原標(biāo)題：主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展、問(wèn)題及建議

導(dǎo)讀

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施十年成效顯著，對(duì)推進(jìn)形成高效、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)格局發(fā)揮了重大作用，但也存在著滿足新形勢(shì)的要求有難度、剛性管控不強(qiáng)、功能區(qū)劃分技術(shù)方案不足、配套政策協(xié)同性不夠、陸海統(tǒng)籌缺乏等問(wèn)題。在國(guó)家規(guī)劃體制改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃將融入到國(guó)土空間規(guī)劃中，但主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度還會(huì)堅(jiān)持，應(yīng)該從完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局、建立“指標(biāo)+空間+清單”的管控體系、優(yōu)化空間功能定位和管控技術(shù)方案、完善重點(diǎn)政策和統(tǒng)籌推進(jìn)陸海協(xié)同發(fā)展等方面，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度在國(guó)土空間規(guī)劃體系中落實(shí)。

本文引用信息

黃征學(xué)，潘 彪.主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展、問(wèn)題及建議[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（4）:04-09.

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2010年實(shí)施的主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)規(guī)范空間開發(fā)保護(hù)秩序發(fā)揮了重要作用。2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃”后，主體功能區(qū)規(guī)劃不再單獨(dú)編制，但其理念、技術(shù)、內(nèi)容、政策等將融入國(guó)土空間規(guī)劃體系中，成為國(guó)土空間規(guī)劃體系的組成部分�；仡欀黧w功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的成效，剖析規(guī)劃實(shí)施以來(lái)的問(wèn)題，對(duì)科學(xué)編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃具有重要借鑒意義。

01 主體功能區(qū)規(guī)劃編制的過(guò)程

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，各地區(qū)、各行業(yè)對(duì)空間資源的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，亟需加強(qiáng)政府引導(dǎo)，科學(xué)合理開發(fā)利用空間資源。2002年《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》提出“規(guī)劃編制，要確定空間平衡與協(xié)調(diào)的原則，增強(qiáng)規(guī)劃的空間指導(dǎo)和約束功能”。2003年初，國(guó)家發(fā)展改革委提出劃分“功能區(qū)”的初步構(gòu)想。2004年“十一五”規(guī)劃思路中，進(jìn)一步提出了劃分主體功能區(qū)的基本設(shè)想。2006年國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出“將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)”，并初步劃定了限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的范圍。

國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要發(fā)布后，國(guó)家發(fā)展改革委開始著手編制主體功能區(qū)規(guī)劃。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》明確制定2級(jí)規(guī)劃（國(guó)家和省級(jí)）、劃分4類主體功能區(qū)。2010年12月，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布，構(gòu)建“4+3+2”格局，即按開發(fā)強(qiáng)度劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類地區(qū)，按主體功能劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等3類地區(qū)，編制國(guó)家和省2級(jí)規(guī)劃。其中，城市化地區(qū)主要包括環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角3個(gè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)以及18個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（七區(qū)二十三帶）和全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（25個(gè)）2類。禁止開發(fā)區(qū)域包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園等。在全國(guó)規(guī)劃頒布以后，31�。▍^(qū)、市）著手編制各自的主體功能區(qū)規(guī)劃，并先后頒布實(shí)施。

02 主體功能區(qū)規(guī)劃十年實(shí)施進(jìn)展

2010年頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》以來(lái)，特別是在國(guó)家“十二五”規(guī)劃將主體功能區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，各政府部門加快構(gòu)建主體功能區(qū)政策體系，深入推動(dòng)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，取得了良好成效。

2.1 六項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)完成進(jìn)展較好

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》共設(shè)置了6項(xiàng)指標(biāo)，從2015年中期評(píng)估情況看，指標(biāo)完成情況總體較好，但進(jìn)展不一。2020年，城市空間和耕地保有量?jī)蓚�(gè)指標(biāo)完成壓力不大，林地保有量和森林覆蓋率兩個(gè)指標(biāo)基本可以完成，但開發(fā)強(qiáng)度和農(nóng)村居民點(diǎn)兩個(gè)指標(biāo)完成的難度較大。（參見(jiàn)表1）

2.2 三類空間的主體功能開始顯現(xiàn)

生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間格局日趨明晰。在各類功能用地中，承擔(dān)農(nóng)業(yè)和生態(tài)調(diào)節(jié)功能的用地比重最大，城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村生活用地的比重最小，二者分別占國(guó)土面積的62.89%和2.16%。2019年與2008年對(duì)比，禁止開發(fā)區(qū)中，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處，增加了231處；世界文化自然遺產(chǎn)55處，增加了24處；國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)244處，增加了57處；國(guó)家森林公園897處，增加了332處；國(guó)家地質(zhì)公園219處，增加了81處。限制開發(fā)區(qū)中，2019年全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣816個(gè)，比2008年增加了380個(gè)。

城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)加快重組。沿海軸帶、長(zhǎng)江軸帶和京廣—京哈軸帶成為國(guó)土開發(fā)的主軸，三大軸線集聚的人口占全國(guó)的比重超過(guò)40%，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重超過(guò)70%。三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)依然是人口最集中的區(qū)域，且依然保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；18個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)也在加快推進(jìn)城市群和都市圈的發(fā)展，集聚人口的能力也在加快提升。與此同時(shí)，沿海軸帶、包昆軸帶、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、隴海—蘭新軸帶與“一帶一路”倡議的對(duì)接，將國(guó)內(nèi)軸帶與國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊緊密聯(lián)系在一起，統(tǒng)籌了國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。

2.3 主體功能區(qū)戰(zhàn)略的傳導(dǎo)機(jī)制加快構(gòu)建

主體功能區(qū)規(guī)劃以縣為基本單元，只編制國(guó)家和省2級(jí)，具體落實(shí)有些困難。部分省（區(qū)、市）創(chuàng)新了規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制，如湖北省指導(dǎo)武漢市編制了《武漢市主體功能區(qū)實(shí)施計(jì)劃》，廣東省清遠(yuǎn)市編制了《清新縣主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施方案》等。此外，浙江省認(rèn)為主體功能單元分類不能有效涵蓋縣區(qū)的各種發(fā)展類型，在此基礎(chǔ)上新增主體功能類型“生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)”。因此，省級(jí)以下盡管沒(méi)有編制規(guī)劃，但多數(shù)都編制了實(shí)施規(guī)劃或?qū)嵤┓桨�，貫徹落�?shí)國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃。十八屆三中全會(huì)之后，許多市縣都以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。

2.4 主體功能區(qū)制度建設(shè)積極推進(jìn)

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等9方面的政策及差異化績(jī)效考核。目前，“9+1”政策體系的“四梁八柱”基本完成，各項(xiàng)政策的細(xì)化和深化也在積極推進(jìn)（表2）。其中，落實(shí)最好的是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2008首次建立生態(tài)補(bǔ)償資金，2018年補(bǔ)償資金規(guī)模達(dá)到721億元，累計(jì)投入4431億元。與此同時(shí)，廣東、內(nèi)蒙等十幾個(gè)�。▍^(qū)、市）也出臺(tái)了省級(jí)以下重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。此外，國(guó)家也在積極推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、天然林保護(hù)和森林生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘ｍ?xiàng)補(bǔ)償。在地方層面，東部沿海省市出臺(tái)配套政策比較多，中西部地區(qū)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣比較集中，探索差異化績(jī)效考核比較多。

2.5 從規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略

隨著主體功能區(qū)在國(guó)家空間發(fā)展中的重要作用凸顯，2010年黨的十七屆五中全會(huì)首次提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。2011年國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確闡釋了實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。2016年國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要再次提出“強(qiáng)化主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，加快完善主體功能區(qū)政策體系”。2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》吸收了空間規(guī)劃體制改革的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)差異化績(jī)效考核、“三區(qū)三線”劃定、空間用途管制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等內(nèi)容。由此，基本搭建起由資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)預(yù)警機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、國(guó)家公園管理體制、差異化績(jī)效考核機(jī)制、“三區(qū)三線”劃定制度、空間用途管制制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制等“五機(jī)制三制度一體制九政策”的框架體系，支撐主體功能區(qū)規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略。由此也可以看出規(guī)劃和國(guó)家戰(zhàn)略之間的關(guān)系，即規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的一種形式，但僅僅有規(guī)劃還不夠，還需要政策體系、制度創(chuàng)新、體制機(jī)制等方面的支持，國(guó)家戰(zhàn)略才能真正落實(shí)、落地。國(guó)家規(guī)劃體制改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃不再單獨(dú)編制，但主體功能區(qū)的戰(zhàn)略和制度還是要堅(jiān)持的。這意味著主體功能區(qū)規(guī)劃中的戰(zhàn)略格局、政策體系、制度創(chuàng)新、體制機(jī)制將會(huì)體現(xiàn)在新編制的國(guó)土空間規(guī)劃中。

03 主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施中的問(wèn)題

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃的重要支撐，對(duì)于推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局具有重要意義。這十年來(lái)，盡管主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施成效良好，但也面臨著以下五個(gè)問(wèn)題。

3.1 滿足新形勢(shì)的需要有難度

首先，規(guī)劃未能體現(xiàn)新發(fā)展理念和新發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大報(bào)告中提出要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念；十九大報(bào)告進(jìn)一步指出要著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，實(shí)施包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在內(nèi)的七大國(guó)家戰(zhàn)略。落實(shí)新理念、新戰(zhàn)略，都需要在國(guó)土空間上有所體現(xiàn)。其次，我國(guó)空間發(fā)展格局也開始發(fā)生變化。區(qū)域發(fā)展中分化和極化兩種現(xiàn)象并存，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚，并且趨勢(shì)越來(lái)越明顯。需要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展新的形勢(shì)變化，謀劃中心城市、城市群、都市圈的新格局，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，打造高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源，培育高質(zhì)量發(fā)展新的增長(zhǎng)極。

3.2 剛性管控不強(qiáng)

目前，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)省區(qū)市主體功能區(qū)的劃分均是以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，空間尺度較大，政策精準(zhǔn)落地較難。有些地區(qū)在縣域行政區(qū)內(nèi)選取個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于承接非主體功能，但存在局部難以協(xié)調(diào)整體矛盾的問(wèn)題。同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃中設(shè)置的指標(biāo)，沒(méi)有明確是指導(dǎo)性還是約束性的，管控的目標(biāo)不明確、不具體。再加上沒(méi)有建立從上到下的空間和指標(biāo)管控體系，剛性管控不強(qiáng)，地方也無(wú)法獲得上位規(guī)劃的準(zhǔn)確依據(jù)。

3.3 主體功能區(qū)劃分的技術(shù)方案不足

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)及監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制是推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的重要手段。采用全國(guó)統(tǒng)一的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，有利于通過(guò)對(duì)比掌握全國(guó)整體情況，但“一刀切”的方式可能缺乏針對(duì)性。有些�。▍^(qū)、市）根據(jù)實(shí)際情況選取的指標(biāo)因不符合一致性要求而未被納入整體指標(biāo)體系；還有些�。▍^(qū)、市）選取的指標(biāo)僅限于當(dāng)前監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，造成結(jié)果失真，難以被地方管理部門接受。除此之外，空間類型的劃分也有缺陷。規(guī)劃中確定了3類地區(qū)，但在實(shí)際中，由于生產(chǎn)空間與城鎮(zhèn)、農(nóng)村等生活空間交織在一起，不容易區(qū)分開來(lái)。

3.4 配套政策協(xié)同性不夠

規(guī)劃最終需要靠政策落實(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃中列出了“9+1”政策體系，但目前進(jìn)展不一。不論是生態(tài)補(bǔ)償政策，還是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，主要針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)缺乏統(tǒng)籌考慮，形成不同主體功能區(qū)配套政策“隆起”和“洼地”。從部門之間的協(xié)同性看，缺乏有效統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)，政策碎片化問(wèn)題突出，影響政策體系的整體效果。從中央和地方政府的關(guān)系看，一方面，中央對(duì)地方的績(jī)效考核存在重經(jīng)濟(jì)總量輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重短期考核輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、重發(fā)展數(shù)量輕發(fā)展質(zhì)量等問(wèn)題；另一方面，由于激勵(lì)約束機(jī)制缺乏系統(tǒng)性，地方則基本選擇對(duì)己有利的政策執(zhí)行，不利的政策則束之高閣。從政府和市場(chǎng)的關(guān)系看，政府財(cái)政資金投入多，利用市場(chǎng)化機(jī)制少，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、水權(quán)交易等市場(chǎng)化的手段運(yùn)用不夠。

3.5 陸海統(tǒng)籌缺乏

海洋既是目前我國(guó)資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，也是未來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中把陸海統(tǒng)籌作為五大開發(fā)原則之一，提出要促進(jìn)陸地國(guó)土空間與海洋國(guó)土空間協(xié)調(diào)開發(fā)。但考慮到海洋國(guó)土空間的特殊性，在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中并未包括海洋部分，一直到2015年國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)印發(fā)《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，才實(shí)現(xiàn)了主體功能區(qū)規(guī)劃海陸全覆蓋。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃在構(gòu)筑陸海協(xié)調(diào)發(fā)展格局、促進(jìn)海洋空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但由于未能有效突出陸海統(tǒng)籌原則，使得管制落實(shí)不到位、權(quán)威性穩(wěn)定性不夠、地方靈活彈性不足、同陸域規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突等問(wèn)題暴露出來(lái)。

04 落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的建議

國(guó)家規(guī)劃體制改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃將融合到國(guó)土空間規(guī)劃中，但主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度還是會(huì)堅(jiān)持的。針對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃、戰(zhàn)略、制度實(shí)施中面臨的問(wèn)題，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，需要從以下五個(gè)方面予以改進(jìn)。

4.1 完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局

順應(yīng)區(qū)域新形勢(shì)的變化，健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，推進(jìn)國(guó)土空間聚集開發(fā)、分類保護(hù)和有效治理。打破傳統(tǒng)四大板塊的限制，在“兩橫三縱”發(fā)展軸基礎(chǔ)上，做強(qiáng)珠江—西江、渤蒙新和西部陸海新通道發(fā)展軸，推動(dòng)形成“四橫四縱”為骨架的高質(zhì)量發(fā)展軸帶，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，發(fā)揮京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳三大地區(qū)以及一些重要城市群的引擎作用，形成帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。把增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，鞏固形成“七區(qū)二十三帶”為主體現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全。把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的首要任務(wù)，構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全格局。

4.2 建立“指標(biāo)+空間+清單”的管控體系

將全部國(guó)土空間的保護(hù)底線納入指標(biāo)管控范圍。結(jié)合《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》（試行），建立統(tǒng)一、簡(jiǎn)潔、高效的開發(fā)與保護(hù)管控指標(biāo)體系。整合“區(qū)”“線”管控體系。以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，結(jié)合土地用途管制，建立三級(jí)管控體系。在詳細(xì)規(guī)劃中從開發(fā)與利用、保護(hù)與修復(fù)兩個(gè)方面，進(jìn)一步細(xì)分各種類型的“區(qū)”。制定國(guó)土空間管控分區(qū)和邊界劃定及管控規(guī)則。建立市縣“三區(qū)”、“三區(qū)三線”、土地用途管制三級(jí)管控分區(qū)，劃分不同自然生態(tài)空間用途管控的等級(jí)；針對(duì)不同的用途管控分區(qū)類型，制定國(guó)土空間分區(qū)管控規(guī)則，推進(jìn)用途管制從平面向立體轉(zhuǎn)變。制定不同用途分區(qū)負(fù)面清單。按照生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間用途分區(qū)，制定不同區(qū)域準(zhǔn)入條件，明確限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單。

4.3 優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)方案

加強(qiáng)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的理論研究。參考《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》，建立城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三個(gè)導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)各地結(jié)合各自的地域特色開展“雙評(píng)價(jià)”工作。根據(jù)評(píng)價(jià)的“短板效應(yīng)”科學(xué)劃分三類空間，引導(dǎo)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口、經(jīng)濟(jì)等在空間的合理布局。強(qiáng)化細(xì)分“三區(qū)三線”空間管控，明確城鎮(zhèn)空間是城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，但并不排斥小范圍的生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)空間主要提供農(nóng)產(chǎn)品，但并不排斥生態(tài)功能和生活功能；生態(tài)空間主要提供生態(tài)產(chǎn)品，但并不排斥農(nóng)業(yè)功能和生活功能。

4.4 完善主體功能區(qū)重點(diǎn)政策

完善符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)政策，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。總結(jié)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，著手量化自然資源資產(chǎn)的價(jià)值。鼓勵(lì)和支持地方構(gòu)建“生態(tài)+”和“+生態(tài)”產(chǎn)業(yè)體系。調(diào)整重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算方法，加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)空間的補(bǔ)償。加快完善國(guó)家公園管理制度，統(tǒng)一確定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，探索特許經(jīng)營(yíng)模式、“功能分區(qū)”模式、可持續(xù)社區(qū)發(fā)展模式。探索建立可轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)建跨區(qū)補(bǔ)償、機(jī)會(huì)均衡、結(jié)果公平的國(guó)土空間用途管制政策與制度體系。增強(qiáng)政策之間的協(xié)同性，研究建立政策工具箱，推動(dòng)形成國(guó)土空間政策體系。以縣（市、區(qū)）空間為載體，建立一套包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明于一體的績(jī)效考核指標(biāo)體系；按照“指標(biāo)一樣、權(quán)重不同”的原則，建立與空間主體功能相協(xié)調(diào)的分類考核評(píng)價(jià)機(jī)制；建立激勵(lì)相容的績(jī)效考核配套體系，把差異化績(jī)效考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、選拔任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。

4.5 統(tǒng)籌推進(jìn)陸海協(xié)同發(fā)展

加強(qiáng)沿海地區(qū)、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)等各類規(guī)劃的銜接，形成功能明確、時(shí)序合理、管制有力的海陸一體化規(guī)劃體系。優(yōu)化海洋開發(fā)空間布局，有重點(diǎn)地開發(fā)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成若干海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。合理控制圍填海規(guī)模，強(qiáng)化海域和海島管理，促進(jìn)海陸基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)建設(shè)。促進(jìn)海洋資源的優(yōu)勢(shì)與陸域經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)海陸資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)和合理布局。審慎謀劃臨海產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展海洋科技、海洋航運(yùn)、濱海旅游。保障海洋國(guó)土主權(quán)與安全。建立立體海洋觀測(cè)網(wǎng)，開展海洋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估；加強(qiáng)海洋科學(xué)調(diào)查與海洋測(cè)繪，發(fā)展海洋系列衛(wèi)星；建立健全海洋執(zhí)法法律法規(guī)體系，加強(qiáng)雙邊多邊海洋事務(wù)磋商，積極參與國(guó)際海洋事務(wù)，維護(hù)海洋權(quán)益。

作者信息

黃征學(xué)（1975—），男，湖北省京山市人，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、空間治理等方面研究工作。

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