文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 關(guān)于探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)優(yōu)先權(quán)的理解

 

現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定，探礦權(quán)人具有探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)（以下簡(jiǎn)稱探轉(zhuǎn)采）的優(yōu)先權(quán)。《礦產(chǎn)資源法》第六條第1款規(guī)定：“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè),有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)”�！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十六條第一款第六項(xiàng)規(guī)定“探礦權(quán)人享有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)等權(quán)利。”《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十九條規(guī)定 “探礦權(quán)人在勘查許可證有效期內(nèi)進(jìn)行勘查時(shí)，發(fā)現(xiàn)符合國(guó)家邊探邊采規(guī)定要求的復(fù)雜類型礦床的，可以申請(qǐng)開采，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，辦理采礦登記手續(xù)。”但是，由于在《民法典》等其他法律對(duì)于優(yōu)先權(quán)制度通常為“同等條件下”的優(yōu)先權(quán)，如股東收購(gòu)股權(quán)的優(yōu)先權(quán)，承租人購(gòu)買租賃房屋的優(yōu)先權(quán)等。因此，對(duì)于探轉(zhuǎn)采的優(yōu)先權(quán)一直存在爭(zhēng)議。這里筆者認(rèn)為，鑒于礦業(yè)的特殊性，探轉(zhuǎn)采的優(yōu)先權(quán)為“絕對(duì)優(yōu)先權(quán)”，而非“同等條件下優(yōu)先權(quán)”。即只要探礦權(quán)自身不放棄轉(zhuǎn)采礦權(quán)的權(quán)利，則其他主體不能以任何方式取得該探礦權(quán)范圍內(nèi)的采礦權(quán)。具體理由如下：

一、法理層面分析

1.對(duì)于勘查收益的期待權(quán)是探礦權(quán)人的法定權(quán)利，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。

探礦是采礦的前提和基礎(chǔ)，采礦是探礦的利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，二者密不可分。探礦權(quán)人的轉(zhuǎn)采權(quán)利是一種期待權(quán)，期待權(quán)的法律性質(zhì)由將來可能取得權(quán)利的法律性質(zhì)決定。該權(quán)利具有如下特點(diǎn)：

其一，法定性。探轉(zhuǎn)采是由《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的，其作為一種法定權(quán)利，主要是從公平、效益和維護(hù)礦產(chǎn)資源管理秩序的價(jià)值取向出發(fā)，為保護(hù)探礦權(quán)人的合法權(quán)益而設(shè)定的。因此，從立法目的來看，保障探礦權(quán)人的轉(zhuǎn)采權(quán)利就是保護(hù)探礦權(quán)人的合法利益。

其二，財(cái)產(chǎn)性。期待權(quán)是一種新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,它不同于傳統(tǒng)的債權(quán)。法律賦予探礦權(quán)人享有優(yōu)先轉(zhuǎn)采權(quán)，致使其取得了某種期待利益，即基于對(duì)政府的信賴?yán)�益，期待將來申�?qǐng)采礦權(quán)時(shí)可享受的利益。這種對(duì)未來取得采礦權(quán)享有期望或期待的利益，是受到法律保護(hù)的。如民法中的締約過失責(zé)任，就是一方違背誠(chéng)信原則，導(dǎo)致另一方?jīng)]能實(shí)現(xiàn)期待利益，即便沒有生效合同的約束，也應(yīng)當(dāng)對(duì)期待權(quán)進(jìn)行保護(hù)。

其三，程序性。探礦權(quán)人依據(jù)合法享有的探礦權(quán)排除其他主體申請(qǐng)?jiān)摽辈樽鳂I(yè)區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)。實(shí)現(xiàn)期待權(quán)需要履行法定的程序。但是，只要履行了法定程序，符合法定要求，就應(yīng)當(dāng)予以轉(zhuǎn)采。

綜上，基于探礦權(quán)與采礦權(quán)在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的重要聯(lián)系，保護(hù)探礦權(quán)人的轉(zhuǎn)采權(quán)是必要的，并且從保護(hù)勘查投資者的合理預(yù)期、信賴?yán)�益，保障�?guó)家資源安全的角度考慮，探轉(zhuǎn)采應(yīng)當(dāng)應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)。

2.探礦權(quán)作為用益物權(quán)，探轉(zhuǎn)采是其收益權(quán)的具體體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。

《民法典》將探礦權(quán)、采礦權(quán)寫入用益物權(quán)分編，正式確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。依據(jù)《民法典》323條規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”而礦產(chǎn)勘查本身不具有收益性，只有探轉(zhuǎn)采才能體現(xiàn)探礦權(quán)的收益全能。因此，只有保障探礦權(quán)人探轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)利，才符合《民法典》關(guān)于保護(hù)用益物權(quán)收益權(quán)的規(guī)定。

二、行政層面分析

1.當(dāng)前我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理行政政策均基于探礦權(quán)人享有探轉(zhuǎn)采絕對(duì)優(yōu)先權(quán)為原則制定。

在我國(guó)逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、允許市場(chǎng)主體進(jìn)入礦產(chǎn)資源領(lǐng)域起，探礦權(quán)人享有排他性的轉(zhuǎn)采權(quán)利一直是礦業(yè)各方的共識(shí)。雖然礦法及相關(guān)政策中僅明確了探礦權(quán)人的優(yōu)先轉(zhuǎn)采權(quán)，未明確屬于絕對(duì)優(yōu)先還是相對(duì)優(yōu)先，但是在具體政策制定和行政實(shí)務(wù)中，均按照“絕對(duì)優(yōu)先權(quán)”行使。如我國(guó)的出讓收益制度，明確出讓收益為國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，如果探礦權(quán)沒有絕對(duì)優(yōu)先轉(zhuǎn)采權(quán)，那么在無法體現(xiàn)礦產(chǎn)收益價(jià)值的探礦權(quán)階段征收出讓收益將顯得十分荒唐；再如探轉(zhuǎn)采中，政策規(guī)定采礦權(quán)范圍主要是可供開采的礦產(chǎn)資源范圍。探礦權(quán)人經(jīng)過勘查工作后，最為熟悉探礦權(quán)范圍內(nèi)的資源稟賦情況，是最適合確定采礦權(quán)范圍的主體。如探礦權(quán)人沒有轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)，由探礦權(quán)人申請(qǐng)并確定采礦權(quán)范圍的意義將不復(fù)存在。因此，如果不承認(rèn)探礦權(quán)人轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)，則我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)行政管理制度將很難實(shí)行。

2.礦產(chǎn)勘查屬于風(fēng)險(xiǎn)投入，除賦予探礦權(quán)人轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)外，其他方式很難確定勘查的風(fēng)險(xiǎn)收益。

礦產(chǎn)資源勘查階段本質(zhì)上是0收益階段，僅因?yàn)樘降V權(quán)人具有轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)使得探礦權(quán)具有未來收益的可期性，因此才具有了市場(chǎng)價(jià)值。如果否定轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)，將需要通過其他行政手段賦予探礦權(quán)未來收益的可能性，市場(chǎng)主體才可能進(jìn)行勘查投入。但因?yàn)榭辈楸旧砭哂酗L(fēng)險(xiǎn)性，使得如何確定探礦權(quán)人的收益變得十分麻煩。如果按照勘查成本為基數(shù)確定，那么國(guó)家要需要承擔(dān)找礦失敗的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還需要對(duì)勘查手段的科學(xué)性和經(jīng)費(fèi)使用的合理性進(jìn)行監(jiān)管，將極大的增加行政成本；如果按照找出的資源儲(chǔ)量為基數(shù)確定，一方面國(guó)家不僅需要承擔(dān)評(píng)估和資源回收的行政成本，也不會(huì)因此獲得更高的收益，另一方面使得當(dāng)前全面招拍掛的探礦權(quán)出讓政策失去意義。因此，保障探礦權(quán)人能夠絕對(duì)優(yōu)先的獲取采礦權(quán)，承擔(dān)礦產(chǎn)勘查的全部風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)保障其風(fēng)險(xiǎn)收益是管理機(jī)關(guān)行政成本最小、效率最高的做法。

三、礦業(yè)規(guī)律層面分析

保障探礦權(quán)人優(yōu)先轉(zhuǎn)采權(quán)更能激發(fā)其主觀能動(dòng)性，確保礦產(chǎn)資源的有序高效利用。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕82號(hào)）等重要文件強(qiáng)調(diào)了政策應(yīng)當(dāng)尊重自然、遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。與其他用益物權(quán)相比，探礦權(quán)的價(jià)值具有較強(qiáng)動(dòng)態(tài)性，隨著勘探工作由低精度控制到高精度控制的推進(jìn)，對(duì)資源的品種、質(zhì)量、分布埋藏形態(tài)的描述愈加精確，這個(gè)過程對(duì)于勘查單位的專業(yè)性與主觀能動(dòng)性要求相當(dāng)高，只有保障探礦權(quán)人的絕對(duì)優(yōu)先轉(zhuǎn)采權(quán)，將探礦權(quán)人和礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益直接綁定，其勘查成果與其收益比率直接掛鉤時(shí)，勘查主體才有意愿去提高勘查成果的質(zhì)量，只有高質(zhì)量的勘查成果才能夠保障后期資源開發(fā)利用的有序和高效。

四、國(guó)際礦業(yè)政策慣例分析

國(guó)際上多數(shù)國(guó)家采用“一分法”或“二分法”兩種不同的礦業(yè)權(quán)管理政策模式。

1.一分法國(guó)家

部分國(guó)家實(shí)行礦業(yè)權(quán)一分法政策，即不區(qū)分采礦權(quán)與探礦權(quán)，在申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)直接授予礦產(chǎn)勘查和開采的權(quán)利，不存在探轉(zhuǎn)采的概念。美國(guó)和加拿大的礦業(yè)本質(zhì)上屬于一分法，在初級(jí)勘查階段無排他性。當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦體后可通過宣示的方式對(duì)外公告自己的發(fā)現(xiàn)權(quán)，當(dāng)達(dá)到開采條件時(shí)可以直接對(duì)發(fā)現(xiàn)的資源進(jìn)行開采。

2.二分法國(guó)家

包括我國(guó)在內(nèi)多數(shù)國(guó)家實(shí)行礦業(yè)權(quán)二分法政策，即探礦權(quán)和采礦權(quán)采用不同政策分別管理。幾乎所有實(shí)行二分法政策的國(guó)家均保障了探礦權(quán)人轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)。如澳大利亞多數(shù)洲以明確的法規(guī)保護(hù)探礦權(quán)人優(yōu)先獲得采礦權(quán)，并設(shè)立專門的司法機(jī)構(gòu)保障礦業(yè)權(quán)人利益。探礦權(quán)人只要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)采礦權(quán)并符合相關(guān)規(guī)定，則探礦權(quán)人獲得采礦權(quán)。如果其他投資者欲獲得采礦權(quán)，需經(jīng)探礦權(quán)人書面同意放棄采礦權(quán)申請(qǐng)后，才可進(jìn)行采礦權(quán)申請(qǐng)。再如俄羅斯法律規(guī)定地質(zhì)研究許可證持有者可以在分配的地塊范圍內(nèi)開展地質(zhì)研究和評(píng)價(jià)，一旦發(fā)現(xiàn)礦床則可向聯(lián)邦底土管理局直接申請(qǐng)生產(chǎn)許可證開發(fā)該礦床，無須走招標(biāo)拍賣程序。

五、《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》明確了探轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)。

2019年12月自然資源部向社會(huì)公開征求意見的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》中第27條規(guī)定“對(duì)符合規(guī)定的探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)申請(qǐng)，由出讓探礦權(quán)的人民政府自然資源主管部門與該探礦權(quán)人簽訂采礦權(quán)出讓合同，并為其換發(fā)采礦權(quán)證書。但是，因公共利益需要等不能轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，應(yīng)當(dāng)為探礦權(quán)人辦理探礦權(quán)保留。”可見在《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》中已經(jīng)刪除了對(duì)于探轉(zhuǎn)采優(yōu)先權(quán)的表述，明確了采礦權(quán)只能由探礦權(quán)人申請(qǐng)?zhí)睫D(zhuǎn)采取得，即承認(rèn)了探轉(zhuǎn)采的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)。

 

 

靳松律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

律師/主任助理

手機(jī)：15810395719

郵箱：jinsong@yurenlawyer.com