)單位支撐。這二十年又是經(jīng)濟體制大轉換，礦業(yè)形勢急劇變化的時期，儲量管理職能的改革與發(fā)展處在風口浪尖，進行了艱苦曲折的探索。

頭四年全球礦業(yè)形勢低迷，我國礦產地質勘探投入嚴重萎縮，礦產地質勘探項目驟減，人才外流。從2003年形勢陡然逆轉向好開始，我國礦產地質勘探經(jīng)歷了十年黃金時期。這十年我國工業(yè)化步伐加快，礦產品需求旺盛，多方資金涌入探礦權市場淘金，各方投資目的已經(jīng)不限于采礦，有的就是進行資本炒作。礦產勘探項目劇增，非國有地質勘探公司大量涌現(xiàn)，國有地勘單位忙著給各種投資主體打工，技術儲備不足，野外基礎工作薄弱，質量內部把控制度松弛，報告質量下降。在礦產地質勘探市場異�；钴S的形勢下，審批勘探報告的職能未能迎勢強化，有的探礦權人繞過審批程序在“礦業(yè)權”市場自由交易，礦產儲量不實信息增加，有的甚至故意造假詐騙。

2013年，礦業(yè)形勢陡然進入下行周期，礦產勘探項目銳減，社會資金紛紛撤出。2011年12月8日，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2011〕57號文轉發(fā)國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、財政部《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011—2020年）》，提出3年實現(xiàn)地質找礦重大進展，5年實現(xiàn)找礦重大突破，8到10年重塑礦產勘查開發(fā)格局的階段目標。創(chuàng)新管理模式，以整裝勘查帶動社會資金投入，第一第二階段任務已經(jīng)完成，第三階段以“三深”戰(zhàn)略驅動，國內礦產地質勘探投入頹勢尚未扭轉。

這一期間大力推行礦產資源有償處置，2006年成立中國礦業(yè)權評估師協(xié)會，管理先后成立的近百家評估機構，開展探礦權、采礦權價款評估。價款的本意是國家投資探明礦產資源的價值回報，執(zhí)行中價款含義擴大化為礦產資源（儲量）價值。探明儲量的礦產資源價值評定是儲委有過探討而尚未解決的問題，所以儲委審批報告只到儲量的實物賬戶，進一步的價值賬戶評定理論與操作方法都不成熟。評估師協(xié)會為了使價值評估結果不至于過于離譜，除制定評估準則統(tǒng)一方法選擇、參數(shù)確定的套路之外，還設置了三條防線：一是經(jīng)過行政部門審核，須符合其單價標準；二是盡量作為招拍掛的底價，由市場認可交易價格；三是凡有探明儲量的項目，實物賬戶必須依據(jù)儲量管理職能機構評定的數(shù)據(jù)，評估師不得自行改變。實踐證明采用評估制進行價值評估是適時的選擇，而儲量實物賬戶依托評審制確定對價值評估起到關鍵控制作用，同時也加重了儲量評審在探礦權、采礦權出讓市場中保護國有資產的責任。

2017年9月22日，《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)正式取消了地質勘查資質審批。從決定發(fā)布之日起，各級國土資源主管部門不再受理地質勘查資質新設、延續(xù)、變更、補證等申請和開展審批工作，也不得以轉交下屬事業(yè)單位、協(xié)會繼續(xù)審批等方式搞變相審批。原國土資源部在加強事中事后監(jiān)管的公告中指出：將實行地質勘查信息公示公開，加大對地質勘查單位的監(jiān)督檢查力度，建立地質勘查單位異常名錄和黑名單制度，制定標準規(guī)范，推進行業(yè)誠信自律體系建設，引導地質勘查行業(yè)有序健康發(fā)展。

 

04

國土資源部20年儲量管理職能改革發(fā)展探索

4.1 機構設置

全國和省級儲量管理職能領導職責在原國土資源部和各�。▍^(qū)、市）國土資源廳，實體辦事機構職責落在礦產資源儲量司和礦產資源儲量處（司、處都還有別的職責，儲量管理職能只是其中一部分）。公務員編制驟減，許多事務都依靠支撐單位辦理。對部儲量司相關工作的支撐主要有兩個事業(yè)單位，部礦產資源儲量評審中心（編制15人）和在油氣戰(zhàn)略研究中心后者負責具體支撐的處室為儲量研究室（編制9人）和油氣儲量評審辦公室（編制13人）；省級大部分是獨立設置或合并設置的評審中心，少數(shù)是評審公司。由于送審報告過多，支撐單位無法全部承擔，就經(jīng)常性大量聘請外部專家和工作人員、購買服務，同時向送審單位收取評審費。2001年原國土資源部授予中國礦業(yè)聯(lián)合會儲量評審中心儲量評審資格，開啟了社團評審儲量報告先河，之后逐步向各�。▍^(qū)、市）延伸，成為第二評審中心，商業(yè)競爭氣氛濃厚。2012年國家審計署著手糾正評審收費行為，當年部評審中心由自收自支改為財政撥款，2017年中礦聯(lián)評審中心停止收費同時停止評審業(yè)務。1998機構改革的目標是：“建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。”政企分開、精兵簡政。所以儲量管理職能機構如何設置，取決于政府對礦產儲量審批是不是該管和管到什么程度。

4.2 礦產儲量報告審批

礦產儲量報告審批是儲量管理職能中最重要、工作量最大的日常工作。20年來這方面的改革探索主要是評審機構的性質及其與政府部門的關系，大致有3種主要觀點：其一，評審機構是承擔政府行政職能的事業(yè)單位。這是管控最嚴格的一種事業(yè)單位，國務院辦公廳《關于事業(yè)單位分類的意見》規(guī)定，認定行政職能的主要依據(jù)是國家有關法律法規(guī)和中央有關政策規(guī)定。依據(jù)礦產資源法和國土資源部三定方案，管理礦產儲量是政府職能，其內設礦產資源儲量司的職能中明確有“擬訂礦產資源儲量管理辦法、標準、規(guī)程；管理礦產資源儲量評審、登記、統(tǒng)計；實施礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理”條文。政府部門與評審機構的關系就是授權關系。其二，評審機構是公益一類行政輔助類事業(yè)單位，是為行政機關行使職能提供支撐保障的事業(yè)單位，政府部門與評審機構的關系就是委托關系。其三，評審機構應當是社會中介機構，即按照一定的業(yè)務規(guī)則或程序為委托人提供中介服務，并收取相應費用的組織，政府部門與評審機構的關系就是社會管理與監(jiān)督關系。

起初礦產資源儲量管理司的主流觀點是第三種，即主張像“礦業(yè)權”價值評估一樣實行儲量評審市場化，并在中礦聯(lián)、浙江省、遼寧省進行多家評審試點。后來發(fā)現(xiàn)這種評審管轄權放開的做法，可能被動機不純的送審者鉆空子，反倒增加了政府部門監(jiān)督的難度和責任。1999年7月15日，按照政事分開原則，國土資源部、國家計委、國家教委、中國人民銀行、中國證監(jiān)會聯(lián)合頒布《礦產資源儲量評審認定辦法》將儲量審批制度改為評審認定制度，規(guī)定由儲量評審機構負責對儲量報告進行技術性審查，行政主管部門進行合規(guī)性審查，評審認定結果一致性提供各種用戶使用。這基本符合第二種觀點，也是現(xiàn)在大部分省（區(qū)、市）的現(xiàn)狀。

但是，第三種觀點仍然有不小的推動力，導致國務院在2002年行政審批制度改革中，取消了礦產儲量評審認定、儲量評估師資格認定、評審機構資質認定、工業(yè)指標認定等4項行政審批事項，2003年原國土資源部單方面（未與205號文聯(lián)合發(fā)文部門協(xié)商）將評審認定改為評審備案。

主張儲量評審市場化、中介化、職業(yè)化，向評估制發(fā)展的主要動因是：面對多元主體、復雜送審動機的利益角逐，評審風險太大，連帶政府承擔擔保責任，不如推向市場，讓中介機構根據(jù)用戶的不同需求（礦山建設、礦業(yè)權交易、融資、訴訟、政府統(tǒng)計等）提供不同的評估結論。另一種驅動力是與國際接軌，主張以西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家“合資格人”“勝任人”簽署取代中國的儲量評審制度，或模仿加拿大的“43-101規(guī)則”，或推動我國加入澳大利亞發(fā)起的CRIRSCO。第三種觀點雖然沒有付諸實施，但對第二種觀點的實施還是有不少影響。例如評審機構法律定位模糊，組織建設經(jīng)費保障制度不健全，評審備案工作不規(guī)范，審核程序層級過多，區(qū)別不同送審目的進行評審的意見已經(jīng)實施，不但增加了評審工作量，而且可能架空國家對礦產儲量家底的動態(tài)掌控。

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，標志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。在新形勢背景下，原國土資源部重新思考礦產儲量評審定位，認為礦產儲量是國有資產，礦產儲量評審是儲量登記統(tǒng)計的依據(jù)，是制定礦產資源發(fā)展戰(zhàn)略、維護國家資源權益、維護市場公平正義、維護社會穩(wěn)定的關鍵性基礎工作，是政府該管并應管好的事項，有的同志甚至認為是礦政管理的核心職能。礦產儲量評審是學科性、專業(yè)性、實踐性、規(guī)范性很強的技術支撐工作，應當創(chuàng)新管理方式，建實建強，需要適應國情，不能盲目市場化。

4.3 礦產勘探規(guī)范標準制定

礦產勘探規(guī)范是實踐經(jīng)驗的總結，勘探工作的指南，儲量評審的標準。制定全國統(tǒng)一的規(guī)范是我國特色。隨著改革開放的深化，中國規(guī)范與國際接軌的問題備受重視，首當其沖的是固體礦產儲量分類標準。100多年前，由于鉆探技術的進步，取代坑探成為地質勘探的主要手段，與以坑探為主的開采方式分開，地質勘探儲量分類也逐步與采礦計劃分類分開，后來發(fā)展成兩大體系，西方以美國為首的筆者稱之為“三P體系”，東方以蘇聯(lián)為首的筆者稱之為“ABC體系”，二者的基本原理相同，都是按照經(jīng)濟可開發(fā)性和地質可靠程度分類分級，但百年來的各自發(fā)展，在等級劃分單元、級差條件、關注焦點、應用限制等方面又有許多不同，這里面有許多歷史的、社會的、文化的原因。我國屬于ABC體系，而發(fā)達市場經(jīng)濟國家大都屬于三P體系，起初有人主張我國也改用三P體系，但是體系的演變會造成與地勘體制、機制、經(jīng)驗的脫節(jié)。1955年由德國發(fā)起、歐洲經(jīng)社理事會推薦的聯(lián)合國分類體系受到我國的重視與認同，在1997年《聯(lián)合國國際儲量/資源分類框架》的基礎上，制定了1999年《固體礦產資源/儲量分類》（GB/T 17766—1999）國家標準,并據(jù)此修訂規(guī)范，形成2002年固體礦產規(guī)范系列，確立了我國現(xiàn)行的規(guī)范標準。1997聯(lián)合國分類體系是框架性的，旨在創(chuàng)立一種保留各國分類特色又互通互懂互認的框架。筆者欽佩項目組長德國教授迪特瑪·凱爾特先生熟知西方東方的淵博知識和平等包容東方、西方的品格，開創(chuàng)了國際接軌的正確路徑。

1999分類和2002年規(guī)范系列，強化了與國際接軌理念，卻也存在明顯瑕疵，主要是G軸（地質可靠性）錯位和對我國特色保留不夠，在此后的儲量套改中暴露出不少問題，又由于資源量轉換儲量渠道受阻，大幅度貶低了我國地質儲量，反倒不能及時提供出國際對比數(shù)據(jù)。從2002年起，筆者多次建議對1999分類進行修訂。

2007年10月，原國土資源部設立“《固體礦產資源/儲量分類》（GB/T 17766—1999）國家標準的修訂”項目（2006 5421-T-334），儲量司委托李裕偉領銜承擔，于2009年8月提交《固體礦產資源儲量分類》（征求意見稿）。該稿沒有解決1999分類中G軸（地質可靠性）含義不清、層次混淆這個主要問題，又造成E軸經(jīng)濟性分類的混亂，研究成果未被標準化委員會采信。

2008年10月科技部設立《固體礦產勘查技術標準修訂與完善》項目（200811099），委托國土資源部礦產資源儲量評審中心進行研究。2009年10月24日徐金芳代表評審中心，在中國地質學會2009年學術年會固體礦產勘查規(guī)范研討會分會場作了《固體礦產資源儲量分類》（討論稿）報告，該報告討論稿比200811099項目有顯著進步，但在保留ABC體系特色方面不夠明朗。受活躍學術氛圍的鼓舞，筆者對徐金芳討論稿進行改進，提出內方外圓的技術路線。內方：在1992年分類的基礎上修訂，側重解決國內近年來遇到的儲量分類的新問題；外圓：完全采納1997年版聯(lián)合國三維分類框架，與國際接軌。二者結合，完成對現(xiàn)行1999分類的修訂。無論評審中心的科研項目還是筆者的內方外圓建議，都沒有促成1999分類的修訂。

2004年以后，聯(lián)合國分類框架項目組人員更替，改為資源分類專家組，對UNFC1997進行了顛覆性改變，先后推出聯(lián)合國UNFC2008、UNFC2009版本，偏向于西方資本關注，弱化了地質勘探儲量分類，追求包括垃圾在內的廣義資源分類，使我國儲量分類不宜再跟進。本來UNFC1997是我國1999分類的源頭，我國1999分類與UNFC2009對接卻頗費周折，直到2018年9月28日才簽訂了對接文件，實用案例還在商談之中。

2006年澳大利亞發(fā)起礦產儲量國際報告標準委員會(CRIRSCO),以其JORC規(guī)范為藍本發(fā)布披露報告模板。由于澳大利亞人皮特、朱洋洋多年的宣傳鼓動，在我國以收費短期培訓的方式發(fā)展了200多名“勝任人”，近年來影響逐步擴大，尤其是勝任人能夠對原始資料真實性完全負責和CRIRSCO能夠打通國際融資渠道的功效最能吸引眼球。但筆者經(jīng)初步考察，這兩項功效都言過其實。CRIRSCO不像別的國際標準只求對接，而是要求加入。加入的條件有三個：一是必須實行他們的勝任人制度；二是必須實行他們的標準；三是必須由非政府組織管理。面對這樣嚴苛的條件，我國宜進一步與他們溝通加深了解，而不宜加入。

2015年設立了《國家礦產資源儲量技術標準體系建設項目》，為國土資源部重點項目，由儲量評審中心擔綱，設置10個子項目69個課題，計劃用三年時間，在梳理分析現(xiàn)行標準的基礎上，建設既能體現(xiàn)中國特色、適合國情，又便于與國際對接的礦產儲量技術標準體系。筆者為專家組成員。三年多來項目取得許多成果，但由于固體礦產儲量分類和勘探總則等重大課題仍未形成統(tǒng)一意見，影響26個規(guī)范不能定案，是亟待破解的難題。

2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法(試行)》，明確探明儲量的礦產資源列入登記范疇。2016年11月9日，筆者提出修訂1999分類的新方案（見表1）。該方案簡明扼要，將1999分類的16種，歸并簡化為8種；堅持繼承發(fā)展的改革思路，基本保持了1999分類的架構和三維編碼格式，不搞顛覆性的大折騰；解決了1999分類G軸（地質可靠程度）含義不清、層次混淆問題；擺脫了資源量—基礎儲量—儲量間紛繁轉化程序的困擾，提高了可操作性，糾正了大幅度貶低中國儲量的問題；與液體、氣體礦產的分類術語比較協(xié)調，更方便與國際上各種分類進行對比；更重要的是，明確了自然資源確權登記的對象，為政府掌控資源家底、貫徹節(jié)約集約利用礦產資源方針提供了技術支撐。

4.4 其他儲量管理職能的發(fā)展

2004年1月9日，國土資源部2004年第23號令，發(fā)布《礦產資源登記統(tǒng)計管理辦法》，在1995年暫行辦法基礎上強化了儲量登記統(tǒng)計職能。

2006年4月28日，以國土資發(fā)〔2006〕87號文，印發(fā)《關于全面開展礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理的通知》，加強了儲量合理利用的全程監(jiān)管。

2015年9月，原國土資源部以國土資規(guī)〔2015〕6號文，印發(fā)《礦業(yè)權人勘查開采信息公示辦法（試行）》，經(jīng)過試點，2017年全面推開，代替礦山儲量動態(tài)年檢，以減輕企業(yè)負擔。

承擔了礦產資源補償費管理，開展了壓覆礦產儲量審批工作。 

 

05

自然資源部儲量管理職能發(fā)展改革路徑建議

 

2018年3月13日，第十三屆全國人大決定組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。職能、編制擴充幅度很大，包含其中的儲量管理職能改革發(fā)展如何取向。筆者試從地質哲學角度，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，梳理有關理論問題，提出一些操作性建議。

5.1 分析矛盾的特殊性和主要矛盾方面，確立儲量在礦產資源管理中的核心地位

自然資源部管理的7種自然資源有共性也各有特性。礦產資源有一種特性筆者稱之為勘探顯現(xiàn)性，礦產資源的一般概念就是地質作用生成的有用物質，它是客觀存在的，但是只有經(jīng)過地質勘探轉化為礦產儲量的部分才能被人類利用。礦產儲量就是探明的礦產資源，是其空間分布、數(shù)量、質量、結構的表達，記載礦產儲量的薄籍過去是礦產儲量平衡表，現(xiàn)在是礦產儲量數(shù)據(jù)庫。自然資源部履行兩統(tǒng)一職責，進一步進行確權登記、資產核算、建立有償使用制度、統(tǒng)一空間規(guī)劃、保護資源、建立監(jiān)督評價制度等等工作的對象，都不是抽象的礦產資源，而是具體的礦產儲量。

礦產地質勘探是礦產儲量產生的必須環(huán)節(jié)，所以必須采取鼓勵地質勘探政策，否則礦產儲量就成為無源之水。礦產地質勘探是一項專業(yè)性工作，比其他自然資源調查費時、費力、費錢、費腦，科技含量高。礦產地質勘探主要實行市場化運作，其提交的礦產儲量要進入自然資源國庫，成為國有資產，國家必須代表所有者把好入口關，就像各種倉庫的入庫驗收一樣。

5.2 按照“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”原則，堅定儲量評審屬于政府管理職能的定位

2014年5月26日，習近平在中共中央政治局第十五次集體學習時強調，正確發(fā)揮市場作用和政府作用，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。他說:“二者是有機統(tǒng)一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來，既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定使市場在資源配置中起決定性作用。”習近平強調，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。更好發(fā)揮政府作用，就要切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，健全宏觀調控體系，加強市場活動監(jiān)管，加強和優(yōu)化公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進共同富裕。各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象。”

礦產地質勘探工作的改革取向是市場化，讓地質勘探市場對資源（指地勘人力、物力、智力、體制機制）配置起決定性作用，地質勘探主體是運動員角色，而儲量評審是裁判員角色，是事后監(jiān)督程序。儲量評審不對探礦權市場進行直接干預，完全符合“加強市場活動監(jiān)管，加強和優(yōu)化公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定”的政府職責定位。礦產儲量是自然資源確權登記的對象，是保護、合理開發(fā)利用的根據(jù)，是征收國家收益、考核管理業(yè)績的依據(jù)，是采礦權出讓的實物計量標準。這么重要的事情公職人員不管，怎么放心讓個別的“勝任人”或自由競爭的市場去管。

為什么在2014年已經(jīng)搞清楚的定位又發(fā)生動搖了呢？相當大的原因是不習慣“民告官”現(xiàn)象和擔當精神不足。當前仍然存在的“政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象”，恰恰是對礦產地質勘探工作管得過死、干預過多。隨著礦產地質勘探市場化改革進一步深化，礦產儲量評審職能應進一步得到加強。

5.3 切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新儲量評審管理方式

習近平強調，“新形勢下，各級干部特別是領導干部要堅持在實踐中深化學習、在學習中深化實踐，不斷研究新問題、總結新經(jīng)驗，學會正確運用‘看不見的手’和‘看得見的手’，成為善于駕馭政府和市場關系的行家里手。”

當前儲量評審管理方式存在的主要問題是：審核層級過多，影響評審時效；專職公職人員不直接參加評審與實際脫節(jié)；大量外聘人員，責任追究制度不落實；按用戶各種需求頻繁評審報告，工作量大，評審過程粗糙；把儲量評審結果直接與稅費掛鉤，特別是“賭石”般預收稅費的方式，加大了評審機構和人員風險。

筆者的改革建議是：在部、省儲量評審中心基礎上，建強建實儲量評審機構，落實事業(yè)編制，定位于履行政府職能的事業(yè)單位，保障財政經(jīng)費。評審實務實行專職專業(yè)人員主審，外聘專家協(xié)助，機構終身負責，親力親為，敢于擔當。政府主管部門負領導監(jiān)督責任，并對儲量評審結果進行登記。評審范圍設計確權登記和探礦權轉采礦權兩個門檻。廢止按用戶不同需求做出不同評審結果，保持國家礦產儲量數(shù)據(jù)的動態(tài)統(tǒng)一。次要礦種可逐步委托縣級機構。推進“按礦產儲量消耗計征有關稅費”，減輕評審機構不該承擔的訴訟風險，把為國把關的重任切實擔當起來。

5.4 夯實礦產儲量評審法律地位，與時俱進，對《礦產資源法》第十三條提出修改建議如下

第十三條 自然資源部礦產儲量評審機構或者省、自治區(qū)、直轄市礦產儲量評審機構負責評審探礦權人、采礦權人提交的地質儲量報告，并在規(guī)定的期限內批復報送單位。探礦權人提交的地質勘探報告，達不到規(guī)范規(guī)定的探明儲量標準，不得進行礦產儲量確權登記；達不到規(guī)范規(guī)定的礦山建設設計標準，不得設置采礦權。探礦權人、采礦權人通過評審進行登記的儲量發(fā)生重大變化，應編制儲量核實報告，報送原評審機構評審通過，進行儲量變更登記。

5.5 堅定“四個自信”，走內向驅動型改革路徑，建立既符合國情又便于與國際對比的礦產勘探規(guī)范體系

筆者認為我國礦產地質勘探的業(yè)績和水平是世界一流的。這是因為中國礦產地質條件復雜多樣，產地眾多，地質勘探規(guī)模龐大，實踐積累經(jīng)驗豐富；善于以馬克思主義辯證唯物主義原理結合中國實際指導工作、總結經(jīng)驗，自我完善；社會主義制度有利于發(fā)揮集體智慧；以及中華民族五千年文明造就的勤勞勇敢、奮發(fā)圖強、自力更生的民族文化力量。我們應當堅定道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。筆者曾經(jīng)總結中國礦產地質勘探5個特色和6大準則。6大準則是：①面向需求服務采選；②循序漸進階梯發(fā)展；③經(jīng)濟運行多快好��；④哲學指導就礦找礦；⑤綜合勘查綜合評價；⑥統(tǒng)一規(guī)范與時俱進。所有優(yōu)秀傳統(tǒng)都是應當發(fā)揚的。

當然不能墨守成規(guī)。隨著科技進步、形勢發(fā)展，我國的礦產地質勘探工作也需要改革。改革的路徑筆者主張內向型驅動，即立足本國實際，以問題為導向，發(fā)現(xiàn)新情況，解決新問題，創(chuàng)建新章法。我們畢竟有幾十年的基礎。另外一種主張是外向型驅動，即與發(fā)達國家進行對比，凡我國做法不同的就學習外國，用外國的做法改變我國的做法。在我國實行市場經(jīng)濟體制初期，外向型驅動主張比較時興：既然實行市場經(jīng)濟了，西方有現(xiàn)成的經(jīng)驗，搬過來就是。后來逐漸認識到搬過來的東西在中國水土不服，有的還是早期自由放任市場經(jīng)濟的做法，許多西方國家都不用了。我們把轉制初期的這些錯誤認識稱為“市場經(jīng)濟幼稚病”，逐步加以糾正。舉例來說，礦床工業(yè)指標管控是中國礦產地質勘探特色之一，進入詳查階段就采取三結合（地勘單位、設計部門、采礦企業(yè)相結合）的形式，進行技術經(jīng)濟論證，分階段篩選勘探對象，階梯式逼近合理指標，而西方不這樣做。實行市場經(jīng)濟初期，我們也放松了管控。認為實行礦產資源有償使用制度后，有關企業(yè)自然會珍惜資源，會自覺厘定合理指標。后來發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)玩弄礦床工業(yè)指標偷逃國家稅費，有的在市場上進行詐騙，這才恢復、加強了管控。

但是外向型驅動的主張還在，這也是制度、規(guī)范修訂長期爭論不休的主要原因。外向主張產生的根源：一是，對中國的礦產地質勘探?jīng)]有深入的了解和正確的評價。二是，對外國情況一知半解和對西方發(fā)達國家的盲目贊許。例如，西方的“勝任人”到底是個人還是集體？如果是集體，其組織原則與決策機制如何？其作用與中國的資質管理有何本質不同？對這些問題還沒有弄清楚，就大力宣傳用“勝任人”改變中國的資質管理和評審制度。又如對西方“勝任人”通過什么辦法敢于對原始資料的真實性完全負責，一直說不清楚的情況下，就要求中國評審機構對原始資料真實性承擔完全法律責任。（補充說明：中國評審制度不是不管原始資料質量與真實性，而是非常重視，也發(fā)現(xiàn)和糾正了不少原始質量問題，但是還沒有辦法識破所有造假現(xiàn)象，因此不替惡意造假者承擔完全法律責任。）三是，沒有認識到即使西方適用的做法也不一定適合中國國情，因為我們實行的是中國特色社會主義市場經(jīng)濟，畢竟不同于美國、澳大利亞、加拿大的市場經(jīng)濟。

當然，實行內向驅動也絕不是閉關自守、故步自封，相反，在解決新問題、創(chuàng)建新章法的時候，要十分注重借鑒外國經(jīng)驗，結合中國國情加以運用。只是不能一股腦兒照搬，要加以分析篩選，取其精華去其糟粕，杜絕東施效顰現(xiàn)象。

另一方面，對待計劃經(jīng)濟年代形成的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范、標準，不能一概而論。一定要仔細鑒別，哪些是計劃經(jīng)濟舊規(guī)妨礙生產力發(fā)展的，哪些是社會主義性質的，哪些是中國優(yōu)秀特色的，分別加以拋棄、保持和發(fā)揚，堅持“守正創(chuàng)新”原則。

 

06

結 語

本文論述范圍涉及幾十年歷史，同時展望未來，因此有的術語突破了現(xiàn)行規(guī)范標準限制。主要涉及：①礦產資源、礦產儲量。本文使用術語概念見第五章第一節(jié)和第四章表1。②礦產地質勘探階段劃分。本文概念分為兩個大階段，依次為地質勘探階段、生產勘探階段；以地質勘探階段論述為主，其下細分為預查、普查、詳查、精查四個階段。

僅以此文，慶祝中華人民共和國成立70周年。

作者信息

胡魁（1940—），男，河北省宣化縣人，原全國儲委辦公室主任，原國家礦產儲量管理局局長，原國土資源部咨詢研究中心咨詢委員，教授級高工，地質經(jīng)濟研究員，工學學士，主要從事礦產地質勘探與礦產儲量研究。