全國主體功能區(qū)規(guī)劃已實施10年，取得的成效，存在的問題及建議

2020-06-18 14:07:59
來源：中國國土資源經(jīng)濟
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原標題：主體功能區(qū)規(guī)劃實施進展、問題及建議

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全國主體功能區(qū)規(guī)劃實施十年成效顯著，對推進形成高效、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的國土空間開發(fā)格局發(fā)揮了重大作用，但也存在著滿足新形勢的要求有難度、剛性管控不強、功能區(qū)劃分技術(shù)方案不足、配套政策協(xié)同性不夠、陸海統(tǒng)籌缺乏等問題。在國家規(guī)劃體制改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃將融入到國土空間規(guī)劃中，但主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度還會堅持，應(yīng)該從完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局、建立“指標+空間+清單”的管控體系、優(yōu)化空間功能定位和管控技術(shù)方案、完善重點政策和統(tǒng)籌推進陸海協(xié)同發(fā)展等方面，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度在國土空間規(guī)劃體系中落實。

本文引用信息

黃征學，潘彪.主體功能區(qū)規(guī)劃實施進展、問題及建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（4）:04-09.

2010年實施的主體功能區(qū)規(guī)劃對規(guī)范空間開發(fā)保護秩序發(fā)揮了重要作用。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”后，主體功能區(qū)規(guī)劃不再單獨編制，但其理念、技術(shù)、內(nèi)容、政策等將融入國土空間規(guī)劃體系中，成為國土空間規(guī)劃體系的組成部分�；仡欀黧w功能區(qū)規(guī)劃實施的成效，剖析規(guī)劃實施以來的問題，對科學編制和實施國土空間規(guī)劃具有重要借鑒意義。

01 主體功能區(qū)規(guī)劃編制的過程

進入21世紀以來，伴隨經(jīng)濟高速增長，各地區(qū)、各行業(yè)對空間資源的競爭越來越激烈，亟需加強政府引導(dǎo)，科學合理開發(fā)利用空間資源。2002年《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》提出“規(guī)劃編制，要確定空間平衡與協(xié)調(diào)的原則，增強規(guī)劃的空間指導(dǎo)和約束功能”。2003年初，國家發(fā)展改革委提出劃分“功能區(qū)”的初步構(gòu)想。2004年“十一五”規(guī)劃思路中，進一步提出了劃分主體功能區(qū)的基本設(shè)想。2006年國家“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出“將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)”，并初步劃定了限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的范圍。

國家“十一五”規(guī)劃綱要發(fā)布后，國家發(fā)展改革委開始著手編制主體功能區(qū)規(guī)劃。2007年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》明確制定2級規(guī)劃（國家和省級）、劃分4類主體功能區(qū)。2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布，構(gòu)建“4+3+2”格局，即按開發(fā)強度劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類地區(qū)，按主體功能劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)等3類地區(qū)，編制國家和省2級規(guī)劃。其中，城市化地區(qū)主要包括環(huán)渤海、長三角和珠三角3個優(yōu)化開發(fā)區(qū)以及18個重點開發(fā)區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（七區(qū)二十三帶）和全國重點生態(tài)功能區(qū)（25個）2類。禁止開發(fā)區(qū)域包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等。在全國規(guī)劃頒布以后，31省（區(qū)、市）著手編制各自的主體功能區(qū)規(guī)劃，并先后頒布實施。

02 主體功能區(qū)規(guī)劃十年實施進展

2010年頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》以來，特別是在國家“十二五”規(guī)劃將主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略后，各政府部門加快構(gòu)建主體功能區(qū)政策體系，深入推動主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，取得了良好成效。

2.1 六項規(guī)劃指標完成進展較好

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》共設(shè)置了6項指標，從2015年中期評估情況看，指標完成情況總體較好，但進展不一。2020年，城市空間和耕地保有量兩個指標完成壓力不大，林地保有量和森林覆蓋率兩個指標基本可以完成，但開發(fā)強度和農(nóng)村居民點兩個指標完成的難度較大。（參見表1）

2.2 三類空間的主體功能開始顯現(xiàn)

生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間格局日趨明晰。在各類功能用地中，承擔農(nóng)業(yè)和生態(tài)調(diào)節(jié)功能的用地比重最大，城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村生活用地的比重最小，二者分別占國土面積的62.89%和2.16%。2019年與2008年對比，禁止開發(fā)區(qū)中，國家級自然保護區(qū)474處，增加了231處；世界文化自然遺產(chǎn)55處，增加了24處；國家重點風景名勝區(qū)244處，增加了57處；國家森林公園897處，增加了332處；國家地質(zhì)公園219處，增加了81處。限制開發(fā)區(qū)中，2019年全國重點生態(tài)功能區(qū)縣816個，比2008年增加了380個。

城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)加快重組。沿海軸帶、長江軸帶和京廣—京哈軸帶成為國土開發(fā)的主軸，三大軸線集聚的人口占全國的比重超過40%，經(jīng)濟總量占全國的比重超過70%。三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)依然是人口最集中的區(qū)域，且依然保持增長態(tài)勢；18個重點開發(fā)區(qū)也在加快推進城市群和都市圈的發(fā)展，集聚人口的能力也在加快提升。與此同時，沿海軸帶、包昆軸帶、長江經(jīng)濟帶、隴海—蘭新軸帶與“一帶一路”倡議的對接，將國內(nèi)軸帶與國際經(jīng)濟走廊緊密聯(lián)系在一起，統(tǒng)籌了國內(nèi)發(fā)展和對外開放。

2.3 主體功能區(qū)戰(zhàn)略的傳導(dǎo)機制加快構(gòu)建

主體功能區(qū)規(guī)劃以縣為基本單元，只編制國家和省2級，具體落實有些困難。部分省（區(qū)、市）創(chuàng)新了規(guī)劃實施的傳導(dǎo)機制，如湖北省指導(dǎo)武漢市編制了《武漢市主體功能區(qū)實施計劃》，廣東省清遠市編制了《清新縣主體功能區(qū)規(guī)劃實施方案》等。此外，浙江省認為主體功能單元分類不能有效涵蓋縣區(qū)的各種發(fā)展類型，在此基礎(chǔ)上新增主體功能類型“生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)”。因此，省級以下盡管沒有編制規(guī)劃，但多數(shù)都編制了實施規(guī)劃或?qū)嵤┓桨�，貫徹落實國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃。十八屆三中全會之后，許多市縣都以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，開展“多規(guī)合一”試點，落實主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。

2.4 主體功能區(qū)制度建設(shè)積極推進

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化等9方面的政策及差異化績效考核。目前，“9+1”政策體系的“四梁八柱”基本完成，各項政策的細化和深化也在積極推進（表2）。其中，落實最好的是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2008首次建立生態(tài)補償資金，2018年補償資金規(guī)模達到721億元，累計投入4431億元。與此同時，廣東、內(nèi)蒙等十幾個�。▍^(qū)、市）也出臺了省級以下重點生態(tài)功能區(qū)補償機制。此外，國家也在積極推進流域生態(tài)補償、草原生態(tài)補償、天然林保護和森林生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償?shù)葘ｍ椦a償。在地方層面，東部沿海省市出臺配套政策比較多，中西部地區(qū)國家級重點生態(tài)功能區(qū)縣比較集中，探索差異化績效考核比較多。

2.5 從規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略

隨著主體功能區(qū)在國家空間發(fā)展中的重要作用凸顯，2010年黨的十七屆五中全會首次提出實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。2011年國家“十二五”規(guī)劃綱要明確闡釋了實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。2016年國家“十三五”規(guī)劃綱要再次提出“強化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度的作用，加快完善主體功能區(qū)政策體系”。2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》吸收了空間規(guī)劃體制改革的內(nèi)容，強調(diào)差異化績效考核、“三區(qū)三線”劃定、空間用途管制、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等內(nèi)容。由此，基本搭建起由資源環(huán)境承載力評價預(yù)警機制、生態(tài)補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度、國家公園管理體制、差異化績效考核機制、“三區(qū)三線”劃定制度、空間用途管制制度、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制等“五機制三制度一體制九政策”的框架體系，支撐主體功能區(qū)規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。由此也可以看出規(guī)劃和國家戰(zhàn)略之間的關(guān)系，即規(guī)劃是落實國家戰(zhàn)略的一種形式，但僅僅有規(guī)劃還不夠，還需要政策體系、制度創(chuàng)新、體制機制等方面的支持，國家戰(zhàn)略才能真正落實、落地。國家規(guī)劃體制改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃不再單獨編制，但主體功能區(qū)的戰(zhàn)略和制度還是要堅持的。這意味著主體功能區(qū)規(guī)劃中的戰(zhàn)略格局、政策體系、制度創(chuàng)新、體制機制將會體現(xiàn)在新編制的國土空間規(guī)劃中。

03 主體功能區(qū)規(guī)劃實施中的問題

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是生態(tài)文明建設(shè)和國土空間規(guī)劃的重要支撐，對于推進形成人口、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護格局具有重要意義。這十年來，盡管主體功能區(qū)規(guī)劃實施成效良好，但也面臨著以下五個問題。

3.1 滿足新形勢的需要有難度

首先，規(guī)劃未能體現(xiàn)新發(fā)展理念和新發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大報告中提出要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念；十九大報告進一步指出要著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，實施包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在內(nèi)的七大國家戰(zhàn)略。落實新理念、新戰(zhàn)略，都需要在國土空間上有所體現(xiàn)。其次，我國空間發(fā)展格局也開始發(fā)生變化。區(qū)域發(fā)展中分化和極化兩種現(xiàn)象并存，經(jīng)濟和人口向大城市及城市群集聚，并且趨勢越來越明顯。需要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展新的形勢變化，謀劃中心城市、城市群、都市圈的新格局，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力源，培育高質(zhì)量發(fā)展新的增長極。

3.2 剛性管控不強

目前，國內(nèi)絕大多數(shù)省區(qū)市主體功能區(qū)的劃分均是以縣級行政區(qū)為基本單元，空間尺度較大，政策精準落地較難。有些地區(qū)在縣域行政區(qū)內(nèi)選取個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于承接非主體功能，但存在局部難以協(xié)調(diào)整體矛盾的問題。同時，主體功能區(qū)規(guī)劃中設(shè)置的指標，沒有明確是指導(dǎo)性還是約束性的，管控的目標不明確、不具體。再加上沒有建立從上到下的空間和指標管控體系，剛性管控不強，地方也無法獲得上位規(guī)劃的準確依據(jù)。

3.3 主體功能區(qū)劃分的技術(shù)方案不足

資源環(huán)境承載力評價及監(jiān)測預(yù)警機制是推進主體功能區(qū)規(guī)劃實施的重要手段。采用全國統(tǒng)一的資源環(huán)境承載力評價的指標體系，有利于通過對比掌握全國整體情況，但“一刀切”的方式可能缺乏針對性。有些�。▍^(qū)、市）根據(jù)實際情況選取的指標因不符合一致性要求而未被納入整體指標體系；還有些�。▍^(qū)、市）選取的指標僅限于當前監(jiān)測數(shù)據(jù)，造成結(jié)果失真，難以被地方管理部門接受。除此之外，空間類型的劃分也有缺陷。規(guī)劃中確定了3類地區(qū)，但在實際中，由于生產(chǎn)空間與城鎮(zhèn)、農(nóng)村等生活空間交織在一起，不容易區(qū)分開來。

3.4 配套政策協(xié)同性不夠

規(guī)劃最終需要靠政策落實，主體功能區(qū)規(guī)劃中列出了“9+1”政策體系，但目前進展不一。不論是生態(tài)補償政策，還是重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單，主要針對重點生態(tài)功能區(qū)，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)缺乏統(tǒng)籌考慮，形成不同主體功能區(qū)配套政策“隆起”和“洼地”。從部門之間的協(xié)同性看，缺乏有效統(tǒng)籌和聯(lián)動，政策碎片化問題突出，影響政策體系的整體效果。從中央和地方政府的關(guān)系看，一方面，中央對地方的績效考核存在重經(jīng)濟總量輕生態(tài)環(huán)境保護、重短期考核輕長遠發(fā)展、重發(fā)展數(shù)量輕發(fā)展質(zhì)量等問題；另一方面，由于激勵約束機制缺乏系統(tǒng)性，地方則基本選擇對己有利的政策執(zhí)行，不利的政策則束之高閣。從政府和市場的關(guān)系看，政府財政資金投入多，利用市場化機制少，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、水權(quán)交易等市場化的手段運用不夠。

3.5 陸海統(tǒng)籌缺乏

海洋既是目前我國資源開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，也是未來我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。全國主體功能區(qū)規(guī)劃中把陸海統(tǒng)籌作為五大開發(fā)原則之一，提出要促進陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調(diào)開發(fā)。但考慮到海洋國土空間的特殊性，在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中并未包括海洋部分，一直到2015年國務(wù)院單獨印發(fā)《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，才實現(xiàn)了主體功能區(qū)規(guī)劃海陸全覆蓋。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃在構(gòu)筑陸海協(xié)調(diào)發(fā)展格局、促進海洋空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但由于未能有效突出陸海統(tǒng)籌原則，使得管制落實不到位、權(quán)威性穩(wěn)定性不夠、地方靈活彈性不足、同陸域規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突等問題暴露出來。

04 落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的建議

國家規(guī)劃體制改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃將融合到國土空間規(guī)劃中，但主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度還是會堅持的。針對主體功能區(qū)規(guī)劃、戰(zhàn)略、制度實施中面臨的問題，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，需要從以下五個方面予以改進。

4.1 完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局

順應(yīng)區(qū)域新形勢的變化，健全國土空間開發(fā)保護制度，推進國土空間聚集開發(fā)、分類保護和有效治理。打破傳統(tǒng)四大板塊的限制，在“兩橫三縱”發(fā)展軸基礎(chǔ)上，做強珠江—西江、渤蒙新和西部陸海新通道發(fā)展軸，推動形成“四橫四縱”為骨架的高質(zhì)量發(fā)展軸帶，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，發(fā)揮京津冀、長三角、粵港澳三大地區(qū)以及一些重要城市群的引擎作用，形成帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源。把增強農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，鞏固形成“七區(qū)二十三帶”為主體現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全。把保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品作為重點生態(tài)功能區(qū)的首要任務(wù)，構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全格局。

4.2 建立“指標+空間+清單”的管控體系

將全部國土空間的保護底線納入指標管控范圍。結(jié)合《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行），建立統(tǒng)一、簡潔、高效的開發(fā)與保護管控指標體系。整合“區(qū)”“線”管控體系。以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，結(jié)合土地用途管制，建立三級管控體系。在詳細規(guī)劃中從開發(fā)與利用、保護與修復(fù)兩個方面，進一步細分各種類型的“區(qū)”。制定國土空間管控分區(qū)和邊界劃定及管控規(guī)則。建立市縣“三區(qū)”、“三區(qū)三線”、土地用途管制三級管控分區(qū)，劃分不同自然生態(tài)空間用途管控的等級；針對不同的用途管控分區(qū)類型，制定國土空間分區(qū)管控規(guī)則，推進用途管制從平面向立體轉(zhuǎn)變。制定不同用途分區(qū)負面清單。按照生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間用途分區(qū)，制定不同區(qū)域準入條件，明確限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單。

4.3 優(yōu)化國土空間規(guī)劃技術(shù)方案

加強資源環(huán)境承載能力評價和國土開發(fā)適宜性評價的理論研究。參考《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》，建立城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三個導(dǎo)向的評價體系，鼓勵各地結(jié)合各自的地域特色開展“雙評價”工作。根據(jù)評價的“短板效應(yīng)”科學劃分三類空間，引導(dǎo)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口、經(jīng)濟等在空間的合理布局。強化細分“三區(qū)三線”空間管控，明確城鎮(zhèn)空間是城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，但并不排斥小范圍的生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)空間主要提供農(nóng)產(chǎn)品，但并不排斥生態(tài)功能和生活功能；生態(tài)空間主要提供生態(tài)產(chǎn)品，但并不排斥農(nóng)業(yè)功能和生活功能。

4.4 完善主體功能區(qū)重點政策

完善符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)政策，打通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制�？偨Y(jié)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點經(jīng)驗，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，著手量化自然資源資產(chǎn)的價值。鼓勵和支持地方構(gòu)建“生態(tài)+”和“+生態(tài)”產(chǎn)業(yè)體系。調(diào)整重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償計算方法，加快建立橫向生態(tài)補償制度，強化對生態(tài)空間的補償。加快完善國家公園管理制度，統(tǒng)一確定國家公園設(shè)立標準和管理辦法，探索特許經(jīng)營模式、“功能分區(qū)”模式、可持續(xù)社區(qū)發(fā)展模式。探索建立可轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)建跨區(qū)補償、機會均衡、結(jié)果公平的國土空間用途管制政策與制度體系。增強政策之間的協(xié)同性，研究建立政策工具箱，推動形成國土空間政策體系。以縣（市、區(qū)）空間為載體，建立一套包括經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明于一體的績效考核指標體系；按照“指標一樣、權(quán)重不同”的原則，建立與空間主體功能相協(xié)調(diào)的分類考核評價機制；建立激勵相容的績效考核配套體系，把差異化績效考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、選拔任用和獎懲的重要依據(jù)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。

4.5 統(tǒng)籌推進陸海協(xié)同發(fā)展

加強沿海地區(qū)、海洋經(jīng)濟區(qū)等各類規(guī)劃的銜接，形成功能明確、時序合理、管制有力的海陸一體化規(guī)劃體系。優(yōu)化海洋開發(fā)空間布局，有重點地開發(fā)大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)，形成若干海洋生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)。合理控制圍填海規(guī)模，強化海域和海島管理，促進海陸基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動建設(shè)。促進海洋資源的優(yōu)勢與陸域經(jīng)濟的優(yōu)勢有機結(jié)合，實現(xiàn)海陸資源互補、產(chǎn)業(yè)互動和合理布局。審慎謀劃臨海產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展海洋科技、海洋航運、濱海旅游。保障海洋國土主權(quán)與安全。建立立體海洋觀測網(wǎng)，開展海洋經(jīng)濟運行監(jiān)測評估；加強海洋科學調(diào)查與海洋測繪，發(fā)展海洋系列衛(wèi)星；建立健全海洋執(zhí)法法律法規(guī)體系，加強雙邊多邊海洋事務(wù)磋商，積極參與國際海洋事務(wù)，維護海洋權(quán)益。