文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究| 為何礦業(yè)用地申請難？新文件未能根本解決舊問題

 

為保障能源資源供應(yīng)安全，多途徑、差別化保障采礦用地合理需求，自然資源部出臺了《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號，以下簡稱本文件）。但是，從目前來看該文件并不能從根本上解決采礦用地困難的根本問題。當(dāng)前礦業(yè)用地之所以申請難，主要存在兩個方面的根本問題：一是難以申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，二是土地使用權(quán)取得問題。針對指標(biāo)問題在本文件中已經(jīng)給予了較為明確的解決方案，即通過騰退已用完采礦用地的方式解決；關(guān)于土地使用權(quán)取得雖然本文件中有所提及，但很難從根本上解決問題。具體問題如下：

一、通過騰退方式取得農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)需要進(jìn)一步細(xì)化

本文件中對于因缺少農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)而導(dǎo)致無法取得采礦用地的情況給出了明確的解決方案，即通過對本企業(yè)已用完的采礦用地或歷史遺留的廢棄礦山進(jìn)行復(fù)墾修復(fù)騰退以換取指標(biāo)。雖然可以保障企業(yè)履行土地的復(fù)墾修復(fù)義務(wù)，促使土地滾動利用，但是也存在一些問題：

一是對于自身沒有已用完采礦用地的企業(yè)，則必須承擔(dān)與自身無關(guān)的環(huán)境修復(fù)義務(wù)，將原本政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對于歷史遺留的采礦用地修復(fù)責(zé)任強(qiáng)加于與此毫無關(guān)系的采礦權(quán)人；二是可能導(dǎo)致部分完成資源開采但未進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的礦業(yè)權(quán)人出售自己的礦權(quán)給有用地指標(biāo)需求的礦業(yè)權(quán)人，違背了“誰破壞、誰治理”原則，更有可能變相促使了礦業(yè)權(quán)人不去承擔(dān)環(huán)境修復(fù)義務(wù)；三是歷史遺留廢棄采礦用地指標(biāo)的修復(fù)騰退是否能夠滿足目前采礦用地的需要；四是如存在多個主體需要用地指標(biāo)，而修復(fù)騰退用地量不足時，應(yīng)當(dāng)如何確定修復(fù)主體，如由政府自由裁量可能引發(fā)腐敗。

對于采礦用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)問題，總體建議為鑒于國家資源安全保障的重要性和采礦用地的必然性，取消采礦用地的指標(biāo)限制，僅要求采礦結(jié)束后需將土地修復(fù)并退回。但鑒于如此調(diào)整政策難度較大，涉及現(xiàn)行土地法的根本制度，因此在保持上述“復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)”大原則不變的情況下提出如下建議：一是與《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》銜接，對于修復(fù)歷史遺留采礦用地的，產(chǎn)生的砂石不僅可做修復(fù)工程和礦山建設(shè)使用，剩余部分可對外出售；二是建立建設(shè)用地回轉(zhuǎn)制度，政府主動清理閑置的建設(shè)用地并進(jìn)行騰退，增加農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)；三是在無采礦用地可騰退的情況下，依據(jù)礦山企業(yè)合理的用地需求，拓展其他方法保障采礦用地的指標(biāo)。

二、關(guān)于征地或使用集體土地

在《土地管理法（2019修正）》實施以前，依據(jù)當(dāng)時土地法的要求，企業(yè)使用土地必須為國有土地（集體土地只能由村集體內(nèi)部人員使用），我國的工礦用地通常采用“征地+農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”的方式取得，征地的情形并未作出特別的要求。新土地法實施后，明確了符合征地條件的六種情形，與采礦用地完全無關(guān)，即便部分地區(qū)強(qiáng)行將這些情形套用在采礦用地上，但也非常牽強(qiáng)，存在違法行政的風(fēng)險，這就使得采礦用地?zé)o法完成征地。

無法征地則只能使用集體土地，雖然在新土地法中明確可以使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但在習(xí)近平總書記2022年9月6日下午主持召開中央全面深化改革委員會第二十七次會議中表示“推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。試點縣（市、區(qū)）數(shù)量要穩(wěn)妥可控。”由此可見，目前只有試點縣（市、區(qū)）可以通過出讓、出租等方式獲取集體土地的使用權(quán)。故此，在目前政策背景下，采礦用地屬于政策死結(jié)，沒有任何完全合法合規(guī)的方式取得，這是目前采礦用地申請難的最主要原因。

本文件中，對于采礦用地在征地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用方面沒有任何變化，僅在通過入股和聯(lián)營方式取得集體土地使用權(quán)方面進(jìn)行了明確。但一方面因入股、聯(lián)營可能影響企業(yè)的經(jīng)營決策，礦山企業(yè)不愿選擇這種方式取得土地使用權(quán)；另一方面對于入股和聯(lián)營方式取得集體土地沒有細(xì)化的、具有可操作性的政策。為此，建議工礦用地可以直接依據(jù)《土地管理法（2019修正）》第六十三條，使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，無需受集體土地試點限制，并進(jìn)一步出臺實施細(xì)則，讓集體土地入市政策具有可操作性。此外，鑒于采礦用地通常短于一般建設(shè)用地，且使用后復(fù)墾復(fù)綠要求嚴(yán)格，保障措施和政策齊全，可以考慮允許采礦用地以臨時用地的方式使用，臨時用地時限適當(dāng)調(diào)增或依據(jù)采礦許可證時限頒發(fā)。

據(jù)相關(guān)人士透露，采礦用地在目前新礦法修改稿中已經(jīng)有所安排。對于不急需申請采礦用地的企業(yè)，建議等新礦產(chǎn)資源法出臺實施后，根據(jù)新政策申請。

 

靳松律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

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