原標(biāo)題：城市土地再開發(fā)產(chǎn)權(quán)處置與利益分配機(jī)制研究——基于深圳市三個(gè)案例的實(shí)證

導(dǎo) 讀

受到國土空間生態(tài)安全格局和土地資源的剛性約束，盤活存量土地的再開發(fā)日益成為解決城市空間發(fā)展瓶頸的重要手段。深圳市土地再開發(fā)的影響因素主要包括參與主體及其角色演變、開發(fā)方式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益平衡分成等。文章在分析這些因素影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，指出未來城市土地再開發(fā)需要關(guān)注的幾個(gè)方面：(1)明晰產(chǎn)權(quán)，完善“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)配置、公眾參與、利益共享”的土地再開發(fā)機(jī)制；(2)鼓勵(lì)村民與開發(fā)商形成利益共同體；(3)轉(zhuǎn)變土地收益分配制度觀念，完善公服配建。

本文引用信息

陶娟，吳箐，楊忍.城市土地再開發(fā)產(chǎn)權(quán)處置與利益分配機(jī)制研究[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2020,33（4）:56-62.

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0 引 言

城市土地再開發(fā)，是對(duì)原用地性質(zhì)、結(jié)構(gòu)類型因城市功能轉(zhuǎn)型、空間布局調(diào)整而需要進(jìn)行功能性置換升級(jí)的活動(dòng)過程，即對(duì)土地的二次利用。近年來，受到國土空間生態(tài)安全格局和土地資源的剛性約束，盤活存量土地日益成為解決城市空間發(fā)展瓶頸的重要手段。與增量土地利用不同，存量土地往往伴隨著土地產(chǎn)權(quán)、地上附著物等各種利益關(guān)系交織等變動(dòng)帶來的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)變更以及利益再分配博弈，因此，土地再開發(fā)行為存在一定程度的復(fù)雜性和困難。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)城市土地再開發(fā)研究主要集中在城市土地再開發(fā)模式與途徑、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與收益分配、政策制度等方面。全國各地區(qū)土地再開發(fā)過程中通過退二進(jìn)三、房屋置換、舊城改造、企業(yè)改制、土地租賃、三舊改造等路徑盤活了大量存量土地，促進(jìn)了存量土地的二次開發(fā)；并結(jié)合實(shí)踐提出了土地置換、城市更新、土地整備、整村統(tǒng)籌、農(nóng)村集體土地入市等多元化、多渠道的土地二次開發(fā)模式。部分已有研究認(rèn)為土地二次開發(fā)受制于產(chǎn)權(quán)處置和利益分配。我國城市土地增值收益分配機(jī)制本質(zhì)是權(quán)利的界定與分配，有什么樣的權(quán)利架構(gòu)就有什么樣的土地利益，而分配實(shí)質(zhì)上就是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能在各產(chǎn)權(quán)主體之間的再配置，因此明晰的產(chǎn)權(quán)是收益分配科學(xué)化的依據(jù)。同時(shí)學(xué)者們分別從城市政體理論、公共選擇、利益博弈等視角研究了土地再開發(fā)的政策制度、物質(zhì)空間、模式與途徑、利益沖突、綜合整治、運(yùn)行機(jī)制等。

整體而言，現(xiàn)有研究主要注重對(duì)個(gè)體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，相對(duì)忽視了城市土地再開發(fā)的產(chǎn)權(quán)處置和利益分配過程中復(fù)雜主體間利益博弈關(guān)系，而產(chǎn)權(quán)處置與利益分配機(jī)制的優(yōu)化是推進(jìn)城市土地再開發(fā)的關(guān)鍵。本文根據(jù)科斯“產(chǎn)權(quán)界定越清晰，越能夠降低交易成本”的有關(guān)產(chǎn)權(quán)理論，結(jié)合深圳市有關(guān)土地再開發(fā)政策出臺(tái)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，分析深圳不同時(shí)期土地再開發(fā)實(shí)例，圍繞著再開發(fā)過程中利益沖突和產(chǎn)權(quán)等問題探討其背后機(jī)制及影響因素，提出利益分配和明晰產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化方向，推進(jìn)城市土地再開發(fā)進(jìn)程。

01 深圳城市土地再開發(fā)案例分析

從1999年開始，深圳即開始探索土地再開發(fā)途徑，到2014年，全市土地再開發(fā)面積約3150.91萬m2，其中以舊村改造為多，占比達(dá)79.20%（2495.56萬m2）。舊村改造中又以改為商業(yè)住宅用地居多，占比為74.51%。深圳以舊村改造為代表的土地再開發(fā)時(shí)間久、跨度大、類型多，對(duì)其模式與機(jī)制的研究具有重要價(jià)值。

1.1 漁民村案例：“政府主導(dǎo)開發(fā)+村民自主建設(shè)”方式

1.1.1 基本情況

漁民村重建計(jì)劃起于1999年，羅湖區(qū)政府將漁民村的舊村改造寫入2000年《政府工作報(bào)告》，重建方案于2001年出臺(tái)，歷時(shí)三年后于2004年完工。改造前共有原村民33戶，建私房33棟、舊廠房2棟、單身公寓1棟，總用地面積約2.23萬m2，建筑面積約4.25萬m2，容積率為1.91，多數(shù)為7～8層，每棟建筑之間間距小，通風(fēng)采光條件差；改造后建筑容積率為2.98，總建筑面積為6.65萬m2，有11棟12層建筑、1棟20層建筑，其中住宅面積為4.36萬m2，商業(yè)面積為0.23萬m2，其他建筑面積為2.06萬m2。

1.1.2 土地再開發(fā)流程分析

土地再開發(fā)方式為整體拆除重建，舊村改造為高檔商品住宅小區(qū)。在此過程中，政府是主導(dǎo)者、規(guī)劃者，統(tǒng)一規(guī)劃但不出改造資金，村集體是實(shí)際的改造者，成立股份公司并負(fù)責(zé)改造工作，改造資金全部來自于村民自籌與抵押貸款。具體流程如圖1所示。

圖1 漁民村土地再開發(fā)流程關(guān)系圖

1.1.3 產(chǎn)權(quán)關(guān)系重構(gòu)

從圖1得知，原村民的宅基地、村集體土地的集體所有權(quán)依據(jù)“特區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)統(tǒng)征為國有”政策統(tǒng)變?yōu)閲�有用地，村集體保留規(guī)劃紅線內(nèi)征地返還的企業(yè)工商用地、公用設(shè)施與宅基地的使用權(quán)，即經(jīng)過改造，原集體土地所有權(quán)變?yōu)閲�有土地所有�?quán)，意味著土地可以直接入市交易，村民在改造后，可以獲得商品住宅使用權(quán)、收益權(quán)，除了規(guī)劃紅線內(nèi)的土地使用權(quán)，村民不再擁有其他用地的任何權(quán)益。

1.1.4 利益平衡分成

對(duì)于村民來說，沒有獲得直接的貨幣補(bǔ)償，得到的是每戶擁有12套住房，戶均面積1320m2，在補(bǔ)交地價(jià)后，村民的所有住房都能夠領(lǐng)取房產(chǎn)證，可以出租也可進(jìn)入市場(chǎng)買賣，這使得村民獲得了土地增值收益。對(duì)于政府來說，沒有花大錢改善了城中村內(nèi)外交通狀況，使基礎(chǔ)設(shè)施與城市接軌，實(shí)現(xiàn)了建筑面貌與城市的協(xié)調(diào)，優(yōu)化了市容環(huán)境，同時(shí)把舊村建制納入到城市社區(qū)管理。

1.2 菜屋圍案例：“政府指導(dǎo)+開發(fā)商建設(shè)+村集體（村民）招標(biāo)出讓”方式

1.2.1 基本情況

2003年羅湖區(qū)組織完成《蔡屋圍金融中心區(qū)改造規(guī)劃方案》，深圳市京基房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過招標(biāo)獲得開發(fā)權(quán)，2007年進(jìn)入拆建階段，2011年4月京基100大廈正式封頂。改造前建筑容積率為4.17，用地面積約為3.60萬m2，拆除舊房建筑面積約15.00萬m2；改造后建筑容積率為12.33，建筑總面積約達(dá)60.24萬m2，包括拆遷賠償住宅物業(yè)、辦公樓、酒店、商業(yè)樓群等形式。

1.2.2 土地再開發(fā)流程分析

蔡屋圍金融中心區(qū)改造是政府引導(dǎo)、通過公開招標(biāo)的方式引入有實(shí)力的開發(fā)商（京基房地產(chǎn)開發(fā)有限公司），由開發(fā)商主導(dǎo)完成舊村改造。政府是政策制定者和利益協(xié)調(diào)者，給予開發(fā)商一定的政策優(yōu)惠；開發(fā)商是土地再開發(fā)的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)舊村拆除重建、與村民談判拆賠、安置拆遷、提供改造資金，建設(shè)回遷房、商品房建設(shè)與出售等；村集體（村民）是集體土地、宅基地提供者。具體流程如圖2所示。

圖2 菜屋圍土地再開發(fā)流程關(guān)系圖

1.2.3 產(chǎn)權(quán)關(guān)系重構(gòu)

通過土地再開發(fā)，原村民的宅基地、村集體土地的所有權(quán)依據(jù)“特區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)統(tǒng)征為國有”政策統(tǒng)變歸政府所有，原村民失去集體土地所有權(quán)，獲得“拆一補(bǔ)一”的回遷安置商品住宅使用產(chǎn)權(quán)，同時(shí)村集體獲得部分商業(yè)用房的使用權(quán)，通過招標(biāo)開發(fā)商獲得國有土地使用權(quán)、建設(shè)權(quán)和改造后對(duì)商業(yè)及住宅處置權(quán)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系被細(xì)分。

1.2.4 利益平衡分成

京基公司與蔡屋圍村民、村集體補(bǔ)償方式為：①產(chǎn)權(quán)置換。按1∶1拆賠比置換京基100商品房，村民除了自住，還可把剩余住宅進(jìn)行出租。②貨幣補(bǔ)償。按現(xiàn)狀建筑面積，補(bǔ)償價(jià)格為6500元/m2，獨(dú)棟樓且選擇現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)拿娣e等于或超過120m2的，另行補(bǔ)貼30萬元；面積小于120m2，另行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2500元/m2，給予過渡期內(nèi)租金補(bǔ)償以及搬遷費(fèi)補(bǔ)償；村集體獲得6.25萬m2高檔物業(yè)；羅湖區(qū)政府獲得土地出讓金收入，10.94萬m2的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施用地；開發(fā)商通過提高建筑容積率，獲得了建筑面積28.56萬m2的金融、商業(yè)、酒店等商業(yè)服務(wù)設(shè)施增值收益等。蔡屋圍區(qū)域再開發(fā)后，片區(qū)物業(yè)價(jià)值普遍得到提升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，村民房屋出租租金比改造前漲了近3倍，村集體原有物業(yè)出租收益每年大約1800萬元，改造后其高檔物業(yè)出租的租金收益可達(dá)6000萬元，提高了3.3倍，實(shí)現(xiàn)了村民、村集體、政府分享土地增值收益的多贏結(jié)果。

1.3 崗廈村案例：“政府引導(dǎo)+開發(fā)商建設(shè)+村集體股份公司+村集體（村民）多方協(xié)同競(jìng)爭(zhēng)”方式

1.3.1 基本情況

2006年深圳福田區(qū)政府、崗廈村股份有限公司和中標(biāo)的金地集團(tuán)簽訂了框架性協(xié)議，正式推動(dòng)崗廈河園片區(qū)整體改造，至2009年，金地集團(tuán)與崗廈河園片區(qū)完成補(bǔ)償簽約，簽約率達(dá)91.25%。改造前建筑容積率為3.20，用地面積約16.41萬m2，總建筑面積為52.5萬m2；改造后建筑容積率為4.50，用地面積為15.16萬m2，建筑總面積為68.20萬m2，包括住宅23.15萬m2（還建19.00萬m2），商業(yè)20.47萬m2（還建5.70萬m2），辦公22.51萬m2，公共配套2.09萬m2。

1.3.2 土地再開發(fā)流程分析

崗廈村改造過程中，政府作為管理者，主要負(fù)責(zé)政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)批、報(bào)建、在建工程監(jiān)督等；崗廈村作為被改造主體，主要是再開發(fā)土地的提供方，同時(shí)，村集體以入股的方式成立村股份公司作為村集體經(jīng)營(yíng)性組織，主要負(fù)責(zé)收集、整合所有村民的意愿，代表村民與開發(fā)商進(jìn)行改造拆遷談判，村民利益保障等工作；金地集團(tuán)（開發(fā)商）作為土地再開發(fā)的實(shí)施者，主要負(fù)責(zé)舊村拆除重建、與村股份公司談判拆賠、安置拆遷、提供改造資金，建設(shè)回遷房、商品房建設(shè)與出售等具體流程如圖3所示。

圖3 崗廈村土地再開發(fā)流程關(guān)系圖

1.3.3 產(chǎn)權(quán)關(guān)系重構(gòu)

由圖3可知，政府獲得原集體村民的宅基地與集體建設(shè)用地所有權(quán)；村民返還物業(yè)初始登記時(shí)將取得商品房房產(chǎn)證，村民獲得的返還物業(yè)可在市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓流通。對(duì)于村集體還建物業(yè)中的商業(yè)部分，成立項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司的名義登記產(chǎn)權(quán)，還建物業(yè)的業(yè)主按面積的比例分配股權(quán)，并以股權(quán)的形式入股，對(duì)還建物業(yè)享有使用權(quán)；開發(fā)商獲得國有土地使用權(quán)、建設(shè)權(quán)和改造后對(duì)商業(yè)住宅的處置權(quán)。

1.3.4 利益平衡分成

崗廈村改造開發(fā)過程就是政府、開發(fā)商、集體股份公司與村民在利益分配方式上不斷博弈的過程，開發(fā)商給村民提供了更為成熟和多樣化的“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、三個(gè)模式”的補(bǔ)償方案。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：①按面積劃分，480m2以內(nèi)按1∶1 補(bǔ)住宅，超過480m2按1∶0.88補(bǔ)公寓；②按層數(shù)劃分，首層按1∶0.9補(bǔ)集中商業(yè)物業(yè)，二層以上按1∶0.9補(bǔ)償住宅或公寓。三種模式：①全部實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償；②全部選擇貨幣補(bǔ)償；③可選實(shí)物和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合。這樣一共提供了六種選擇的方式。村集體土地及返還物業(yè)使用權(quán)通過村股份公司入股開發(fā)商，參與城市化進(jìn)程長(zhǎng)期紅利分享；福田區(qū)政府獲得土地出讓金及稅收收入，以及1.71萬m2的配套公共設(shè)施用地，盤活了存量土地，改善了城市生活生產(chǎn)環(huán)境；開發(fā)商通過提高容積率，得到了建筑面積47.41萬m2的辦公、商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性商業(yè)物業(yè)。

02 深圳土地再開發(fā)機(jī)制及影響因素

2.1 參與主體及其角色演變對(duì)再開發(fā)的影響

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，深圳市城市土地再開發(fā)參與主體處于從兩方（漁民村）到三方（蔡屋圍）再到四方（崗廈村）主體不斷多元化的過程。兩方主體階段，政府對(duì)再開發(fā)起主導(dǎo)作用，村民自主改造意愿強(qiáng)，自籌資金，不存在拆賠困難，改造時(shí)間短、效果好。三方主體階段，政府招標(biāo)引入開發(fā)商，形成以“開發(fā)商、土地產(chǎn)權(quán)人、政府”三方?jīng)Q策平衡格局；村民（土地產(chǎn)權(quán)人）被賦予參與決策的權(quán)利，改變了政府主導(dǎo)改造的局面，開發(fā)商提供再開發(fā)全部資金，但開發(fā)商更多考慮滿足自身利益以及政府對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施用地需求，并不會(huì)太多尊重村民的意愿，村民只是被動(dòng)地納入改造，因此拖延拆遷安置補(bǔ)償談判往往成為村民最有利的殺手锏，最終不斷抬高土地再開發(fā)的時(shí)間和資金成本。崗廈村改造中政府賦予村民實(shí)施城市更新的決定權(quán)，自主選擇更新項(xiàng)目實(shí)施主體，村民由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與；政府則從主導(dǎo)者角色中退出，在市場(chǎng)背后承擔(dān)監(jiān)督管理工作，引導(dǎo)市場(chǎng)有序運(yùn)行，村集體股份公司以經(jīng)濟(jì)組織的身份主動(dòng)遴選開發(fā)商，以村民集體代表的身份參與再開發(fā)活動(dòng)，在“拆遷賠償”階段與開發(fā)商一對(duì)一談判，實(shí)現(xiàn)利益最大化，降低時(shí)間成本。

2.2 開發(fā)方式對(duì)再開發(fā)的影響

政府主導(dǎo)模式（漁民村）對(duì)土地進(jìn)行收儲(chǔ)雖一次性理順了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及權(quán)利人利益關(guān)系，但需政府前期資金投入大。漁民村能成功是因?yàn)槊娣e�。▋H2.23萬m2），該模式對(duì)于大面積并且需要大量資金改造的舊村不適用，沒有可推廣性。市場(chǎng)主導(dǎo)模式（蔡屋圍）由開發(fā)商負(fù)責(zé)改造，有利于項(xiàng)目地塊規(guī)劃與城市功能協(xié)調(diào)、建筑外觀與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)，也能較主動(dòng)把握再開發(fā)實(shí)施時(shí)間，但開發(fā)商以第三方身份負(fù)責(zé)與村民進(jìn)行一對(duì)多拆遷補(bǔ)償談判難度大，常常付出高昂的拆賠代價(jià)，為了順利推進(jìn)再開發(fā)進(jìn)程，開發(fā)商往往與某幾戶村民暗箱操作。村民與企業(yè)合作模式（崗廈村）改造前期拆遷談判組織工作交由崗廈股份公司負(fù)責(zé)，因?yàn)樵�村集體土地上主體復(fù)雜，如果由政府或者開發(fā)商以第三方身份介入談判將會(huì)引發(fā)集體內(nèi)部的對(duì)抗情緒，增加成本，而崗廈股份有限公司其利益與村民利益一致，使得矛盾內(nèi)部化，不會(huì)產(chǎn)生較大的反彈，降低拆遷談判難度，比開發(fā)商一對(duì)多與村民單獨(dú)談判效率高得多。

2.3 產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)再開發(fā)的影響

清晰的土地產(chǎn)權(quán)對(duì)土地再開發(fā)有激勵(lì)作用，主要是通過對(duì)再開發(fā)過程中參與主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行約束、減少外部性以及節(jié)約交易成本三方面來實(shí)現(xiàn)。再開發(fā)前后產(chǎn)權(quán)調(diào)整變化最大的莫過于村民，早期（漁民村）利用“紅線管理”法則來界定集體與國有土地使用權(quán)屬的邊界，防止集體建設(shè)用地繼續(xù)擴(kuò)張；但結(jié)果導(dǎo)致城市管理與集體管理土地的二元分割局面，紅線外是城市規(guī)劃有序管理的范圍，紅線內(nèi)依然是原集體組織管理、違法用地滋生的地方。蔡屋圍產(chǎn)權(quán)分為村民商品住宅使用權(quán)與村集體商業(yè)物業(yè)使用權(quán)，村集體通過經(jīng)營(yíng)出租物業(yè)使用權(quán)來獲得收益，但由于受制于物業(yè)區(qū)位與市場(chǎng)信息來源的不對(duì)稱，收益常常會(huì)有波動(dòng)。崗廈村的產(chǎn)權(quán)關(guān)系處置上，物業(yè)使用權(quán)通過村股份公司按戶確權(quán)、股份折算、參股房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使得產(chǎn)權(quán)資本化，通過“商業(yè)物業(yè)增值、坐享股份分紅”長(zhǎng)期分享城市發(fā)展的紅利，同時(shí)有利于城市空間、功能布局的協(xié)調(diào)，發(fā)揮了清晰產(chǎn)權(quán)對(duì)土地再開發(fā)的激勵(lì)作用。

2.4 利益平衡分成對(duì)再開發(fā)的影響

利益分配合理是整個(gè)土地開再發(fā)進(jìn)程的核心環(huán)節(jié)。開發(fā)商與政府之間主要就公共利益與開發(fā)利益平衡進(jìn)行協(xié)商，政府在確保公共利益實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上平衡開發(fā)商利益主要是依靠提高容積率，以增加項(xiàng)目可銷售面積，從而滿足開發(fā)商利潤(rùn)需求。2009年《城市更新辦法》《城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)制要求開發(fā)商必須無償提供大于3000m2且不小于拆遷面積15%的獨(dú)立用地，以供政府用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共利益項(xiàng)目；《深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》要求，拆除重建類項(xiàng)目須配套建設(shè)一定比例的保障性住房。由此，開發(fā)商與政府管理部門出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)，包括改變規(guī)劃用地功能、調(diào)整公共配套設(shè)施、提高開發(fā)容積率等，使公共利益落實(shí)協(xié)調(diào)困難；開發(fā)商與村民之間主要就拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和合作利潤(rùn)分配進(jìn)行協(xié)商，從漁民村到蔡屋圍再到崗廈村，隨著土地再開發(fā)市場(chǎng)化程度的提高，主體之間博弈的復(fù)雜性增加，博弈的策略呈多樣化，補(bǔ)償機(jī)制不斷標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。從漁民村只有“物業(yè)補(bǔ)償”，到蔡屋圍“產(chǎn)權(quán)置換，資金補(bǔ)償多項(xiàng)選擇”，再到后來崗廈村“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、三個(gè)模式”的補(bǔ)償機(jī)制，多元化的補(bǔ)償方式使得集體和村民的收益得到大幅度提高，認(rèn)可了集體與村民的發(fā)展權(quán)益，緩沖了主體之間的沖突，減少了開發(fā)商與土地權(quán)利人博弈談判的時(shí)間，社會(huì)矛盾由于政策的突破與創(chuàng)新而明顯降低。

03 思考

城市土地二次開發(fā)實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)益重構(gòu)和利益調(diào)整的過程，通過對(duì)漁民村、蔡屋圍、崗廈村土地再開發(fā)案例的分析可以看出，土地再開發(fā)的核心是在不斷明晰化的土地產(chǎn)權(quán)界定基礎(chǔ)上，要保障政府—開發(fā)商—土地既有權(quán)利人之間土地增值收益分配的公平性。隨著深圳市土地再開發(fā)政策制度的逐步演進(jìn)和完善，參與主體多元化，各主體權(quán)利和責(zé)任邊界明確、土地產(chǎn)權(quán)界定清晰、多方利益主體參與的協(xié)商式利益共享機(jī)制構(gòu)建不斷降低土地再開發(fā)過程中交易成本。未來城市土地再開發(fā)需要關(guān)注以下幾個(gè)方面。

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，完善“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)配置、村民參與、利益共享”的土地再開發(fā)機(jī)制

交易公開化和透明化避免了暗箱操作，是土地再開發(fā)的前提，應(yīng)營(yíng)造一個(gè)良性規(guī)范的土地交易市場(chǎng)。政府退出主導(dǎo)者角色，再開發(fā)的主動(dòng)權(quán)交給代表市場(chǎng)的村民與開發(fā)商，產(chǎn)權(quán)明晰，村民自主入股成立第三方公司，代表村民與開發(fā)商進(jìn)行改造拆遷談判，保障村民利益，降低開發(fā)商與村民“一對(duì)一”談判的成本，同時(shí)促進(jìn)了整個(gè)交易過程的公開和透明，避免以往開發(fā)商與村民“一對(duì)一”談判時(shí)提前與某幾戶村民達(dá)成協(xié)議，這些村民表面積極同意再開發(fā)補(bǔ)償條款，而開發(fā)商暗地允諾更多利益，以便迷惑其他村民的操作。政府針對(duì)各方利益博弈焦點(diǎn)，主要分析土地再開發(fā)的限制及障礙性因素，通過制定和完善政策法規(guī)制度，負(fù)責(zé)規(guī)劃調(diào)控與監(jiān)督市場(chǎng)行為，做好再開發(fā)的良性規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境營(yíng)造工作。

3.2 鼓勵(lì)村民與開發(fā)商形成利益共同體

各利益主體達(dá)成權(quán)責(zé)共識(shí)是土地再開發(fā)的基礎(chǔ)，土地實(shí)際控制方村民的配合程度決定了再開發(fā)能否順利推進(jìn)，應(yīng)以農(nóng)民福利不降低且有長(zhǎng)期保障為原則。改造后鼓勵(lì)村民通過房產(chǎn)土地確權(quán)，以集體組織形式作價(jià)入股開發(fā)商經(jīng)營(yíng)的物業(yè)，有助于緩解土地再開發(fā)利益博弈關(guān)系和社會(huì)沖突。村民作為商業(yè)股東之一，能獲得持續(xù)土地增值收益的股份分紅，不僅可以保障村民長(zhǎng)期福利，提高村民收入，從而激勵(lì)村民積極參與土地再開發(fā)，降低時(shí)間和交易成本，還可以增加村民就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)防止出現(xiàn)有些村民賣掉所得房并花光后無事可做而引發(fā)社會(huì)矛盾的現(xiàn)象。

3.3 轉(zhuǎn)變土地收益分配制度觀念，完善公服配建

優(yōu)化城市生活生產(chǎn)環(huán)境是土地再開發(fā)的保障。土地再開發(fā)過程中，政府為了平衡利益，一味答應(yīng)開發(fā)商提高容積率要求，改變規(guī)劃用地功能、調(diào)整公共配套設(shè)施，使公共利益落實(shí)協(xié)調(diào)困難，公服配建不足，這種以容積率補(bǔ)償作為政府“出資方式”風(fēng)險(xiǎn)較大，且影響城市的合理空間結(jié)構(gòu)。應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)撚^念，推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，使政府對(duì)土地再開發(fā)收益的來源從依靠出讓為主轉(zhuǎn)為依靠增值稅收為主，解決再開發(fā)過程中過度追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略改造空間所承載的社會(huì)和城市發(fā)展目標(biāo)等問題。

作者信息

陶娟(1992—)，女，江西省南昌市人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院人文地理學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域發(fā)展與土地利用。

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