作者：彭高峰（廣州市政協(xié)副主席 市規(guī)劃和自然資源局黨組書記、局長）

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革。國土空間規(guī)劃在體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性的同時，也進一步強調(diào)了樹立規(guī)劃的權(quán)威性�！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》）文件出臺，不僅是讓國土空間規(guī)劃的規(guī)矩立起來，更重要是讓國土空間規(guī)劃的管理嚴起來�！锻ㄖ�》在思想認識、工作作風到干部隊伍管理的全方位和規(guī)劃編制審批、規(guī)劃許可到實施監(jiān)督的全流程方面提出了精準的要求，針對性強，切中要害，對于完善“編管督”一體化管理機制、提升城鄉(xiāng)空間治理水平具有重大意義。下面結(jié)合廣州的一些工作談?wù)剬Α锻ㄖ�》的領(lǐng)會。

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深入落實“多規(guī)合一”，讓規(guī)劃權(quán)威性真正立起來

落實新時代新要求，規(guī)劃工作要“轉(zhuǎn)理念、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”。《通知》在總體要求中明確提出要“切實把‘多規(guī)合一’改革精神落到實處，決不能身子進了新時代，思想還停留在過去”，核心要義就是要落實黨中央、國務(wù)院決策部署，把生態(tài)文明思想、新發(fā)展理念等新時代要求深入貫徹落實到國土空間規(guī)劃中，而不是“穿新鞋、走老路”。2018年11月，自然資源部在廣州部署開展市級國土空間規(guī)劃先行先試，要求廣州創(chuàng)新探索。廣州市委市政府高度重視，以貫徹習近平總書記視察廣東重要講話精神推動新時代廣州實現(xiàn)老城市新活力為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)理念、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，編制形成了“五個一”規(guī)劃成果體系，從而使國土空間總體規(guī)劃成為廣州落實新發(fā)展理念、謀劃城市長遠發(fā)展的重要抓手。

樹立規(guī)劃權(quán)威性，“以一統(tǒng)多”。《通知》強調(diào)，不得違反國土空間規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求審批其他各類規(guī)劃，不得以其他規(guī)劃替代國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護活動的規(guī)劃審批依據(jù)。這點很明確地指出了國土空間規(guī)劃的唯一性與權(quán)威性。廣州按照國家“五級三類”體系要求，初步構(gòu)建了“市-區(qū)-單元”三層級的國土空間規(guī)劃體系，明確了國土空間規(guī)劃對各類專項規(guī)劃的約束指導(dǎo)作用；同時制定了約束性指標分解與剛性管控傳導(dǎo)機制，保障了國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。

完善編審分離制度，推行第三方獨立評估審查，逐步建立編、審、管、督一體化機制。《通知》提出的建立“編”“審”分離機制的相關(guān)要求，實質(zhì)上是將編、審、管、督分離，是一項涉及規(guī)劃職權(quán)配置的重大措施，有利于建立相互監(jiān)督、相互制約的工作機制，強化了規(guī)劃工作的科學(xué)性、嚴肅性。廣州自2006年正式建立城市規(guī)劃委員會制度，十四年以來一直堅持專家委員多于政府委員、采取無記名表決方式、實行會議全程公開、公眾代表旁聽等舉措，充分發(fā)揮了規(guī)委會在空間規(guī)劃議事決策中的作用；自2011 年開始開展總規(guī)實施評估，每年向市人大報告規(guī)劃實施情況，定期接受人大審議和監(jiān)督，有力推動了規(guī)劃執(zhí)行和有序?qū)嵤�。目前，廣州結(jié)合國土空間規(guī)劃先行先試工作初步構(gòu)建了編、審、管、督一體化機制，在提升審批效率的同時，在總體規(guī)劃層面推行第三方評估制度，在詳細規(guī)劃層面實施工程規(guī)劃許可第三方技術(shù)審查制度等舉措。

遵循行政+技術(shù)的邏輯，夯實編制單位責任，筑牢國土空間“一張圖”長效維護機制。國土空間規(guī)劃事關(guān)城市長遠發(fā)展，《通知》提出規(guī)劃編制實行編制單位終身負責制，明確了編制單位的長期責任擔當，這也是實現(xiàn)編、審、管、督一體化的重要舉措。一張藍圖干到底，既需要科學(xué)編制規(guī)劃，接地氣、重實施、重長遠;也需要對規(guī)劃實施跟蹤、政策制定、重要建設(shè)活動咨詢、精細化管理提供長期技術(shù)支撐。既要避免規(guī)劃短視逐利、朝令夕改，也要避免規(guī)劃編制成為過度市場化的產(chǎn)品，所以建立編制單位長期責任尤為重要。近年來廣州在海珠琶洲、南沙蕉門河、白云新城等地區(qū)探索建立了重點地區(qū)總師長期負責制度，讓總師及其技術(shù)團隊參與到重點區(qū)域規(guī)劃、實施監(jiān)督及項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)，跟進土地整備、招拍掛出讓條件、建設(shè)方案審查等全過程，保障了地區(qū)空間發(fā)展藍圖的有效落地與高品質(zhì)實施。

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該放則放、該管管好，讓規(guī)劃許可制度更好管起來

深化“放管服”改革，推進規(guī)劃用地“多證合一”“多審合一”落地。提升審批效能是國土空間規(guī)劃的重要目標與工作內(nèi)容，這客觀要求國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀“一張圖”與規(guī)劃“一張圖”要精準，各類權(quán)屬信息要清晰，原有審批模式要創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃為“多證合一”“多審合一”提供了技術(shù)與制度保障，是實施優(yōu)化審批流程改革的優(yōu)良時機。廣州目前正結(jié)合先行先試工作，對標世界銀行評價標準，積極推進規(guī)劃用地“多證合一”“多審合一”，現(xiàn)已開展了部分審批事項合并辦理、優(yōu)化用地預(yù)審流程等相關(guān)改革措施30余項。

完善鄉(xiāng)村規(guī)劃許可制度，加強村莊用地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)管理。村莊規(guī)劃是規(guī)劃體系的末端，在規(guī)劃管理中存在一些短板、薄弱環(huán)節(jié)。國土空間規(guī)劃實施全域、全要素管控，把長期以來的城鄉(xiāng)“兩張皮”進行“一張圖”管理，為村莊用地審批管理提供了保障�！锻ㄖ�》提出農(nóng)村地區(qū)要有序推進“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃、規(guī)劃用地“多證合一”“多審合一”的要求，體現(xiàn)了規(guī)劃既要好用起來、也要真正管起來的要求。廣州在村民宅基地、村公服設(shè)施的規(guī)劃審批、施工建設(shè)和規(guī)劃核實等環(huán)節(jié)建立了較完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃許可制度，但是對于廣州這種鄉(xiāng)村面積大、城鄉(xiāng)比較混雜的城市，仍有大量工作要做。目前廣州一方面正在按照“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制要求，梳理調(diào)整現(xiàn)有村莊規(guī)劃成果；另一方面正在把“非集中建設(shè)地區(qū)”納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，實施各類村莊規(guī)劃要素整體管控；同時也正在試行鄉(xiāng)村規(guī)劃師和鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員制度，跟蹤、指導(dǎo)及監(jiān)督村莊用地和規(guī)劃建設(shè)管理。

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健全規(guī)劃全生命周期管理，讓規(guī)劃監(jiān)管更加嚴起來

建立上下貫通、部門聯(lián)通的國土空間規(guī)劃信息平臺。新技術(shù)手段是強化規(guī)劃監(jiān)督管理的重要支撐，利用信息平臺才能使國土空間規(guī)劃有效運作起來。廣州在“一庫三平臺”（即廣州市規(guī)劃和自然資源一體化數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃和自然資源一體化信息平臺、智慧廣州時空信息云平臺和廣州市“多規(guī)合一”管理平臺）基礎(chǔ)上，整合“三調(diào)”、國土空間規(guī)劃及各類專項規(guī)劃構(gòu)建了國土空間規(guī)劃信息平臺。該平臺是統(tǒng)一國土空間用途管制、實施規(guī)劃許可的依據(jù)，可對國土空間規(guī)劃進行全生命周期管理，并且具有全過程留痕功能。

建立“一年一體檢，五年一評估”的規(guī)劃實施維護制度。年度體檢和五年評估是開展國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督考核、制定近期建設(shè)規(guī)劃與年度計劃、開展國土空間規(guī)劃動態(tài)調(diào)整完善的重要依據(jù)。廣州正在探索采用“動態(tài)+定期”規(guī)劃實施監(jiān)測評估模式，依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺對剛性要素進行智能監(jiān)測和實時監(jiān)測，動態(tài)跟蹤日常審批和建設(shè)項目，對違反規(guī)劃的行為進行及時預(yù)警。

嚴格落實剛性執(zhí)法，加大自然資源執(zhí)法督察。《通知》明確了將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察范圍。廣州已探索通過廣泛應(yīng)用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段，建立快速查處違法建設(shè)長效機制，形成違法規(guī)劃建設(shè)冒頭就打的局面。同時，穩(wěn)慎推進違法建設(shè)清查整治專項工作，進一步查漏補缺，摸清搞準問題底數(shù)，對已確認的問題項目加快整治并實施常態(tài)管理、掛賬監(jiān)督，建立健全長效監(jiān)管機制。

來源：自然資源部