段建洲，北京市京師律師事務(wù)所京師礦業(yè)團(tuán)隊(duì)成員。中國地質(zhì)大學(xué)（北京）地質(zhì)學(xué)學(xué)士、工商管理碩士。先后在中國冶金地質(zhì)總局、中國鋼研科技集團(tuán)等大型國企從事礦產(chǎn)資源勘查、投資管理及法務(wù)工作。專注于礦產(chǎn)能源領(lǐng)域的全過程實(shí)務(wù)研究和法律服務(wù)，熟悉《公司法》、《證券法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，擅于發(fā)掘企業(yè)的核心價(jià)值、通過資源優(yōu)化整合和配置等綜合方案解決礦業(yè)企業(yè)的實(shí)際困難。

最近京師礦業(yè)接觸到一些因?yàn)樘?a target="_blank" class="keylink">礦權(quán)位于草原、國家重點(diǎn)林區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)而導(dǎo)致探礦權(quán)不被延續(xù)或者探礦工作完成后不能實(shí)現(xiàn)探轉(zhuǎn)采的糾紛。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用必然具有環(huán)境負(fù)外部性，環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等法律法規(guī)明確規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)；自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域內(nèi)禁止進(jìn)行勘查開采活動(dòng)。近些年來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，國家加大了對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度，先后修改了和出臺(tái)了一批法律法規(guī)和政策性文件對(duì)進(jìn)一步限制在生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行探礦、采礦的行為，由于部分探礦權(quán)取得時(shí)間較早，在取得探礦權(quán)時(shí)符合當(dāng)時(shí)的環(huán)保政策，但是隨著國家政策的調(diào)整，導(dǎo)致延續(xù)探礦權(quán)或者辦理采礦證不符合國家對(duì)生態(tài)保護(hù)的要求，故在全國范圍內(nèi)有相當(dāng)一批探礦權(quán)，前期投入了大量的人力、物力進(jìn)行探礦后不能進(jìn)行探礦權(quán)延續(xù)或者辦理探轉(zhuǎn)采的案件。

探礦權(quán)人的救濟(jì)途徑是什么？是提起行政訴訟還是民事訴訟？能否解除礦業(yè)權(quán)出讓合同并獲得補(bǔ)償或者賠償？獲得補(bǔ)償或賠償?shù)姆秶�及�?biāo)準(zhǔn)是什么？是礦業(yè)權(quán)人最關(guān)心的問題。

一、探礦權(quán)人的救濟(jì)途徑是提起民事訴訟還是行政訴訟？

首先應(yīng)該明確的是探礦權(quán)許可的基礎(chǔ)是國土資源管理部門與探礦權(quán)人之間簽訂的《探礦權(quán)出讓合同》，該合同是礦業(yè)權(quán)人維權(quán)基礎(chǔ)文件，對(duì)于該合同性質(zhì)的認(rèn)定是礦業(yè)權(quán)人選擇救濟(jì)路徑的前提，而對(duì)于礦業(yè)權(quán)出讓合同究竟是民事合同還是行政合同，業(yè)界有不同的說法，一說是行政合同，這種說法認(rèn)為，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家行使權(quán)力，與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成合同，許可礦業(yè)權(quán)人在登記范圍內(nèi)進(jìn)行勘查、開采礦產(chǎn)資源，本質(zhì)上是行政行為；二說是民事合同，這種說法認(rèn)為，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門以代表人的身份參加民事合同，礦業(yè)權(quán)出讓合同是雙方基于公平、平等、自愿的原則簽訂的民事合同；三說是雙重性質(zhì)的合同，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門作為礦業(yè)權(quán)出讓合同的出讓方與受讓方是平等的民事主體，此乃民事合同屬性，其次，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門又對(duì)受讓方的勘查、開采行為實(shí)施許可、監(jiān)管的行為，是行政法律關(guān)系，故認(rèn)為兼具民事、行政雙重性質(zhì)。

專家學(xué)者傾向于民事性質(zhì)說，而礦產(chǎn)資源主管機(jī)構(gòu)傾向于行政性質(zhì)說，在司法實(shí)踐中，關(guān)于出讓合同性質(zhì)的爭議也較大，如四川英祥礦業(yè)（集團(tuán)）股份有限公司訴四川省國土資源廳一案中，2017年英祥礦業(yè)將原四川省國土資源廳訴至四川省高級(jí)人民法院請(qǐng)求解除《探礦權(quán)出讓合同》并賠償損失，四川省高院認(rèn)為探礦權(quán)出讓合同是行政合同，不屬于民事訴訟的受案范圍，裁定不予受理；英祥礦業(yè)不服向最高人民法院提起上訴，2018年4月最高院經(jīng)審理后認(rèn)為礦業(yè)權(quán)出讓合同不屬于行政訴訟法第十二條規(guī)定的行政協(xié)議，礦業(yè)權(quán)出讓合同是國家以礦產(chǎn)資源所有人的民事主體身份與受讓人訂立的民事合同，合同履行過程中的相關(guān)糾紛亦應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟解決，裁定指令四川省高級(jí)人民法院立案受理；同年四川省高院受理此案，審理后于2019年12月作出判決，認(rèn)為英祥礦業(yè)公司對(duì)于因探礦權(quán)或者采礦權(quán)行政許可行為產(chǎn)生的爭議，應(yīng)當(dāng)依法通過行政程序或者行政訴訟程序解決，不應(yīng)通過民事訴訟途徑解決，并駁回原告英祥礦業(yè)的訴訟請(qǐng)求；2020年英祥礦業(yè)不服一審判決，再次向最高院提起上訴，2021年2月最高院經(jīng)審理認(rèn)為四川省高院認(rèn)定本案屬于探礦權(quán)行政許可行為產(chǎn)生的行政爭議，不應(yīng)通過民事訴訟途徑解決不當(dāng)，予以糾正，并發(fā)回四川省高級(jí)人民法院重審。這個(gè)案件從2017年至今，持續(xù)5年時(shí)間，經(jīng)過4個(gè)訴訟程序，至今仍然沒有結(jié)果，四川省高院與最高人民法院之間焦點(diǎn)是礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)問題，四川省高院認(rèn)為應(yīng)該按照行政訴訟的程序解決，而最高人民法院認(rèn)為應(yīng)該按照民事訴訟的程序?qū)徖�。鑒于社會(huì)各界對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓合同性質(zhì)的爭議較大，2017年最高院制定的《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》未對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，2020年1月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定了人民法院受理行政協(xié)議糾紛的范圍，其中第三項(xiàng)為礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，由該司法解釋可以看出最高人民法院對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓合同的行政性質(zhì)說持肯定的態(tài)度。

故從實(shí)際操作來看，若礦業(yè)權(quán)人就探礦權(quán)不能延續(xù)或者不能辦理探轉(zhuǎn)采用訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)，選擇行政訴訟人民法院必然要受理，若選擇民事訴訟可能面臨被駁回起訴的風(fēng)險(xiǎn)。

二、探礦權(quán)人能否主張解除礦業(yè)權(quán)出讓合同，并獲得賠償？

作者查閱了某些地方的探礦權(quán)出讓合同，合同期限約定為3年，與《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的勘查許可證有效期最長為3年一致，對(duì)于合同的終止條款，某些地方規(guī)定出讓期屆滿，合同終止，某些地方規(guī)定勘查許可證到期,礦業(yè)權(quán)人不再申請(qǐng)延續(xù)探礦權(quán),或者延續(xù)探礦權(quán)申請(qǐng)因不符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定未獲批準(zhǔn)的合同終止。某些法律工作者認(rèn)為，在出讓合同規(guī)定的期限到期或者延續(xù)不被批準(zhǔn)的時(shí)刻起原出讓合同已經(jīng)履行完畢，既然合同已經(jīng)履行完畢，合同目的已經(jīng)達(dá)到，礦業(yè)權(quán)人主張解除出讓合同的法律基礎(chǔ)不復(fù)存在，礦業(yè)權(quán)人當(dāng)然無權(quán)解除已經(jīng)履行完畢的合同，探礦權(quán)延續(xù)及采礦許可證是新的行政許可，礦業(yè)權(quán)人需要從行政許可的角度去維權(quán)。

作者認(rèn)為，首先，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)勘查為一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，一個(gè)商業(yè)地勘項(xiàng)目從草根勘探能走到礦山開發(fā)階段的幾率不到百分之一，礦業(yè)權(quán)人不但在取得探礦權(quán)時(shí)需要向國家繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，而且需要投入大量的人力、物力進(jìn)行探礦活動(dòng)，探礦權(quán)人的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)探轉(zhuǎn)采，通過采礦活動(dòng)收回前期的巨額投入，因此，作者認(rèn)為商業(yè)性探礦權(quán)合同的目的是實(shí)現(xiàn)探轉(zhuǎn)采，在探礦權(quán)人沒有取得采礦權(quán)之前，除非探礦權(quán)人嚴(yán)重違約、有過錯(cuò)被吊銷探礦許可證或者出于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，探礦權(quán)人自動(dòng)放棄探礦權(quán)，否則出讓合同始終對(duì)出讓雙方有約束力，合同雙方均有權(quán)按照合同約定及民法合同相關(guān)法律法規(guī)解除合同。其次，若認(rèn)為合同約定的期限屆滿，合同終止，則探礦權(quán)延續(xù)的基礎(chǔ)不在，是否意味著在做探礦權(quán)延續(xù)時(shí)還需要進(jìn)行一次招拍掛？探礦權(quán)人是否還需要繳納一次礦業(yè)權(quán)出讓收益？明顯與常理不符。

故，如果在探礦權(quán)出讓時(shí)，探礦權(quán)所在區(qū)域位置符合當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)的政策，后來由于國家政策的調(diào)整或者環(huán)境保護(hù)紅線的調(diào)整導(dǎo)致探礦權(quán)不能延續(xù)或者不能實(shí)現(xiàn)探轉(zhuǎn)采，若出讓合同有相關(guān)約定按約定，若無約定探礦權(quán)人有權(quán)按照《民法典》五百六十三條的規(guī)定主張解除合同，并要求賠償損失。

如果由于出讓人的疏忽或者過失，在探礦權(quán)出讓時(shí)，探礦權(quán)所在區(qū)域位置位于生態(tài)環(huán)境敏感紅線內(nèi)，則按照《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條的規(guī)定“當(dāng)事人約定在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認(rèn)定合同無效。”探礦權(quán)人可按照《民法典》第一百五十三條主張合同無效并要求賠償損失。

三、合同無效或者被解除時(shí)，探礦權(quán)人獲得補(bǔ)償或者賠償?shù)姆秶�與標(biāo)準(zhǔn)是什么？

探礦權(quán)人主張的賠償范圍大致可以分為三部分，一是探礦權(quán)人在取得礦業(yè)權(quán)時(shí)繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款或者礦業(yè)權(quán)出讓收益，二是探礦權(quán)人在取得、維護(hù)探礦權(quán)時(shí)支出的合理費(fèi)用及勘查投入，三是探礦權(quán)人獲取的資源量可預(yù)期收益。

第一部分礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)繳納的價(jià)款或者礦業(yè)出讓收益。礦業(yè)權(quán)價(jià)款本質(zhì)是對(duì)國家出資勘查的補(bǔ)償，礦業(yè)權(quán)出讓收益本質(zhì)上國家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的地租，在探礦權(quán)人無過錯(cuò)且出讓合同被解除或者無效的情形下，無法實(shí)現(xiàn)探轉(zhuǎn)采的合同目的，探礦權(quán)人沒有動(dòng)用國家的礦產(chǎn)資源也沒有因?yàn)閲�家出資勘查的行為收益，因此，這部分款項(xiàng)需要足額退還給礦業(yè)權(quán)人。

第二部分探礦權(quán)人在取得、維護(hù)探礦權(quán)時(shí)支出的合理費(fèi)用及勘查投入。若因?yàn)槌鲎屓说脑�因探礦權(quán)出讓合同被判定為無效，在探礦權(quán)人無過錯(cuò)的情形下，出讓人至少應(yīng)該承擔(dān)締約過失責(zé)任，應(yīng)該賠償?shù)V業(yè)權(quán)人這部分的全部損失；若探礦權(quán)出讓時(shí)符合國家相關(guān)法律法規(guī)，后來由于政策或者生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)不能延續(xù)的，部分法律工作者將國家政策的調(diào)整與生態(tài)紅線的調(diào)整歸結(jié)為《民法典》第三百六十三條中第一款不可抗力，則按照《民法典》第一百八十條的規(guī)定“因不可抗力不能履行民事義務(wù)的，不承擔(dān)民事責(zé)任”，則礦業(yè)權(quán)人的這部分損失很難主張，但是能否將此種類型歸為不可抗力值得商榷。若將礦產(chǎn)資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門均理解為代表國家行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)，國家即是探礦權(quán)出讓方，也是調(diào)整政策及生態(tài)紅線的主責(zé)方，則可適用《民法典》第三百六十三條合同法定解除第三款的規(guī)定“當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的”，國家作為礦業(yè)權(quán)出讓方和政策調(diào)整的主責(zé)方應(yīng)該賠償?shù)V業(yè)權(quán)人這部分的損失。在現(xiàn)實(shí)中，由于勘查階段的礦山企業(yè)管理較為粗放，在維權(quán)過程中，往往拿不出證據(jù)來支持自己的主張，導(dǎo)致獲得的這部分補(bǔ)償大大縮水。

第三部分探礦權(quán)人獲取資源量的可預(yù)期收益。獲取可供開采的礦產(chǎn)資源是勘查工作的目的，尤其當(dāng)探礦工作完成，需要辦理探轉(zhuǎn)采時(shí)，一旦礦業(yè)權(quán)人取得采礦證，通過采礦活動(dòng)不但能彌補(bǔ)前期探礦工作的投入，還能獲得資本溢價(jià)，取得超額利潤，這部門收益是未來的，是可預(yù)期的，該部分的損失能否獲得賠償至今無統(tǒng)一的意見。根據(jù)《民法典》第五百八十四條對(duì)于損害賠償范圍的規(guī)定“損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過違約一方訂立合同時(shí)預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違約可能造成的損失”，由此可見，可預(yù)期收益應(yīng)該是包含在賠償范圍之內(nèi)的，但是在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，資源量是通過地質(zhì)工程估算而來的，有一定的不確定性，且礦產(chǎn)品價(jià)格有很強(qiáng)的周期性，尤其金屬礦產(chǎn)更具暴漲暴跌的特性，對(duì)于其價(jià)值的評(píng)估一直是業(yè)界的難題，對(duì)于探礦權(quán)人的可預(yù)期收益更是無法準(zhǔn)確進(jìn)行評(píng)估，也就是應(yīng)該賠多少無法準(zhǔn)確估算。  

作者認(rèn)為在礦業(yè)權(quán)人不存在過錯(cuò)導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)被吊銷的情況下，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)等公共利益的需要而使礦業(yè)權(quán)人犧牲了個(gè)體利益，應(yīng)該得到社會(huì)的補(bǔ)償，應(yīng)對(duì)其相關(guān)利益進(jìn)行必要限度的保護(hù)，適度平衡公共利益與個(gè)體利益。無論礦業(yè)權(quán)人通過民事程序還是行政程序進(jìn)行維權(quán)法院均應(yīng)該受理，礦業(yè)權(quán)人可根據(jù)出讓人是否存在過錯(cuò)選擇主張請(qǐng)求解除合同或者請(qǐng)求判定合同無效，對(duì)于損失的配車補(bǔ)償問題作者認(rèn)為對(duì)于本文提到的第一部分與第二部分損失國家應(yīng)該足額予以補(bǔ)償，第三部分可預(yù)期收益，至少應(yīng)該按照重置成本法進(jìn)行評(píng)估，將探礦權(quán)的評(píng)估價(jià)值與第二部分進(jìn)行比較，若低于第二部分的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則不再進(jìn)行賠償，若高于第二部分的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則賠償兩者之間差價(jià)的部分。

同時(shí)，在此特別提醒探礦權(quán)人，在探礦活動(dòng)中應(yīng)該嚴(yán)格遵守國家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源管理監(jiān)督的法律法規(guī)和政策性文件，若因?yàn)閲?yán)重違法導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)被吊銷，則獲得補(bǔ)償?shù)碾y度很大，同時(shí)還需要認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家財(cái)務(wù)管理法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行公司的財(cái)務(wù)管理制度，防止在維權(quán)過程中拿不出相應(yīng)的證據(jù)材料。

 

京師礦業(yè)

京師礦業(yè)智庫是由京師礦業(yè)聯(lián)合各界專家、學(xué)者、企業(yè)負(fù)責(zé)人、退休領(lǐng)導(dǎo)等共同創(chuàng)建的礦業(yè)智庫，秉承共享智庫理念和智庫型增值延伸服務(wù)理念，關(guān)注礦業(yè)立法和礦業(yè)仲裁，承接省部級(jí)以上國家級(jí)課題的研究，為礦業(yè)走出去出謀劃策，解決礦業(yè)企業(yè)實(shí)際問題。
26篇原創(chuàng)內(nèi)容