為何礦業(yè)用地申請難？新文件未能根本解決舊問題

2022-12-25 10:43:13
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：靳松
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究| 為何礦業(yè)用地申請難？新文件未能根本解決舊問題

為保障能源資源供應安全，多途徑、差別化保障采礦用地合理需求，自然資源部出臺了《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號，以下簡稱本文件）。但是，從目前來看該文件并不能從根本上解決采礦用地困難的根本問題。當前礦業(yè)用地之所以申請難，主要存在兩個方面的根本問題：一是難以申請農用地轉用指標，二是土地使用權取得問題。針對指標問題在本文件中已經給予了較為明確的解決方案，即通過騰退已用完采礦用地的方式解決；關于土地使用權取得雖然本文件中有所提及，但很難從根本上解決問題。具體問題如下：

一、通過騰退方式取得農轉用指標需要進一步細化

本文件中對于因缺少農轉用指標而導致無法取得采礦用地的情況給出了明確的解決方案，即通過對本企業(yè)已用完的采礦用地或歷史遺留的廢棄礦山進行復墾修復騰退以換取指標。雖然可以保障企業(yè)履行土地的復墾修復義務，促使土地滾動利用，但是也存在一些問題：

一是對于自身沒有已用完采礦用地的企業(yè)，則必須承擔與自身無關的環(huán)境修復義務，將原本政府應當承擔的對于歷史遺留的采礦用地修復責任強加于與此毫無關系的采礦權人；二是可能導致部分完成資源開采但未進行環(huán)境修復的礦業(yè)權人出售自己的礦權給有用地指標需求的礦業(yè)權人，違背了“誰破壞、誰治理”原則，更有可能變相促使了礦業(yè)權人不去承擔環(huán)境修復義務；三是歷史遺留廢棄采礦用地指標的修復騰退是否能夠滿足目前采礦用地的需要；四是如存在多個主體需要用地指標，而修復騰退用地量不足時，應當如何確定修復主體，如由政府自由裁量可能引發(fā)腐敗。

對于采礦用地的農轉用指標問題，總體建議為鑒于國家資源安全保障的重要性和采礦用地的必然性，取消采礦用地的指標限制，僅要求采礦結束后需將土地修復并退回。但鑒于如此調整政策難度較大，涉及現(xiàn)行土地法的根本制度，因此在保持上述“復墾修復騰退指標”大原則不變的情況下提出如下建議：一是與《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》銜接，對于修復歷史遺留采礦用地的，產生的砂石不僅可做修復工程和礦山建設使用，剩余部分可對外出售；二是建立建設用地回轉制度，政府主動清理閑置的建設用地并進行騰退，增加農轉用指標；三是在無采礦用地可騰退的情況下，依據(jù)礦山企業(yè)合理的用地需求，拓展其他方法保障采礦用地的指標。

二、關于征地或使用集體土地

在《土地管理法（2019修正）》實施以前，依據(jù)當時土地法的要求，企業(yè)使用土地必須為國有土地（集體土地只能由村集體內部人員使用），我國的工礦用地通常采用“征地+農用地轉用”的方式取得，征地的情形并未作出特別的要求。新土地法實施后，明確了符合征地條件的六種情形，與采礦用地完全無關，即便部分地區(qū)強行將這些情形套用在采礦用地上，但也非常牽強，存在違法行政的風險，這就使得采礦用地無法完成征地。

無法征地則只能使用集體土地，雖然在新土地法中明確可以使用集體經營性建設用地，但在習近平總書記2022年9月6日下午主持召開中央全面深化改革委員會第二十七次會議中表示“推進農村集體經營性建設用地入市改革，事關農民切身利益，涉及各方面利益重大調整，必須審慎穩(wěn)妥推進。試點縣（市、區(qū)）數(shù)量要穩(wěn)妥可控。”由此可見，目前只有試點縣（市、區(qū)）可以通過出讓、出租等方式獲取集體土地的使用權。故此，在目前政策背景下，采礦用地屬于政策死結，沒有任何完全合法合規(guī)的方式取得，這是目前采礦用地申請難的最主要原因。

本文件中，對于采礦用地在征地和集體經營性建設用地使用方面沒有任何變化，僅在通過入股和聯(lián)營方式取得集體土地使用權方面進行了明確。但一方面因入股、聯(lián)營可能影響企業(yè)的經營決策，礦山企業(yè)不愿選擇這種方式取得土地使用權；另一方面對于入股和聯(lián)營方式取得集體土地沒有細化的、具有可操作性的政策。為此，建議工礦用地可以直接依據(jù)《土地管理法（2019修正）》第六十三條，使用集體經營性建設用地，無需受集體土地試點限制，并進一步出臺實施細則，讓集體土地入市政策具有可操作性。此外，鑒于采礦用地通常短于一般建設用地，且使用后復墾復綠要求嚴格，保障措施和政策齊全，可以考慮允許采礦用地以臨時用地的方式使用，臨時用地時限適當調增或依據(jù)采礦許可證時限頒發(fā)。

據(jù)相關人士透露，采礦用地在目前新礦法修改稿中已經有所安排。對于不急需申請采礦用地的企業(yè)，建議等新礦產資源法出臺實施后，根據(jù)新政策申請。