導(dǎo)  讀

新發(fā)展階段對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維護(hù)生態(tài)安全和保障戰(zhàn)略性資源安全提出了新要求，亟待探尋礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)高水平保護(hù)的互促共贏之路。文章分析了自然保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)空間重疊、保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出面臨補(bǔ)償資金難落實(shí)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，闡述了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和國(guó)際組織主要礦業(yè)大國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)政策演變和管理經(jīng)驗(yàn)�；�于我國(guó)礦業(yè)活動(dòng)與自然保護(hù)地管理的現(xiàn)實(shí)矛盾，借鑒國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)提出相關(guān)建議：(1)加快出臺(tái)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的指導(dǎo)意見；(2)有序推進(jìn)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類退出；(3)允許自然保護(hù)地一般控制區(qū)有條件開展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查開發(fā)；(4)以完善綠色勘探標(biāo)準(zhǔn)和綠色礦山建設(shè)規(guī)范為引領(lǐng)推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

本文引用信息

宋建軍，推動(dòng)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類管理的思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2021（06）:04-10

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《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)：守住自然生態(tài)安全邊界；加強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，提升儲(chǔ)備安全保障能力。守住國(guó)家生態(tài)安全邊界，自然保護(hù)地承載著生態(tài)保護(hù)的新使命；著力維護(hù)能源資源安全，堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)、多元保障、強(qiáng)化儲(chǔ)備，增強(qiáng)能源資源持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，對(duì)保障戰(zhàn)略性資源安全提出了新要求。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)與保障資源安全，妥善處理自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出和準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”相得益彰。

01

自然保護(hù)地是指對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值的集中分布區(qū)，依法劃定一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域，是生態(tài)建設(shè)的核心載體。1956年，廣東省鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立，開啟了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)新紀(jì)元。經(jīng)過60多年的發(fā)展，自然保護(hù)地經(jīng)歷了“自然保護(hù)區(qū)建設(shè)為主→自然保護(hù)區(qū)、自然和人文遺跡保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)同步發(fā)展→國(guó)家公園體制試點(diǎn)與建立自然保護(hù)地體系”三個(gè)階段，形成了由國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園組成的自然保護(hù)地體系。至2019年底，全國(guó)共建立以自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園為主體的各級(jí)、各類保護(hù)地1.18萬個(gè)，約占陸域國(guó)土面積的18%、管轄海域面積的4.1%[1]，占國(guó)土面積的比例已超過世界平均水平。我國(guó)已形成的類型齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)地體系，在保護(hù)生物多樣性和自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要的作用。
1.1 國(guó)家公園
國(guó)家公園指是由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護(hù)代表性強(qiáng)、面積大的自然生態(tài)系統(tǒng)為目的，實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立國(guó)家公園體制”，我國(guó)相繼啟動(dòng)了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長(zhǎng)城和云南普達(dá)措等10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)。試點(diǎn)涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12個(gè)省，總面積約22萬km2，占全國(guó)陸域國(guó)土面積的2.3%[1]。2018年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》，明確2020年正式設(shè)立三江源國(guó)家公園, 青海省人大通過了《三江源國(guó)家公園條例(試行)》，三江源作為首個(gè)國(guó)家公園進(jìn)入全面建設(shè)階段。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，提出要按照“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分類保護(hù)、分區(qū)管控，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，國(guó)家公園建設(shè)將引領(lǐng)我國(guó)的自然保護(hù)事業(yè)進(jìn)入規(guī)范化、法制化發(fā)展階段。
1.2 自然保護(hù)區(qū)
自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)自然保護(hù)地體系中數(shù)量最多、面積最大、歷史最久的類型，是承擔(dān)野生動(dòng)植物和自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要載體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共建立各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)2750個(gè)，總面積為147.3萬km2，其中陸地自然保護(hù)區(qū)面積為142.9萬km2，占陸域國(guó)土面積的14.9%。已建成國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)446個(gè)，面積合計(jì)97萬km2，占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總面積的65.8%，約占陸域國(guó)土面積的10%。我國(guó)有34個(gè)自然保護(hù)區(qū)加入了“世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，成為世界上生物圈保護(hù)區(qū)最多的國(guó)家之一。國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)施行分區(qū)管控政策，《自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。” 核心區(qū)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入；核心區(qū)外圍可劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)；緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)，可從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)。
1.3 自然公園
自然公園是自然保護(hù)地體系的重要補(bǔ)充。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，明確自然公園是指保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續(xù)利用的區(qū)域。自然公園主要包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)、濕地公園、沙漠公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋公園、海洋特別保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已建成國(guó)家級(jí)森林公園897處，規(guī)劃面積為12.8萬km2，占全國(guó)國(guó)土面積的1.3%。全國(guó)共批準(zhǔn)國(guó)家濕地公園896處，國(guó)際重要濕地49處，自然濕地保護(hù)面積為21.85萬km2。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244處，面積約為10萬km2；省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)700多處，面積約為9萬km2。國(guó)家地質(zhì)公園270處，省級(jí)地質(zhì)公園100余處，其中37處被聯(lián)合國(guó)教科文組織收錄為世界地質(zhì)公園。建立各級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)111處，面積為7.15萬km2，其中國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)71處（含國(guó)家級(jí)海洋公園48處）。我國(guó)被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入《世界遺產(chǎn)名錄》的自然文化名勝有55處，世界遺產(chǎn)數(shù)量名列全球首位，其中世界自然遺產(chǎn)14處、世界文化和自然遺產(chǎn)4處、世界文化遺產(chǎn)37處[2]。

02

我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史悠久，礦業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位。以往采取“資源開發(fā)為主兼顧環(huán)境保護(hù)”“資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重”的方針，礦產(chǎn)資源開發(fā)遺留的生態(tài)環(huán)境問題較多，同保護(hù)生態(tài)的矛盾不斷積累。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，持續(xù)加大對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)和監(jiān)管力度，礦業(yè)活動(dòng)與生態(tài)保護(hù)的矛盾凸顯。
2.1 部分自然保護(hù)地劃定面積過大，礦業(yè)權(quán)與保護(hù)區(qū)重疊問題多
由于部分自然保護(hù)區(qū)設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)域邊界不清晰，核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)功能分區(qū)不明確，管控措施針對(duì)性不強(qiáng)；自然保護(hù)區(qū)同風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等各類自然公園空間重疊、多頭管理[3-5]。自然保護(hù)區(qū)快速增長(zhǎng)時(shí)期部分礦業(yè)權(quán)被劃入保護(hù)區(qū)，礦產(chǎn)開發(fā)“有水快流”時(shí)期保護(hù)地內(nèi)獲批礦業(yè)權(quán)等歷史遺留問題較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有探礦權(quán)1855個(gè)，重疊面積達(dá)69107km2；有采礦權(quán)782個(gè)，重疊面積達(dá)2421km2[6]。
2.2 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出“一刀切”，退出地面臨重重困難
2017年7月，甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題被通報(bào)后，原國(guó)土資源部下發(fā)了《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》的通知，要求以國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，對(duì)各類保護(hù)區(qū)禁止礦產(chǎn)資源勘查開采范圍的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行調(diào)查摸底。由此拉開自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的序幕，甘肅、四川、河南、山東等地陸續(xù)出臺(tái)了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作方案。部分省份為規(guī)避環(huán)保督察問責(zé)，既不考慮保護(hù)區(qū)功能分區(qū)對(duì)礦業(yè)活動(dòng)禁限規(guī)定的差異，也不區(qū)分探礦權(quán)、采礦權(quán)、礦產(chǎn)種類和社會(huì)現(xiàn)實(shí)等因素，要求保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)限期全部退出[3]。由于礦業(yè)權(quán)退出地多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至是摘帽不久的貧困縣，市縣政府又是籌集退出補(bǔ)償資金的責(zé)任主體，因地方財(cái)政承受能力有限，可統(tǒng)籌用于礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)馁Y金嚴(yán)重不足，退出補(bǔ)償資金難以落實(shí)，退出進(jìn)程必然受阻；也有的礦山企業(yè)因?qū)ν顺鲅a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意而拖延退出。與此同時(shí)，過急過嚴(yán)的“一刀切”方式，退出地面臨礦業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)減少、關(guān)停企業(yè)員工安置和社會(huì)保障等多重壓力，甚至還面臨行政訴訟和國(guó)際輿論的風(fēng)險(xiǎn)。
2.3 重點(diǎn)成礦區(qū)與自然保護(hù)區(qū)空間大量重疊，自然保護(hù)地全面禁采可能加大資源安全風(fēng)險(xiǎn)
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)重點(diǎn)成礦區(qū)（帶）與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊面積約40萬km2，占重點(diǎn)成礦區(qū)（帶）面積的10%。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》明確對(duì)自然保護(hù)地實(shí)行分區(qū)管控，國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)，自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。一般控制區(qū)內(nèi)允許因國(guó)家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查、公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查。這意味著自然保護(hù)地內(nèi)成礦區(qū)（帶）探明的資源不能辦理采礦權(quán)證，已有的采礦權(quán)需要退出。礦產(chǎn)開發(fā)空間持續(xù)壓縮，可能導(dǎo)致部分礦產(chǎn)產(chǎn)能下降，石油、鐵礦石、鉻鐵礦、銅、鋁、鎳、鈷、鋯等短缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對(duì)外依存度提高是大概率事件。與此同時(shí)，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）為了重振制造業(yè)，加速爭(zhēng)奪稀土、鋰、鈷、鎳、螢石等支撐高端裝備制造業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，壟斷國(guó)際大型礦業(yè)公司。美國(guó)政府針對(duì)《中國(guó)制造2025》于2018年公布了35種關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，加快完善關(guān)鍵礦產(chǎn)安全供應(yīng)保障體系；歐盟于2010年、2013年和2017年連續(xù)修訂出臺(tái)戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄，加強(qiáng)境內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)，強(qiáng)化關(guān)鍵原材料礦產(chǎn)安全供應(yīng)與全球治理[7-8]；加拿大于2021年公布了31種關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展[9]。從歐美公布的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單中不難發(fā)現(xiàn)，石油、鐵礦、鉻鐵礦、銅、鈷、鋰、鉀鹽是我國(guó)對(duì)外依存度高的戰(zhàn)略性礦種，也是歐美需要長(zhǎng)期進(jìn)口的礦產(chǎn)。我國(guó)保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)①安全面臨資源需求持續(xù)旺盛、全球市場(chǎng)控制力不強(qiáng)、國(guó)內(nèi)資源儲(chǔ)備地減少、國(guó)際市場(chǎng)爭(zhēng)奪更為激烈的多重壓力。

03

西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)初開始建立自然保護(hù)區(qū)，20世紀(jì)90年代進(jìn)入高速發(fā)展期，保護(hù)區(qū)數(shù)量增加、面積擴(kuò)大，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)日臻完善，管控措施不斷規(guī)范。無論是世界自然保護(hù)聯(lián)盟成員國(guó)還是礦業(yè)大國(guó)，多數(shù)采取根據(jù)保護(hù)區(qū)的重要程度實(shí)行分類禁止或限制礦業(yè)活動(dòng)的政策，僅少數(shù)國(guó)家實(shí)行全部禁止礦業(yè)活動(dòng)的政策（表1）。
 

3.1 基于保護(hù)區(qū)重要程度分類限制礦業(yè)活動(dòng)
3.1.1 世界自然保護(hù)聯(lián)盟
世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）是規(guī)模最大、歷史最悠久的全球性非營(yíng)利環(huán)保機(jī)構(gòu)，也是政府和非政府機(jī)構(gòu)都能參加的少數(shù)幾個(gè)國(guó)際組織之一。1996年，中華人民共和國(guó)外交部代表中國(guó)政府加入IUCN，成為國(guó)家會(huì)員，隨后國(guó)家林業(yè)局、環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所等相繼加入，迄今IUCN內(nèi)有中國(guó)會(huì)員單位32個(gè)。IUCN將自然保護(hù)區(qū)分為嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)（Ⅰa）、荒野保護(hù)區(qū)（Ⅰb）、國(guó)家公園（Ⅱ）、自然遺跡或景觀保護(hù)區(qū)（Ⅲ）、生物棲息地/物種管理保護(hù)區(qū)（Ⅳ）、陸地景觀或海洋景觀保護(hù)區(qū)（Ⅴ）和自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)（Ⅵ），其中嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、自然遺跡或景觀保護(hù)區(qū)、生物棲息地/物種管理保護(hù)區(qū)面積較小。2000年前，六類保護(hù)區(qū)均禁止礦業(yè)活動(dòng)，生態(tài)保護(hù)與礦業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾凸顯。2000年在阿曼舉行第二屆世界自然保護(hù)大會(huì)，通過了第2.82號(hào)決議，其主要內(nèi)容是建議各成員國(guó)在立法中禁止在前四類自然保護(hù)區(qū)中從事礦業(yè)活動(dòng)，后兩類自然保護(hù)區(qū)在遵守嚴(yán)格規(guī)定的前提下允許礦業(yè)活動(dòng)，但要實(shí)行更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求。分類限制礦業(yè)活動(dòng)政策實(shí)施后，禁止礦業(yè)活動(dòng)范圍由占地球表面積的12.5%減少到4%，大大減少了礦業(yè)活動(dòng)與生態(tài)保護(hù)的沖突[10]。
3.1.2 美國(guó)
美國(guó)是礦業(yè)大國(guó)，已基本實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”。全美已建立的保護(hù)區(qū)面積約占國(guó)土面積的14%，大致分為10個(gè)類型，其中最重要的是國(guó)家公園、國(guó)家森林保護(hù)區(qū)和國(guó)家景觀保護(hù)區(qū)，占其國(guó)土面積的12.1%，其他七類保護(hù)區(qū)面積占比甚微。占美國(guó)國(guó)土面積2.19%的國(guó)家公園內(nèi)禁止礦業(yè)活動(dòng)，國(guó)家森林保護(hù)區(qū)和國(guó)家景觀保護(hù)區(qū)內(nèi)允許申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)。
3.1.3 加拿大
加拿大已建立的各種保護(hù)區(qū)面積約占其國(guó)土面積的10.5%，主要包括國(guó)家公園及公園保留區(qū)、國(guó)家海洋保留區(qū)和國(guó)家景觀區(qū)，禁止礦業(yè)活動(dòng)面積約占國(guó)土面積的9.9%，僅聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護(hù)區(qū)和候鳥保護(hù)區(qū)允許礦業(yè)活動(dòng)。加拿大對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)采取三種處理方式：一是劃定保護(hù)區(qū)盡量避開礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)集中區(qū)，減少與保護(hù)區(qū)面積重疊；二是由政府按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，如不列顛哥倫比亞省針對(duì)國(guó)家公園法中礦業(yè)權(quán)的征用制定了《礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償規(guī)定》，明確按市場(chǎng)價(jià)值給予礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償；三是對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)經(jīng)審查批準(zhǔn)后可保留。
3.1.4 澳大利亞
澳大利亞是世界上保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)準(zhǔn)入政策較寬松的國(guó)家之一。全國(guó)已建保護(hù)區(qū)占陸地面積的19.6%，其中管理比較嚴(yán)格的Ⅰa-Ⅳ類保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的9.4%，對(duì)部分重要礦產(chǎn)實(shí)行個(gè)案處理的礦業(yè)準(zhǔn)入政策；可開展礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動(dòng)的Ⅴ和Ⅵ類保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的10.2%。 
3.2 保護(hù)區(qū)全面禁止礦業(yè)活動(dòng)
3.2.1 巴西
巴西已有保護(hù)區(qū)面積約占其國(guó)土面積的28.94%，是世界上保護(hù)區(qū)面積占比最高的國(guó)家。其中環(huán)境保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的8.1%、公園區(qū)占6.5%、森林區(qū)占4.8%、生態(tài)保留區(qū)占2.2%，四者共占國(guó)土面積的21.6%，其余為小類保護(hù)區(qū)。巴西屬于保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止礦業(yè)活動(dòng)的少數(shù)國(guó)家之一。由于保護(hù)區(qū)與礦業(yè)區(qū)空間重疊度較高，礦業(yè)秩序亂，礦業(yè)發(fā)展受挫，政府難以協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與礦產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系，導(dǎo)致矛盾愈演愈烈。2017年，巴西總統(tǒng)米歇爾·特梅爾宣布，將亞馬遜雨林區(qū)保護(hù)區(qū)30%的面積向礦業(yè)開放，可理解為巴西的生態(tài)保護(hù)政策有所放松。
3.2.2 俄羅斯
俄羅斯于1916年開始建立保護(hù)區(qū)，已建保護(hù)區(qū)面積占國(guó)土面積的9.37%，包括嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然保留區(qū)、自然遺跡、其他保護(hù)區(qū)等。按管轄權(quán)限可分為兩類：第一類是聯(lián)邦政府建立的特別自然保護(hù)區(qū)，約占保護(hù)區(qū)的20.6%；另一類是由區(qū)域和地方建立的特別自然保護(hù)區(qū)，占保護(hù)區(qū)面積的79.4%。俄羅斯境內(nèi)所有保護(hù)區(qū)均禁止礦業(yè)活動(dòng)，由于保護(hù)區(qū)面積占國(guó)土面積的比例不到1/10,禁止礦業(yè)活動(dòng)對(duì)礦業(yè)發(fā)展影響有限,基本實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與礦業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)。

04

礦業(yè)發(fā)展必須服從于生態(tài)文明建設(shè)大局，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理生態(tài)保護(hù)與礦業(yè)發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色高質(zhì)量發(fā)展。立足新發(fā)展階段，科學(xué)分析自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略性資源安全、生態(tài)安全和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，制定差別化的礦業(yè)權(quán)分類處置和管理政策，健全綠色勘查和綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展互促共贏。
4.1 統(tǒng)籌生態(tài)安全與資源安全，加快出臺(tái)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置指導(dǎo)意見
綜合考慮新發(fā)展階段生態(tài)文明建設(shè)和保障戰(zhàn)略性資源安全的需要，科學(xué)研判對(duì)外依存度高的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供需形勢(shì)，開展礦業(yè)權(quán)退出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，謹(jǐn)防“一刀切”式全面禁止礦業(yè)活動(dòng)。加快推進(jìn)自然保護(hù)地范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整，確保保護(hù)地邊界清晰、功能分區(qū)明確、管控措施具體。自然資源部會(huì)同有關(guān)部門研究制定自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置指導(dǎo)意見，明確礦業(yè)權(quán)退出的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、主要任務(wù)和政策措施，指導(dǎo)各級(jí)各類保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)有序退出。厘清中央、地方、企業(yè)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，明確退出礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償資金來源，細(xì)化分類處置政策。有關(guān)省份要出臺(tái)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置實(shí)施方案，區(qū)分自然保護(hù)地核心區(qū)和一般控制區(qū)、礦產(chǎn)種類、礦業(yè)權(quán)的合法性等因素，明確退出流程、退出方式、退出時(shí)間、退出補(bǔ)償、職工分流安置、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等措施，妥善解決礦業(yè)權(quán)退出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的影響。對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)“建檔立卡”，建立臺(tái)賬管理制度[11]。
4.2 按照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有序推進(jìn)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類退出
綜合考慮礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)地設(shè)置的時(shí)空關(guān)系、礦區(qū)規(guī)模、礦產(chǎn)重要性和礦業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，依法依規(guī)推動(dòng)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的探礦權(quán)（鈾礦、油氣除外）和采礦權(quán)（鈾礦、礦泉水、地?zé)岢�外）全部退出，�?yán)格保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性，退出的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)可納入國(guó)家礦產(chǎn)地儲(chǔ)備。全面清理無效的采礦權(quán)，推動(dòng)自然保護(hù)地一般控制區(qū)的采礦權(quán)分類退出，率先推動(dòng)供過于求、產(chǎn)能過剩礦產(chǎn)的采礦權(quán)退出；對(duì)于油氣等高對(duì)外依存度的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，礦泉水、地?zé)岬葘?duì)生態(tài)環(huán)境影響不明顯的礦產(chǎn)，允許繼續(xù)開采。基于探礦活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響有限，應(yīng)在嚴(yán)格執(zhí)行綠色勘探相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的前提下，保留自然保護(hù)地一般控制區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、油氣等重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的探礦權(quán)。
4.3 分類施策，允許自然保護(hù)地一般控制區(qū)有條件開展重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查開發(fā)
我國(guó)是全球最大的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，保持重要礦種一定自給率是應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)礦產(chǎn)品價(jià)格振蕩的“壓艙石”，也是增強(qiáng)自主可控能力、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的底線。從美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯等礦業(yè)大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，禁止礦業(yè)活動(dòng)區(qū)域占國(guó)土面積的比例一般不超過10%，否則會(huì)導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)與礦產(chǎn)開發(fā)的矛盾頻發(fā)，政策與法律難以調(diào)控。我國(guó)自然保護(hù)地面積占陸域國(guó)土面積的18%，若要求自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)全部退出，勢(shì)必影響到戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，對(duì)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)和自然公園限制人為活動(dòng)的管控規(guī)定，全面評(píng)估礦業(yè)活動(dòng)對(duì)礦山及周邊生態(tài)環(huán)境的影響，基于綠色勘查規(guī)范和綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，研究制定自然保護(hù)地一般控制區(qū)重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查與開發(fā)的準(zhǔn)入條件，明確嚴(yán)于其他地區(qū)的礦山建設(shè)基本要求、資源環(huán)境要求、企業(yè)管理要求、認(rèn)定與監(jiān)管要求，加強(qiáng)源頭管控和過程管理，確保礦山與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)[12-14]。
4.4 完善綠色勘查和綠色礦山支撐體系，助力礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的技術(shù)支撐，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高標(biāo)準(zhǔn)是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動(dòng)、倒逼礦業(yè)全面綠色轉(zhuǎn)型中的引領(lǐng)作用。按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，提高地質(zhì)勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盡快實(shí)施綠色地質(zhì)勘查工作規(guī)范，研究制定綠色勘探國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和配套政策。拓展綠色礦山建設(shè)規(guī)范的覆蓋面，研究制定地?zé)�、礦泉水、非常規(guī)油氣、放射性礦產(chǎn)等行業(yè)的綠色礦山建設(shè)規(guī)范；跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)修訂石油、煤炭、有色金屬等行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范，鼓勵(lì)礦山企業(yè)制定高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，研究建立綠色礦山國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，形成強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和推薦標(biāo)準(zhǔn)相互配套的標(biāo)準(zhǔn)體系[15]。優(yōu)化綠色礦山評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立綠色礦山跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，健全綠色礦山名錄管理制度，推動(dòng)綠色礦山建設(shè)由試點(diǎn)示范到全面推廣。完善有利于綠色礦山發(fā)展的土地、財(cái)稅、投融資等配套政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府踐行綠色礦業(yè)發(fā)展理念的主動(dòng)性。提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，加大對(duì)綠色、高效的采選冶技術(shù)研發(fā)的支持力度，將節(jié)能環(huán)保的選冶技術(shù)納入《綠色技術(shù)推廣目錄》；將節(jié)能環(huán)保型選冶設(shè)備制造、礦山綠色升級(jí)改造等納入《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。提高礦山建設(shè)的準(zhǔn)入門檻，新建礦山必須達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)要求，推動(dòng)生產(chǎn)礦山優(yōu)化整合和技術(shù)裝備升級(jí)改造，推廣使用先進(jìn)適用技術(shù)裝備，強(qiáng)化礦山企業(yè)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體責(zé)任，建立現(xiàn)代化礦業(yè)發(fā)展新模式，助力礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量整體躍升。

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作者信息

宋建軍（1963—），女，湖南省湘鄉(xiāng)市人，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，理學(xué)博士，主要從事資源與環(huán)境政策研究。