導(dǎo) 讀

國(guó)家提出要依法依規(guī)解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)合理退出問題。這涉及對(duì)采礦權(quán)出讓性質(zhì)的認(rèn)定。文章從現(xiàn)行法律規(guī)定和法理出發(fā)，認(rèn)為采礦許可是允許采礦權(quán)申請(qǐng)人從事礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)的行政許可，同時(shí)賦予申請(qǐng)人采礦權(quán)。采礦權(quán)具有民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)，但并非礦產(chǎn)資源所有權(quán)，而是取得開采出來的礦產(chǎn)品所有權(quán)的權(quán)利，并提出了采礦權(quán)退出的分類處置對(duì)策建議。

本文引用信息

石晨誼，采礦權(quán)出讓性質(zhì)與退出處置探析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（1）:56-61.

 

2017年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），全面啟動(dòng)全國(guó)生態(tài)保護(hù)的紅線劃定與制度建設(shè)。《意見》提出，2020年年底前全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定要全面完成。2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出依法依規(guī)解決自然保護(hù)地內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)等合理退出問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)家及省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)數(shù)目有上千宗，對(duì)于未到期的采礦權(quán)，提前關(guān)閉應(yīng)予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于采礦權(quán)到期后自然資源主管部門是否準(zhǔn)予延續(xù)，涉及對(duì)采礦權(quán)出讓性質(zhì)的認(rèn)定、采礦權(quán)人利益保護(hù)及國(guó)家賠償?shù)葐栴}。本文試從現(xiàn)行法律法規(guī)及礦業(yè)權(quán)價(jià)值角度，分析采礦權(quán)出讓的性質(zhì)及到期后的法律效果，提出分類處置對(duì)策建議。

1、采礦權(quán)出讓不是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的讓渡

1.1 礦產(chǎn)資源所有權(quán)專屬于國(guó)家所有

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家要促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用。礦產(chǎn)資源是指在地質(zhì)作用下形成的，賦存于地殼內(nèi)部或者地表，在特定的技術(shù)條件下能夠被探明和開發(fā)利用的自然資源�！稇椃ā泛汀兜V產(chǎn)資源法》均規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，也就是全民所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)，受法律保護(hù)。法律規(guī)定森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可以屬于集體所有，只有水資源、礦產(chǎn)資源作為專屬于國(guó)家所有的自然資源，屬于國(guó)家所有。

1.2 礦產(chǎn)資源所有權(quán)無需登記公示

按照《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以登記生效為原則，以非登記生效為例外。非以登記為物權(quán)生效要件的情形是由法律規(guī)定的。全國(guó)人大常委會(huì)法工委所編的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》明確指出，《憲法》等法律對(duì)屬于國(guó)家所有的自然資源類型和權(quán)利歸屬有明確的規(guī)定，這比記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的權(quán)利具有更強(qiáng)的公示力，因此無需再通過不動(dòng)產(chǎn)登記來達(dá)到使物權(quán)生效的法律效果。因此《物權(quán)法》規(guī)定依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。不動(dòng)產(chǎn)登記的主要作用和意義是物權(quán)公示，維護(hù)交易安全，避免其他第三人錯(cuò)誤侵入物權(quán)人的支配范圍。而礦產(chǎn)資源無需進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記來公示物權(quán)的歸屬，礦業(yè)權(quán)受到嚴(yán)格的行政管制，具有強(qiáng)烈的公權(quán)色彩，沒有經(jīng)過行政許可授予采礦權(quán)，任何人都不得進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采行為，礦產(chǎn)資源無需通過類似不動(dòng)產(chǎn)登記來公示物權(quán)歸屬。

1.3 礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量具有不確定性

礦產(chǎn)資源賦存于一定的國(guó)土空間，是土地的構(gòu)成部分，但《憲法》《物權(quán)法》《礦產(chǎn)資源法》等將其從土地中分離，成為國(guó)家所有的物，成為《物權(quán)法》上的獨(dú)立物。但由于其大多埋藏在地下，一般與其他周圍土地或環(huán)境結(jié)合在一起，難以直觀認(rèn)知和測(cè)量計(jì)算，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源具有隱蔽性和不確定性。目前礦業(yè)權(quán)主要依托資源儲(chǔ)量來評(píng)估價(jià)值。所謂資源儲(chǔ)量，是指經(jīng)過礦產(chǎn)資源勘查和可行性評(píng)價(jià)等所獲得的礦產(chǎn)資源蘊(yùn)藏量的總稱。礦產(chǎn)儲(chǔ)量因揭示程度不同有不同類別，差別很大。根據(jù)1999年編制出臺(tái)的《固體礦產(chǎn)資源/儲(chǔ)量分類》，儲(chǔ)量按照地質(zhì)可靠程度和經(jīng)濟(jì)可開發(fā)性進(jìn)行分級(jí)分類，在預(yù)查、普查、詳查和勘探四個(gè)勘探階段，分別可以按照地質(zhì)可靠程度對(duì)應(yīng)預(yù)測(cè)的、推斷的、控制的和探明的四個(gè)級(jí)別的儲(chǔ)量進(jìn)行不同精確程度的估計(jì)。對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的計(jì)算是根據(jù)地質(zhì)學(xué)家對(duì)構(gòu)造、礦床等地質(zhì)結(jié)構(gòu)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，通過推測(cè)礦體走向等產(chǎn)狀，輔以物探、化探等設(shè)備儀器，采用槽探、鉆探、硐探等物理勘探手段，對(duì)取得的巖心等標(biāo)本進(jìn)行測(cè)試分析后推斷為探明的儲(chǔ)量。目前登記到國(guó)家儲(chǔ)量表的礦產(chǎn)資源一般是國(guó)家出資勘探達(dá)到331以上精度、探明的經(jīng)概略（可行性）研究的內(nèi)蘊(yùn)經(jīng)濟(jì)的資源量，礦床的地質(zhì)特征、賦存規(guī)律（礦體的形態(tài)、產(chǎn)狀、規(guī)模、礦石質(zhì)量、品位及開采技術(shù)條件）、礦體連續(xù)性依照勘探精度要求已經(jīng)確定，可靠程度較高，可以優(yōu)先作為自然資源統(tǒng)一登記的范圍。在考慮地質(zhì)可靠程度的同時(shí)，也要考慮到經(jīng)濟(jì)可行性。有的礦山如福建紫金山金銅礦，金銅礦產(chǎn)的品位在工業(yè)臨界品位以下，即開采是不經(jīng)濟(jì)的、不認(rèn)為是有價(jià)值的礦床，達(dá)不到上儲(chǔ)量表的要求。但隨著技術(shù)進(jìn)步、礦產(chǎn)品價(jià)格提高、生產(chǎn)成本降低，開采經(jīng)濟(jì)性明顯提高，現(xiàn)已成為全國(guó)最大的單體金銅礦山。

因此與房屋、土地等常見不動(dòng)產(chǎn)登記不同，探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源無需進(jìn)行權(quán)屬登記，自然資源登記簿登記的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況與當(dāng)前儲(chǔ)量登記的要素如何對(duì)接，當(dāng)前儲(chǔ)量登記中的要素因子是否都作為不動(dòng)產(chǎn)的登記內(nèi)容，是否還需要增加新的登記要素，需要進(jìn)一步研究。

1.4 礦產(chǎn)資源所有權(quán)不能讓渡

有觀點(diǎn)認(rèn)為，采礦權(quán)兼有民事財(cái)產(chǎn)權(quán)和行政許可的性質(zhì)，采礦許可證不僅是自然資源主管部門依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，賦予權(quán)利人按照開發(fā)利用方案等要求開發(fā)利用劃定礦區(qū)礦產(chǎn)資源的行政許可，也是采礦權(quán)人享有礦區(qū)設(shè)計(jì)儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的憑證。采礦權(quán)人繳納出讓收益后即取得礦區(qū)內(nèi)探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源所有權(quán)。礦業(yè)權(quán)不是“礦產(chǎn)資源資產(chǎn)使用權(quán)”，出讓采礦權(quán)，意味著所有權(quán)的讓渡，因?yàn)殡S著時(shí)間推移，依附于采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量在逐漸耗竭。

這個(gè)觀點(diǎn)混淆了礦產(chǎn)資源所有權(quán)和采礦權(quán)的概念，同時(shí)違反了當(dāng)前礦產(chǎn)資源有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。按照《礦產(chǎn)資源法》的設(shè)計(jì)，礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)為各自獨(dú)立的并存的權(quán)利，并非包含關(guān)系�！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定，民事主體可以依法取得采礦權(quán)，進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營(yíng)礦藏。按照《民法通則》《物權(quán)法》規(guī)定，不得以買賣、出租、抵押等形式非法轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的礦藏。任何單位和個(gè)人不能取得法律規(guī)定專屬于國(guó)家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)如同土地所有權(quán)，是無法轉(zhuǎn)讓的。民事主體取得的采礦權(quán)并非國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，而是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)上派生的用益物權(quán)。認(rèn)為礦產(chǎn)資源出讓是將國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)讓渡給采礦權(quán)人，采礦權(quán)人取得的是礦區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家專有的屬性，也不符合當(dāng)前國(guó)家的法律規(guī)定。

從機(jī)構(gòu)職權(quán)上看，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，并授權(quán)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門統(tǒng)一管理全國(guó)的礦產(chǎn)資源分配。國(guó)務(wù)院及各省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門行使的是礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理職權(quán)，并未得到國(guó)務(wù)院授權(quán)行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，不得認(rèn)為礦產(chǎn)資源出讓是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的讓渡。目前采礦許可證由國(guó)家、省、市、縣四級(jí)自然資源主管部門頒發(fā)，職能在礦權(quán)管理處（科）室，自然資源主管部門不能也無權(quán)代表國(guó)務(wù)院行使轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)利。違反規(guī)定進(jìn)入他人礦區(qū)范圍采礦的行為，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定對(duì)采出的礦產(chǎn)品予以沒收，顯然認(rèn)為礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于國(guó)家，沒有認(rèn)可采礦權(quán)人享有劃定礦區(qū)范圍的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的觀點(diǎn)。

2、采礦權(quán)是具有行政許可特性的物權(quán)

2.1 采礦許可是特許開展采礦活動(dòng)的行政許可

目前我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源開采實(shí)行采礦許可證制度，只有取得采礦許可證的公民、法人或其他組織才能進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。采礦許可是典型的行政許可。所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查同意后準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。依據(jù)《行政許可法》有關(guān)規(guī)定，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，包括配置公共資源、開發(fā)利用有限自然資源以及對(duì)直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)采取市場(chǎng)準(zhǔn)入等，可以設(shè)定行政許可。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用并非完全自發(fā)的市場(chǎng)行為，國(guó)家不僅要考慮收取采礦權(quán)出讓收益、占用費(fèi)等，由于涉及有限自然資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，國(guó)家還要從保護(hù)和合理利用資源的角度管制礦產(chǎn)資源的開采順序、開采方法和選礦工藝等開采活動(dòng)，從環(huán)境保護(hù)的角度考慮礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、復(fù)墾等社會(huì)綜合效益。礦產(chǎn)資源的開發(fā)具有很強(qiáng)的外部性，既要考慮礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用，又要綜合考慮礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。礦產(chǎn)資源開發(fā)中的“三率”即開采回采率、選礦回收率和綜合利用率，是評(píng)價(jià)礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源效果的主要指標(biāo)，對(duì)企業(yè)的管理水平和技術(shù)能力都有很高的要求，需要加強(qiáng)監(jiān)督管理，以防止出現(xiàn)“大礦小開”“采富棄貧”等符合采礦人經(jīng)濟(jì)利益，卻影響國(guó)家能源資源安全、礦產(chǎn)資源綜合利用要求的行為 。礦山建設(shè)還要符合安全生產(chǎn)的要求，我國(guó)礦山企業(yè)的百萬噸死亡率、千人死亡率等事故統(tǒng)計(jì)指標(biāo)均高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。綠色礦山建設(shè)更是從系統(tǒng)工程的角度對(duì)礦產(chǎn)資源開采提出了更高的要求，著力于將礦山資源開發(fā)利用過程中必然產(chǎn)生的礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)，如礦山地質(zhì)災(zāi)害、污染、生態(tài)破壞失衡等，予以最大限度的恢復(fù)治理。國(guó)家環(huán)保督察組在不少地方都提到礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理是礦政管理的薄弱環(huán)節(jié)，不能夠偏重于產(chǎn)權(quán)屬性就忽視了行政許可屬性，忽視了對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的行政監(jiān)管。

《德國(guó)民法典》制定之初實(shí)行采礦自由原則，將土地的所有權(quán)規(guī)定為地上地下無限制的空間，礦產(chǎn)資源屬于所附屬的土地所有權(quán)人，可任意開采。20世紀(jì)以來，由于認(rèn)識(shí)到礦產(chǎn)資源的特殊性和重要性，1980年3月，德國(guó)制定了統(tǒng)一的《礦產(chǎn)資源法》，放棄了采礦自由原則，建立了礦產(chǎn)資源的國(guó)家主權(quán)制度，對(duì)部分礦產(chǎn)實(shí)行國(guó)家所有制，采礦需要得到政府批準(zhǔn)。1986年我國(guó)公布的《民法通則》第一次將采礦權(quán)納入法律規(guī)定，建立采礦登記許可制度。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》則第一次明確了采礦權(quán)的定義，確定了其權(quán)利內(nèi)涵和申請(qǐng)登記的行政許可性�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)本身是財(cái)產(chǎn)權(quán)、用益物權(quán)，同時(shí)亦具有行政許可特性，兼具公權(quán)和私權(quán)雙重屬性，受公法和私法共同規(guī)范。礦業(yè)權(quán)人在行使權(quán)利的過程中負(fù)有安全生產(chǎn)、水土保持、土地復(fù)墾、環(huán)境保護(hù)等公法上的義務(wù)。采礦權(quán)出讓合同以行政許可為基礎(chǔ)，兼具民事合同的基本屬性�！缎姓�許可法》要求依法取得的行政許可轉(zhuǎn)讓時(shí)必須滿足法律、法規(guī)規(guī)定的法定條件和程序，主要是考慮到行政許可往往事關(guān)社會(huì)公共利益、國(guó)家戰(zhàn)略利益,對(duì)被許可人的資格等條件有所要求，故在取得、轉(zhuǎn)讓、行使等諸多方面被課以種種公法上的義務(wù)�！兜V產(chǎn)資源法》明確要求采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過依法批準(zhǔn)，可見采礦權(quán)的行政許可特征十分明顯。

2.2 采礦權(quán)是具有期限的用益物權(quán)

按照規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源必須依法申請(qǐng)登記領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)系礦業(yè)權(quán)之母, 采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)上派生的，在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。《物權(quán)法》將采礦權(quán)放在用益物權(quán)章節(jié)中，主要是考慮其權(quán)能與用益物權(quán)一致，也需要辦理登記并進(jìn)行公示。采礦權(quán)人是指取得采礦許可證的單位或個(gè)人�？梢钥闯觯�采礦許可證除了作為允許采礦權(quán)申請(qǐng)人從事礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)的權(quán)利憑證外，也是申請(qǐng)人享有采礦權(quán)的憑證。采礦權(quán)具有民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)，有觀點(diǎn)認(rèn)為為保護(hù)采礦權(quán)人利益，應(yīng)將目前的“一證兩權(quán)”改造為“兩證兩權(quán)”，即用益物權(quán)產(chǎn)權(quán)證和行政許可證，分別對(duì)應(yīng)兩種權(quán)利。筆者認(rèn)為缺乏采礦許可的用益物權(quán)產(chǎn)權(quán)證（采礦權(quán)）的權(quán)能是殘缺不完整的，允許這樣的權(quán)利在市場(chǎng)上流通對(duì)保護(hù)市場(chǎng)交易安全和第三人的利益不利，還會(huì)造成新的社會(huì)不穩(wěn)定因素和法律難題。至于對(duì)采礦權(quán)人的保護(hù)，應(yīng)從承認(rèn)采礦權(quán)包含對(duì)開采出來礦產(chǎn)品所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性、嚴(yán)格限制采礦許可證注銷吊銷情形及完善評(píng)估、補(bǔ)償辦法和救濟(jì)渠道來考慮。

礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品是兩個(gè)不同的客體。所謂礦產(chǎn)品是礦產(chǎn)資源經(jīng)過開采或者采選后,脫離自然賦存狀態(tài)的產(chǎn)品，包括直接開采出來的礦產(chǎn)資源,以及以礦產(chǎn)資源為主要原材料生產(chǎn)加工的產(chǎn)品。礦產(chǎn)資源在未脫離自然狀態(tài)、被開發(fā)利用前，與周圍地質(zhì)環(huán)境結(jié)合在一起，具有隱蔽性，雖然在法律上作為獨(dú)立的物從土地分離出來，但其物的特性未具體特定，需要經(jīng)過勘探、開采乃至選礦、加工等技術(shù)手段分離出來方可成為可利用的礦產(chǎn)品。申請(qǐng)人取得采礦權(quán)后，通過合理的開發(fā)利用活動(dòng)取得對(duì)開采出來的礦產(chǎn)品的所有權(quán)。采礦權(quán)是具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)，采礦權(quán)人既享有按照采礦許可證規(guī)定的開采范圍和期限從事開采活動(dòng)、在礦區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)采礦所需的生產(chǎn)和生活設(shè)施等行為權(quán)利，又享有取得開采出來的礦產(chǎn)品所有權(quán)的權(quán)利。該權(quán)利是一種物權(quán)期待權(quán)。采礦權(quán)人不能籠統(tǒng)取得礦區(qū)儲(chǔ)量范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，否則擅自進(jìn)入他人礦區(qū)盜采礦產(chǎn)資源應(yīng)認(rèn)定為盜竊行為，盜采出來的礦產(chǎn)品也應(yīng)返還給采礦權(quán)人。目前司法和行政管理實(shí)務(wù)中并無如此做法，有力證明了采礦權(quán)并非所有權(quán)的觀點(diǎn)。

3、自然資源主管部門應(yīng)分類處置采礦權(quán)延續(xù)審批

有觀點(diǎn)認(rèn)為，采礦權(quán)本不應(yīng)有期限，只要有剩余儲(chǔ)量，提交材料符合要求，采礦權(quán)到期自然資源主管部門必須予以延續(xù)，沒有行政裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，既應(yīng)基于采礦權(quán)的物權(quán)性質(zhì)而尊重和保護(hù)采礦權(quán)人的合法權(quán)利，又要結(jié)合維護(hù)國(guó)家公共利益要求，依法行使行政許可權(quán)和必要的自由裁量權(quán)，分類處理到期采礦權(quán)的延續(xù)審批�！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，采礦權(quán)人在采礦許可證有效期內(nèi)或者有效期屆滿，停辦、關(guān)閉礦山的，不申請(qǐng)注銷采礦許可證的，原發(fā)證機(jī)關(guān)可吊銷采礦許可證。原福建省國(guó)土資源廳《關(guān)于加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理工作的通知》（閩國(guó)土資文〔2009〕248號(hào)）則規(guī)定，采礦許可證有效期滿的采礦權(quán)，符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和《福建省采礦權(quán)延續(xù)審批條件》的，方可申請(qǐng)辦理延續(xù)開采手續(xù)。都要求采礦權(quán)到期必須申請(qǐng)延續(xù)審批，沒有采礦權(quán)自動(dòng)延續(xù)的規(guī)定。

原國(guó)土資源部對(duì)采礦權(quán)許可證的有效期設(shè)定考慮到采礦權(quán)人對(duì)出讓礦山的開發(fā)利用，一般根據(jù)批準(zhǔn)的開發(fā)利用方案確定的最高開采量確定采礦權(quán)年限，但由于環(huán)保、安全、基建等各方面的原因，采礦權(quán)人往往無法在規(guī)定的采礦權(quán)年限范圍內(nèi)開采乃至采完出讓礦區(qū)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，一般會(huì)有剩余儲(chǔ)量。這不利于保護(hù)采礦權(quán)人的利益，建議參考《城市房地產(chǎn)管理》的規(guī)定，對(duì)辦理采礦開發(fā)必須的前期工作造成的時(shí)間遲延，經(jīng)審核準(zhǔn)予自動(dòng)延續(xù)。因?yàn)榈V區(qū)的剩余儲(chǔ)量如果不交由原采礦權(quán)人繼續(xù)開采，由于成本等因素難以由其他采礦權(quán)人開采利用，容易造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)。從資源充分利用的角度而言，允許還有剩余儲(chǔ)量的采礦權(quán)延續(xù)具有合理性。但國(guó)家在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面不是僅有充分利用資源的價(jià)值考量，除了資源本身以外，國(guó)家還要綜合考慮生態(tài)環(huán)境與安全等多方面因素，決定是否批準(zhǔn)延續(xù)登記。在目前中央提出“要金山銀山，更要綠水青山”的新形勢(shì)下，相較而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值和重要性更為凸顯，環(huán)境保護(hù)的要求更為嚴(yán)格。

國(guó)務(wù)院及各部委有關(guān)文件均要求，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)礦業(yè)權(quán)要分類處置，穩(wěn)妥有序退出。在目前尚無具體指導(dǎo)性意見的情況下，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，提出合理的分類處置辦法：

(1)對(duì)于到期的采礦權(quán)，無論是否具有剩余儲(chǔ)量，自然資源主管部門都無法定義務(wù)予以延續(xù)。在考慮是否延續(xù)采礦權(quán)時(shí)，不但要考慮剩余儲(chǔ)量，也要考慮是否符合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)等要求。對(duì)于被列入生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)等禁止開發(fā)礦產(chǎn)資源區(qū)域的采礦權(quán)，到期后自然資源主管部門可以不予延續(xù)。如果出讓合同有約定應(yīng)予以延續(xù)，采礦權(quán)人已有到期必然延續(xù)的預(yù)期，考慮到維護(hù)政府信用，保護(hù)采礦權(quán)人權(quán)益和投資礦業(yè)的積極性，可根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)采礦權(quán)及礦山生產(chǎn)設(shè)備等進(jìn)行合理補(bǔ)償。

(2)對(duì)于采礦權(quán)人有采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源等違法行為的，登記管理機(jī)關(guān)可責(zé)令限期辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)，逾期不改正的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)公告后注銷采礦許可證。采礦許可證到期的，不予延續(xù)。

(3)對(duì)于采礦權(quán)與自然保護(hù)區(qū)存在少部分重疊的，可通過調(diào)整縮小開采范圍使采礦權(quán)主動(dòng)退出保護(hù)區(qū)。

(4)對(duì)于不在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)，符合環(huán)評(píng)要求、符合主體功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)政策，尚有剩余儲(chǔ)量的采礦權(quán)，可予以延續(xù)。但要嚴(yán)格要求采礦權(quán)人進(jìn)行綠色礦山建設(shè)，履行礦山生態(tài)環(huán)境治理義務(wù)。采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)批準(zhǔn)后，其有效期應(yīng)始于原采礦許可證有效期截止之日。延續(xù)后的采礦權(quán)期限不得超過國(guó)家規(guī)定的最長(zhǎng)有效期限。

作者信息

石晨誼（1979—），男，福建省長(zhǎng)樂市人，福建省自然資源廳自然資源確權(quán)登記處（不動(dòng)產(chǎn)登記局）副處（局）長(zhǎng)，福建省自然資源廳法律顧問、公職律師，廈門大學(xué)民商法碩士，主要從事不動(dòng)產(chǎn)登記、自然資源確權(quán)登記、規(guī)劃等方面研究工作。

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