文章來(lái)源于：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，原文鏈接：礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制探究

導(dǎo)  讀

對(duì)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益補(bǔ)償是礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償在國(guó)家層面僅有原則性規(guī)定，導(dǎo)致各地對(duì)于補(bǔ)償方式、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償構(gòu)成、補(bǔ)償責(zé)任的對(duì)外承擔(dān)與內(nèi)部劃分等的規(guī)定存在較大差異�；�于對(duì)安徽等六�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)工作的分析，指出當(dāng)前礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制存在的不足。從地方政府的視角來(lái)看，退出補(bǔ)償增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；從礦業(yè)權(quán)人的視角來(lái)看，其合法權(quán)益缺乏公平保障。為完善礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，建議：從國(guó)家層面明確補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償構(gòu)成；健全補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，明確補(bǔ)償支付條件與支付期限，保障補(bǔ)償資金及時(shí)到位，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益；采用多元補(bǔ)償方式，綜合采用貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償；合理劃分補(bǔ)償責(zé)任，緩解地方財(cái)政壓力，推動(dòng)補(bǔ)償工作順利實(shí)施。

本文引用信息

金莉慧.礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制探究[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2022，35（9）:82-89.

 0 

引言

自然保護(hù)區(qū)是國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)之自然范式的典型代表。自1956年我國(guó)建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理已經(jīng)歷了60余年的發(fā)展歷程，逐漸步入有序穩(wěn)定發(fā)展階段。但在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理并不規(guī)范，除違法開(kāi)發(fā)利用自然資源外，還存在著大量依法設(shè)置但與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)不相匹配的資源產(chǎn)權(quán)。2015年5月6日，環(huán)境保護(hù)部等10部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》，要求礦業(yè)權(quán)和取水權(quán)從自然保護(hù)區(qū)內(nèi)限期退出。2017年7月，國(guó)土資源部印發(fā)《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》。此后，各地開(kāi)展了以礦業(yè)權(quán)為主的資源產(chǎn)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的行動(dòng)，并陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)辦法和工作方案。

然而，在資源產(chǎn)權(quán)退出進(jìn)程中，曾經(jīng)依法取得礦業(yè)權(quán)等資源產(chǎn)權(quán)的主體權(quán)益是否得到應(yīng)有補(bǔ)償，成為一項(xiàng)令人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以山東省淄博市博山區(qū)瓦泉寨礦業(yè)有限公司訴淄博市博山區(qū)人民政府行政確認(rèn)案為例，原告依法享有探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)域與魯山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在高度重疊。2017年，被告向原告下達(dá)了關(guān)停其采礦權(quán)項(xiàng)目的通知，并于同年完成驗(yàn)收。然而此后原告始終未能獲得地方政府承諾的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，遂于2019年11月訴至法院。該案件經(jīng)兩級(jí)法院審理，于2020年8月作出終審判決。法院認(rèn)為，盡管被告實(shí)施的關(guān)停行為合法，但對(duì)政策性關(guān)停造成的原告經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)予適當(dāng)補(bǔ)償，責(zé)令被告限期作出補(bǔ)償決定，履行補(bǔ)償責(zé)任。上述案件并非個(gè)例。自2017年起，因地方政府要求礦業(yè)權(quán)從自然保護(hù)區(qū)內(nèi)退出引起糾紛而被訴至法院的行政案件呈現(xiàn)出較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，其中有不少案件便是圍繞退出補(bǔ)償問(wèn)題產(chǎn)生的爭(zhēng)議�？疾旄�地礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制是否合理，對(duì)于推動(dòng)礦業(yè)權(quán)從自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有序退出、保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益具有重要意義。

01

礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制之現(xiàn)狀

目前，針對(duì)礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)“在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出”，具體的補(bǔ)償辦法交由地方政府或相關(guān)部門(mén)自行制定。通過(guò)對(duì)安徽、山東、重慶、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江六個(gè)省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)的關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的規(guī)范性文件進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償構(gòu)成、補(bǔ)償責(zé)任對(duì)外承擔(dān)、補(bǔ)償責(zé)任內(nèi)部劃分、補(bǔ)償金額確定程序、補(bǔ)償支付時(shí)間等方面，存在著較大的差異。

在補(bǔ)償方式上（表1），地方政府普遍采用貨幣補(bǔ)償，重慶市和甘肅省更是將貨幣補(bǔ)償作為唯一的補(bǔ)償方式。但也有一些地方規(guī)定可以進(jìn)行非貨幣補(bǔ)償，例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省在有關(guān)文件中規(guī)定了資源產(chǎn)權(quán)置換補(bǔ)償，山東省則向礦業(yè)權(quán)人提供稅收政策優(yōu)惠。

在補(bǔ)償對(duì)象上（表2），一般限定于合法礦業(yè)權(quán)，但各地在此基礎(chǔ)上又對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的范圍作了不同的限縮。對(duì)于財(cái)政全額出資的探礦權(quán)，安徽省、山東省、甘肅省和黑龍江省均規(guī)定不予補(bǔ)償；對(duì)于財(cái)政部分出資的探礦權(quán)，安徽省規(guī)定按照財(cái)政資金與社會(huì)資金合作出資比例核減財(cái)政出資部分后予以補(bǔ)償，甘肅省和黑龍江省則規(guī)定不予補(bǔ)償。安徽省和重慶市規(guī)定對(duì)因去產(chǎn)能等其他政策性原因退出的礦業(yè)權(quán)不予補(bǔ)償。重慶市對(duì)于變更避讓退出的采礦權(quán)，強(qiáng)調(diào)“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”補(bǔ)償。甘肅省則在其有關(guān)文件中強(qiáng)調(diào)礦業(yè)權(quán)人“自愿放棄”補(bǔ)償。

在補(bǔ)償構(gòu)成上（表3），甘肅省和黑龍江省規(guī)定補(bǔ)償金由已繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款（出讓收益）、勘查投入成本與礦山建設(shè)投入成本構(gòu)成，并需扣除礦山生態(tài)修復(fù)費(fèi)用；安徽省還規(guī)定對(duì)其他合理?yè)p失予以補(bǔ)償。山東省、重慶市和內(nèi)蒙古自治區(qū)沒(méi)有做出明確規(guī)定。其中，山東省僅規(guī)定了若干確定補(bǔ)償金的考量因素，并要求參照去產(chǎn)能補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；重慶市則規(guī)定煤礦采礦權(quán)按照去產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其他礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償上限為300萬(wàn)元/個(gè)。

在補(bǔ)償責(zé)任的對(duì)外承擔(dān)上（表4），除黑龍江省、重慶市分別將市級(jí)政府、省級(jí)政府添加為責(zé)任主體外，各地普遍由縣級(jí)政府向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償。在補(bǔ)償責(zé)任的內(nèi)部劃分上（表5），安徽省和甘肅省規(guī)定由市縣承擔(dān)籌措補(bǔ)償資金的主要責(zé)任，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定自治區(qū)、市、縣依據(jù)分成比例分擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，山東省和黑龍江省并無(wú)明確規(guī)定。重慶市則按照審批發(fā)證權(quán)限和礦業(yè)權(quán)類型予以區(qū)分，縣級(jí)審批發(fā)證的采礦權(quán)由市縣補(bǔ)償，省級(jí)審批發(fā)證的采礦權(quán)由省市縣分擔(dān)補(bǔ)償，探礦權(quán)由省級(jí)補(bǔ)償。

在補(bǔ)償金額確定程序上（表6），核心環(huán)節(jié)是由政府與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商。山東、甘肅、黑龍江三省還規(guī)定在此之前要先由政府對(duì)補(bǔ)償金額予以調(diào)查核實(shí)，安徽、甘肅、黑龍江三省規(guī)定在協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致的情形下要由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行核算評(píng)估，重慶市則未對(duì)補(bǔ)償金額的確定程序作出明確規(guī)定。

在補(bǔ)償支付時(shí)間上（表7），安徽、山東、黑龍江三省規(guī)定在退出工作驗(yàn)收合格后，依據(jù)協(xié)議約定的時(shí)間向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償；重慶市規(guī)定在退出工作驗(yàn)收合格后，依據(jù)礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)支付補(bǔ)償；內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定在通過(guò)生態(tài)修復(fù)工程核驗(yàn)后支付補(bǔ)償，并增加了分期支付的規(guī)定。甘肅省未對(duì)補(bǔ)償支付時(shí)間作出明確規(guī)定。

 

02

礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制之不足

2.1 地方政府的視角：退出補(bǔ)償增加財(cái)政負(fù)擔(dān)

地方政府在開(kāi)展礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償工作中面臨的主要問(wèn)題是加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。其原因主要有如下五個(gè)方面：第一，礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)重疊面積大、數(shù)量多，歷史遺留問(wèn)題累積。1978年至20世紀(jì)末，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展階段，保護(hù)區(qū)面積和數(shù)量迅速增長(zhǎng)，但保護(hù)區(qū)邊界劃定不清，管理亦不規(guī)范，導(dǎo)致一些問(wèn)題遺留至今仍沒(méi)有得到很好的解決。截至2017年底，我國(guó)已建立2750個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)147.17萬(wàn)km²，占陸域國(guó)土面積的14.86%，單論保護(hù)面積所占比例已超過(guò)世界平均水平和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。但其中僅國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)就有探礦權(quán)1855個(gè)、采礦權(quán)782個(gè)，礦業(yè)權(quán)與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的重疊面積約為7.15萬(wàn)km²，占國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積的7.27%。礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)的高度重疊，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出工作任務(wù)繁重，地方政府所需支付的補(bǔ)償數(shù)額較大，尤其是礦產(chǎn)資源密集且自然保護(hù)區(qū)劃定面積較大的地區(qū)，面臨著沉重的財(cái)政壓力。第二，礦業(yè)權(quán)退出工作時(shí)間安排緊張。自2017年黨中央以甘肅省祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為典型發(fā)出通報(bào)后，各地為響應(yīng)中央指示、規(guī)避環(huán)保督查問(wèn)責(zé)，紛紛開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作。其中一些地方對(duì)于礦業(yè)權(quán)退出期限的設(shè)置較緊，例如重慶市要求在2018年底前完成全部礦業(yè)權(quán)的退出工作。要求礦業(yè)權(quán)在較短期限內(nèi)完成從自然保護(hù)區(qū)的退出，固然能夠有力推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)范管理，但與此同時(shí)，地方政府卻未必能與退出工作同步或接近同步地付清全部礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金。第三，生態(tài)保護(hù)要求趨嚴(yán)，礦業(yè)權(quán)退出減少地方財(cái)政收入。生態(tài)破壞嚴(yán)重、亟需治理修復(fù)的地區(qū)，也往往是對(duì)自然資源存在高度依賴、缺少其他發(fā)展模式的地區(qū)。這是自然資源儲(chǔ)量豐富地區(qū)承受的“資源詛咒”。礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)高度重疊，意味著地方政府面臨雙重壓力：一方面是礦業(yè)權(quán)退出需要支付大額補(bǔ)償資金，財(cái)政支出增加；另一方面是趨于嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求，導(dǎo)致礦業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)縮小，進(jìn)一步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。第四，市縣兩級(jí)政府承擔(dān)了主要的補(bǔ)償責(zé)任。在補(bǔ)償責(zé)任的外部承擔(dān)上，與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的主體，即直接向礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)補(bǔ)償支付責(zé)任的主體，基本與礦業(yè)權(quán)退出工作的實(shí)施主體保持一致，各地一般將這一責(zé)任交由縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。而在補(bǔ)償責(zé)任的內(nèi)部劃分上，市縣兩級(jí)政府也是補(bǔ)償資金來(lái)源主體，省級(jí)政府一般只按原分成比例退還礦業(yè)權(quán)價(jià)款（出讓收益）、提供適當(dāng)補(bǔ)助，并需要爭(zhēng)取中央的相應(yīng)支持。例如，甘肅省明確規(guī)定補(bǔ)償資金籌措遵循“市縣為主”模式，安徽省在補(bǔ)償責(zé)任實(shí)際劃分上也由市縣承擔(dān)了主要責(zé)任。這就導(dǎo)致基層政府承擔(dān)了大部分財(cái)政壓力，未能很好地實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償責(zé)任在各級(jí)政府間的合理分擔(dān)。第五，補(bǔ)償方式單一，基本采取貨幣補(bǔ)償。面對(duì)多宗需要從自然保護(hù)區(qū)退出的礦業(yè)權(quán)，地方政府仍然普遍采用單一的補(bǔ)償方式即貨幣補(bǔ)償，缺少能夠緩解財(cái)政壓力的其他補(bǔ)償方式，使得補(bǔ)償資金籌措困難，影響礦業(yè)權(quán)退出工作進(jìn)度和對(duì)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障。

2.2 礦業(yè)權(quán)主體的視角：合法權(quán)益缺乏公平保障

礦業(yè)權(quán)主體在退出自然保護(hù)區(qū)過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題，是其獲得補(bǔ)償?shù)暮戏��?quán)益缺乏公平保障。主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

第一，缺少國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)定，退出補(bǔ)償多依賴地方政府自行規(guī)定。由于國(guó)家層面對(duì)于礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的權(quán)益補(bǔ)償僅有一些抽象、原則性的規(guī)定，對(duì)哪些礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的哪些支出予以補(bǔ)償，補(bǔ)償金額的確定要遵循什么樣的程序，在何時(shí)、符合何種條件的前提下向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償，等等，均由地方政府自行規(guī)定，導(dǎo)致各地補(bǔ)償機(jī)制存在較大差異，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益往往被低估。在補(bǔ)償機(jī)制的很多環(huán)節(jié)上，只有“一礦一策”而沒(méi)有“統(tǒng)一尺度”，一些地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，一些地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，其間差異很難說(shuō)是出于公平公正的考量，情況相似的礦業(yè)權(quán)在不同地區(qū)也可能獲得不同數(shù)額的補(bǔ)償。例如，在補(bǔ)償對(duì)象上，安徽省規(guī)定對(duì)于整體退出的礦業(yè)權(quán)，就其整體予以補(bǔ)償；對(duì)于變更避讓退出的礦業(yè)權(quán)，就其退出部分予以補(bǔ)償。重慶市對(duì)于變更避讓退出的采礦權(quán)，則僅有“可以”補(bǔ)償?shù)囊?guī)定；對(duì)于變更避讓退出的探礦權(quán)，更是未列入補(bǔ)償范圍。而相較于安徽省和重慶市，補(bǔ)償對(duì)象范圍收縮得更為明顯的是甘肅省，該省將礦業(yè)權(quán)從自然保護(hù)區(qū)退出的方式劃分為三種：注銷、扣除和補(bǔ)償。對(duì)于采取前兩種方式退出的礦業(yè)權(quán)，均不予補(bǔ)償。在涉及財(cái)政出資的問(wèn)題上，各地也有不同規(guī)定。安徽、山東兩省規(guī)定，對(duì)財(cái)政資金全額出資的探礦權(quán)不予補(bǔ)償；屬于財(cái)政資金與社會(huì)資金合作的，按照出資比例核減即可。黑龍江、甘肅兩省的規(guī)定則是，探礦權(quán)只要涉及財(cái)政出資均不予以補(bǔ)償。又如，在補(bǔ)償金的構(gòu)成上，安徽省將礦業(yè)權(quán)人的“其他合理?yè)p失”也包含在補(bǔ)償范圍內(nèi)，其他地區(qū)則無(wú)此類規(guī)定。除省級(jí)層面的差異外，同一省份不同市縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，由于省級(jí)規(guī)范性文件未對(duì)補(bǔ)償金構(gòu)成作出明確規(guī)定，其所轄呼倫貝爾市和包頭市的補(bǔ)償金構(gòu)成即以市級(jí)規(guī)范性文件各自予以明確，包頭市的探礦權(quán)補(bǔ)償范圍僅包括勘查投入和探礦權(quán)價(jià)款，呼倫貝爾市的探礦權(quán)補(bǔ)償范圍則在此基礎(chǔ)上還囊括了探礦權(quán)技術(shù)服務(wù)費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí)產(chǎn)生的費(fèi)用等。

第二，補(bǔ)償資金難以落實(shí)，補(bǔ)償難以到位。其原因主要包括如下幾點(diǎn)：一是雙方意見(jiàn)分歧較大，補(bǔ)償協(xié)商進(jìn)展遲緩。補(bǔ)償資金的支付以補(bǔ)償金額的確定為前提，而后者一般由地方政府和礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商、達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議并在其中約定補(bǔ)償支付時(shí)間。但協(xié)商進(jìn)程可能因?yàn)殡p方的意見(jiàn)分歧拖延較長(zhǎng)時(shí)間，尤其是對(duì)于補(bǔ)償金額的確定往往各執(zhí)一詞，如果缺乏有效的溝通協(xié)商和補(bǔ)償金額確定機(jī)制，可能導(dǎo)致補(bǔ)償程序停滯不前、補(bǔ)償資金遲遲無(wú)法到位。二是相較于補(bǔ)償資金的支付和礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障，地方政府更加關(guān)注退出工作的完成進(jìn)度情況，以避免被督察問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。退出工作驗(yàn)收合格是向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償?shù)那爸靡�求，一般包括停止生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、撤除設(shè)施設(shè)備、封堵或填實(shí)礦井井筒、變更或注銷相關(guān)證照，以及開(kāi)展礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作等。在對(duì)上述工作驗(yàn)收完畢后，通過(guò)驗(yàn)收的礦業(yè)權(quán)人即可依據(jù)雙方此前簽訂的協(xié)議，要求地方政府在約定時(shí)間內(nèi)支付補(bǔ)償。然而，由于一些地方對(duì)礦業(yè)權(quán)退出工作的時(shí)間進(jìn)度安排較緊，為在有限時(shí)間內(nèi)完成既定工作，也存在著驗(yàn)收工作已經(jīng)完成，而仍未與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的情況，補(bǔ)償資金更是無(wú)法落實(shí)。各地雖對(duì)完成礦業(yè)權(quán)退出工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)做了明確規(guī)定，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益補(bǔ)償卻似乎不屬于在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)前必須完成的工作，驗(yàn)收完畢即宣告完成退出工作，至于何時(shí)向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償、何時(shí)完成補(bǔ)償金的全部給付，則出于各種原因被一再拖延。此外，如前文所述，地方財(cái)政囊中羞澀也是導(dǎo)致補(bǔ)償資金發(fā)放緩慢的一個(gè)重要原因。

03

礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制之完善

3.1 明確補(bǔ)償對(duì)象和構(gòu)成

礦業(yè)權(quán)從自然保護(hù)區(qū)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)貫徹“共性問(wèn)題統(tǒng)一尺度、個(gè)性問(wèn)題一礦一策”的基本原則，從國(guó)家層面對(duì)補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償金的構(gòu)成作出統(tǒng)一規(guī)定，再將補(bǔ)償金額的具體確定交由地方政府裁量或與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商。

第一，明確補(bǔ)償對(duì)象，即對(duì)何種礦業(yè)權(quán)予以補(bǔ)償。首先，礦業(yè)權(quán)人獲得退出補(bǔ)償，以其擁有合法礦業(yè)權(quán)為基本前提。這要求滿足如下三個(gè)條件：一是礦業(yè)權(quán)為依法取得，礦業(yè)權(quán)依法設(shè)立在先，后因自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立或范圍調(diào)整而發(fā)生重疊，或者雖然礦業(yè)權(quán)設(shè)立在后，但其設(shè)立取得了有關(guān)主管部門(mén)的同意、符合法定程序。二是在退出工作開(kāi)展前，礦業(yè)權(quán)仍在存續(xù)，未被注銷、撤銷或自然終止，權(quán)證未因違法違規(guī)行為而被吊銷，具備延續(xù)條件。三是礦業(yè)權(quán)仍有繼續(xù)存在的實(shí)際價(jià)值，許可證規(guī)定的區(qū)域內(nèi)仍有需要開(kāi)展的勘查工作或可供開(kāi)采的礦產(chǎn)資源。其次，對(duì)于合法礦業(yè)權(quán)，不論是探礦權(quán)抑或采礦權(quán)，均應(yīng)予以適當(dāng)補(bǔ)償。資源產(chǎn)權(quán)類型雖對(duì)補(bǔ)償金的構(gòu)成和計(jì)算產(chǎn)生影響，但不能成為是否予以補(bǔ)償?shù)膮^(qū)分依據(jù)。礦業(yè)權(quán)的退出方法亦只對(duì)補(bǔ)償金額產(chǎn)生影響，不論是整體退出或變更避讓退出，均應(yīng)予以相應(yīng)補(bǔ)償。再次，如果探礦權(quán)涉及財(cái)政出資，雖然對(duì)財(cái)政出資部分不必補(bǔ)償，但對(duì)社會(huì)出資部分仍應(yīng)予以相應(yīng)補(bǔ)償。即探礦權(quán)屬于財(cái)政全額出資的，不必補(bǔ)償；探礦權(quán)屬于財(cái)政部分出資的，補(bǔ)償資金按其出資比例予以核減。最后，對(duì)于因去產(chǎn)能等其他政策性原因也需要實(shí)施退出并予以補(bǔ)償?shù)牡V業(yè)權(quán)，不應(yīng)重復(fù)補(bǔ)償。

第二，明確補(bǔ)償金的構(gòu)成，即對(duì)礦業(yè)權(quán)人的哪些支出予以補(bǔ)償。對(duì)于探礦權(quán)，補(bǔ)償金的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)至少包括對(duì)探礦權(quán)價(jià)款（出讓收益）的補(bǔ)償和對(duì)勘查投入成本的補(bǔ)償兩大部分。由于探礦權(quán)在申請(qǐng)延續(xù)時(shí)須扣減許可證所載勘查面積，對(duì)探礦權(quán)價(jià)款（出讓收益）的補(bǔ)償應(yīng)在原價(jià)款（出讓收益）的基礎(chǔ)上按照許可證記載的勘查面積與首次出讓面積之間的比例進(jìn)行折算。對(duì)于采礦權(quán)，補(bǔ)償金的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)至少包括對(duì)采礦權(quán)價(jià)款（出讓收益）的補(bǔ)償和對(duì)礦山建設(shè)投入成本的補(bǔ)償兩大部分。對(duì)采礦權(quán)價(jià)款（出讓收益）的補(bǔ)償在原價(jià)款（出讓收益）的基礎(chǔ)上按照剩余資源儲(chǔ)量與有償處置資源儲(chǔ)量之間的比例進(jìn)行折算。另外，礦業(yè)權(quán)人不實(shí)際履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，由政府組織實(shí)施礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)的，應(yīng)從補(bǔ)償金中扣除礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，以保障生態(tài)環(huán)境損害得到及時(shí)救濟(jì)。

3.2 保障補(bǔ)償資金及時(shí)到位

為維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，除在規(guī)范層面統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的平等保護(hù)外，還需健全政府與礦業(yè)權(quán)人的協(xié)商機(jī)制，明確補(bǔ)償支付條件與支付期限，保障補(bǔ)償資金及時(shí)到位，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)。首先，地方政府與礦業(yè)權(quán)人的協(xié)商過(guò)程如果只有雙方主體參與，則補(bǔ)償進(jìn)程能否順利推進(jìn)很大程度上依賴于雙方主體的協(xié)商意愿與協(xié)商能力。地方政府部門(mén)及其工作人員是否重視對(duì)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益補(bǔ)償、能否與其實(shí)現(xiàn)有效溝通，礦業(yè)權(quán)主體是否配合退出工作、是否如實(shí)完整提供各項(xiàng)支出資料，均可能對(duì)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償協(xié)商產(chǎn)生積極或消極影響。補(bǔ)償協(xié)商的核心問(wèn)題是補(bǔ)償金額的確定，這也是雙方最容易出現(xiàn)意見(jiàn)分歧、難以達(dá)成一致的關(guān)鍵點(diǎn)。為避免協(xié)商久拖不決，有必要在雙方無(wú)法通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致時(shí)，引入第三方機(jī)構(gòu)核算評(píng)估。通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)權(quán)人的勘查投入成本、礦山建設(shè)投入成本等進(jìn)行核算評(píng)估，解決雙方因補(bǔ)償金額產(chǎn)生的爭(zhēng)議，提高協(xié)商效率，幫助雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。如果對(duì)核算評(píng)估結(jié)果仍有異議，可在事后通過(guò)訴訟等途徑予以解決。其次，地方政府應(yīng)當(dāng)明確向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償?shù)臈l件和期限，對(duì)于符合條件的礦業(yè)權(quán)人嚴(yán)格如期完成補(bǔ)償支付。支付補(bǔ)償?shù)臈l件應(yīng)為退出工作驗(yàn)收合格，如由礦業(yè)權(quán)人履行礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任，而非在補(bǔ)償金中扣除礦山生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，還應(yīng)要求其完成礦山生態(tài)修復(fù)工作。支付補(bǔ)償?shù)钠谙奘堑V業(yè)權(quán)人達(dá)成上述條件后的合理期限，地方政府應(yīng)在這一期限內(nèi)支付補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償支付條件與期限，應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)范性文件的方式予以明確，如果僅在補(bǔ)償協(xié)議中予以列明，則可能對(duì)不同礦業(yè)權(quán)人設(shè)置不同的補(bǔ)償支付條件與期限，有違公開(kāi)透明、公平公正的基本原則，使得礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益無(wú)法得到平等實(shí)現(xiàn)。

3.3 采用多元補(bǔ)償方式

為減輕地方財(cái)政壓力，同時(shí)保障礦業(yè)權(quán)人能夠及時(shí)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，除當(dāng)前各地政府普遍采用的貨幣補(bǔ)償方式外，亦可酌情鼓勵(lì)采用其他非貨幣補(bǔ)償方式。一是資源置換補(bǔ)償。即在雙方協(xié)商一致和完善相關(guān)政策的前提下，以其他同類礦業(yè)權(quán)置換礦業(yè)權(quán)人需要退出的礦業(yè)權(quán)。用于置換的礦業(yè)權(quán)價(jià)值低于補(bǔ)償金額的，綜合采用其他補(bǔ)償方法予以補(bǔ)充；用于置換的礦業(yè)權(quán)價(jià)值高于補(bǔ)償金額的，由礦業(yè)權(quán)人支付高出部分的相應(yīng)費(fèi)用。盡管資源置換補(bǔ)償方式有其缺陷，對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線劃定較寬、礦產(chǎn)資源富集區(qū)與生態(tài)保護(hù)地高度重疊的地區(qū)，可能很難找到合適的礦業(yè)權(quán)用于置換，但仍不失為一種備選方案。二是稅費(fèi)減免補(bǔ)償。即對(duì)礦業(yè)權(quán)人在一定期間、一定稅種范圍內(nèi)實(shí)施稅收減免等稅收政策優(yōu)惠。例如，山東省在對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償方案中，就采用了免征五年房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方式予以補(bǔ)償。但單純的稅費(fèi)減免很難完全覆蓋對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償金額，因此不宜單獨(dú)采用，適合與其他補(bǔ)償方式組合在一起，形成多元化的補(bǔ)償方案。此外，在稅種的選擇上，必須考慮礦業(yè)權(quán)人的實(shí)際情況和稅費(fèi)的相關(guān)性，否則無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償效果。三是補(bǔ)償資金證券化。一些地方政府（如內(nèi)蒙古自治區(qū)）為緩解財(cái)政壓力，采取分期支付的方式向礦業(yè)權(quán)人支付補(bǔ)償資金，但是這種補(bǔ)償方式不利于礦業(yè)權(quán)人盡快取得全部補(bǔ)償。相比之下，如果由地方政府、礦業(yè)權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，將確定數(shù)額的補(bǔ)償金資產(chǎn)證券化并銷售給機(jī)構(gòu)或個(gè)人投資者，則一方面地方政府不必集中承擔(dān)補(bǔ)償支付壓力，另一方面礦業(yè)權(quán)人也可以以一定的折價(jià)盡快取得補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)資金及時(shí)回籠。此外，擁有政府信用背書(shū)的投資產(chǎn)品，對(duì)于投資者而言也是一種較好的選擇。

3.4 合理劃分補(bǔ)償責(zé)任

礦業(yè)權(quán)出讓收益由各級(jí)政府共享，礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償資金亦應(yīng)由各級(jí)政府共同籌措。合理設(shè)計(jì)各級(jí)政府間的補(bǔ)償責(zé)任分擔(dān)比例，可以避免某一級(jí)政府承擔(dān)與其事權(quán)和能力不相匹配的財(cái)政支出責(zé)任，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)捻樌�進(jìn)行。具體而言，對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款（出讓收益）的補(bǔ)償應(yīng)由中央、省、市、縣四級(jí)政府按照原分成比例進(jìn)行分擔(dān)。這部分補(bǔ)償本質(zhì)上屬于一種價(jià)款退還，在政府單方面解除與礦業(yè)權(quán)人的合同關(guān)系后，各級(jí)政府因礦業(yè)權(quán)出讓獲得的收益即失去其合理基礎(chǔ)，應(yīng)予退還。礦業(yè)權(quán)由哪一級(jí)政府審批發(fā)證，并不能改變礦業(yè)權(quán)出讓收益由四級(jí)政府共享的事實(shí)，不應(yīng)成為變更補(bǔ)償責(zé)任劃分方法的依據(jù)。而對(duì)勘查投入成本、礦山建設(shè)投入成本的補(bǔ)償，則屬于因政府行政行為給礦業(yè)權(quán)人造成損失而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)。其根源是政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)兩方面的效益，未能取得較好的平衡。先是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚�生態(tài)環(huán)境進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓，后又出于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的考量收回其所出讓的礦業(yè)權(quán)，前后不一致的政府決策給礦業(yè)權(quán)人造成的損失，應(yīng)區(qū)分礦業(yè)權(quán)和保護(hù)區(qū)設(shè)置的前后時(shí)間關(guān)系，由保護(hù)區(qū)管理所屬的一級(jí)政府或當(dāng)前負(fù)有礦業(yè)權(quán)登記權(quán)限的一級(jí)政府承擔(dān)主要的補(bǔ)償責(zé)任。省級(jí)政府亦可從其資源稅收入中提取一定比例的資金作為補(bǔ)充，緩解下級(jí)政府的財(cái)政壓力。最后由負(fù)責(zé)退出補(bǔ)償?shù)恼�府整合各�?jí)政府籌措的補(bǔ)償資金，向礦業(yè)權(quán)人完成支付。

04

結(jié)論

礦業(yè)權(quán)從自然保護(hù)區(qū)退出，不僅有助于提升我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理的規(guī)范性，也是健全自然保護(hù)地體系的一項(xiàng)必然要求。但著眼當(dāng)下，必須先做好礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償工作，妥善解決歷史遺留問(wèn)題，才能順利邁入新的發(fā)展階段。建議健全完善相關(guān)政策和補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償金的構(gòu)成；健全政府與礦業(yè)權(quán)人的協(xié)商機(jī)制，明確補(bǔ)償支付條件與支付期限；推動(dòng)補(bǔ)償方式的多元化，綜合采用貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償；合理劃分補(bǔ)償責(zé)任，由各級(jí)政府共同籌措補(bǔ)償資金。完善后的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制，一方面能夠減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也能加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保障，幫助地方政府推動(dòng)礦業(yè)權(quán)退出工作的順利進(jìn)行。

作者信息

金莉慧（1998—），女（朝鮮族），吉林省吉林市人，福建師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事環(huán)境資源法學(xué)研究。

---

本文由《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部授權(quán)轉(zhuǎn)發(fā)，如需轉(zhuǎn)載，請(qǐng)聯(lián)系編輯部授權(quán)！