關(guān)于《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》的解讀

2023-07-31 11:00:45
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：靳松
0
0
添加收藏

文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 關(guān)于《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》的解讀

2023年7月26日，自然資源部出臺了《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號，以下簡稱6號文）。該文件取代了《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號，以下簡稱7號文）成為下一步礦業(yè)權(quán)管理的重要指導性文件。6號文沿襲了7號文的體例和部分規(guī)定，因此兩文件相同的規(guī)定以下不做贅述，重點對6號文的改動進行解讀。（以下解讀針對非油氣礦產(chǎn)）

前言部分

新文件中增加了：嚴守資源安全底線、優(yōu)化國土空間格局、促進綠色低碳發(fā)展、維護資源資產(chǎn)權(quán)益，現(xiàn)就深化礦產(chǎn)資源管理改革提出如下意見。

解讀：

在過去幾年里，礦業(yè)時常受到環(huán)保、安全等對于礦業(yè)“一刀切”政策的影響，甚至非不可緩解的矛盾時，常常不考慮礦業(yè)的發(fā)展和國家的資源安全，直接“一刀切”式的要求礦業(yè)退出。導致部分地區(qū)采礦成為一種“原罪”。忽視礦業(yè)對于國家經(jīng)濟、民生等重大作用，讓礦業(yè)權(quán)“一退了之”�，F(xiàn)在6號文在制訂時已經(jīng)意識到了這個問題，將“嚴守資源安全底線”放在了首位，此舉無疑提升了當前礦業(yè)的地位。但是，也不能將嚴守資源安全底線作為肆意、無序開發(fā)的理由，未來對于礦業(yè)的開發(fā)還是要遵循規(guī)劃先行、遵循綠色高質(zhì)量發(fā)展的總體原則。此外，還提到了“維護資源資產(chǎn)權(quán)益”，這里筆者認為資源針對的是國家的礦產(chǎn)資源，資產(chǎn)針對的是企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)形成的資產(chǎn)，這里體現(xiàn)了礦業(yè)需要同時維護國家和企業(yè)利益，實現(xiàn)互利共贏的成效。

一、全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓

本條第一款被大幅度簡化，主要是因為《礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》（自然資規(guī)〔2023〕1號）出臺后7號文中的內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)，不再贅述。最后增加了“在礦業(yè)權(quán)交易中推廣使用保函或保證金，探索建立相關(guān)規(guī)則，確保礦業(yè)權(quán)交易順利進行。”

解讀：

增加保函和保證金主要是保障礦業(yè)權(quán)出讓交易的順利完成。原《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國土資規(guī)〔2017〕7號）文件第十一條規(guī)定了交易保證金的繳納。但2018年12月為深化礦業(yè)權(quán)管理“放管服”改革要求，將交易保證金改為了“公共資源交易領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒提示”，取消了保證金的征收。在政策實施過程中發(fā)現(xiàn)，因取消了保證金征收，存在部分礦業(yè)企業(yè)競拍礦業(yè)權(quán)時不冷靜出價，導致礦業(yè)權(quán)出讓價格虛高，事后又毀約，拒絕辦理礦業(yè)權(quán)登記，拒絕繳納出讓收益。而對于此類企業(yè)的懲罰如果只是停止參加礦業(yè)權(quán)出讓活動，那么其實際控制人完全可以另行申請公司參與，起不到維護礦業(yè)權(quán)交易秩序的作用。因此，在本條中增加了（也可以說恢復了）保函和保證金。

二、嚴格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓

主要修改在于增加了“已設(shè)采礦權(quán)深部或上部、周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業(yè)權(quán)之間距離300米左右的夾縫區(qū)域”的協(xié)議出讓情形。

解讀：

在《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）文件中，已設(shè)采礦權(quán)周邊是可以協(xié)議出讓的，表述為“已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域。”但7號文出臺時因出讓收益、全面招拍掛出讓等政策原因，取消了向毗鄰區(qū)域（采礦權(quán)垂直投影外的范圍）擴界的協(xié)議出讓情形。后來實踐中發(fā)現(xiàn)，周邊的零星資源和礦業(yè)權(quán)整合時的中間夾縫資源很難出讓，加之出讓收益的征收方式進行了修改，因此在本次修改中恢復了對于采礦權(quán)周邊和礦業(yè)權(quán)整合的夾縫資源的協(xié)議出讓。

本次修改未明確何為“周邊、零星分散資源”，從文件表述來看，個人認為應(yīng)當理解為可以利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)，不具有獨立申請礦業(yè)權(quán)進行開采的價值的資源。（注，這里所謂的利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)，應(yīng)當理解為只要利用到原有生產(chǎn)系統(tǒng)即可，可在原有生產(chǎn)系統(tǒng)上進行改建和擴建。）

對于夾縫區(qū)域的認定應(yīng)當參考兩個條件，一是夾縫兩邊為同一礦業(yè)權(quán)人；二是間距在300米左右。這里的表述為“左右”，即表明可以超過300米，但左右多少并未明確，筆者考慮以間距的一半，即450米為限比較合適，特殊情況可以放寬。

此外，雖然刪除了采礦權(quán)深部和上部協(xié)議出讓無需征求人民政府同意的條款，但是可以看出本條款將協(xié)議出讓情形分為了兩款，第一款標明了需要征求人民政府的同意，第二款未標明。從文件用詞的嚴謹性考慮，應(yīng)當理解為第一款所述的協(xié)議出讓情形需要征求人民政府同意，而第二款所述的協(xié)議出讓情形則不需要。

三、積極推進“凈礦”出讓

礦業(yè)權(quán)出讓項目庫依據(jù)增加了“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”、增加了“以便礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人能夠依法依規(guī)辦理用地用海用林用草審批手續(xù)。”

第二款中將無法開展勘查開采工作的原因從“對屬礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”變?yōu)榱?ldquo;因不可抗力原因”，后果從單一的“撤回礦業(yè)權(quán)”增加了“依法變更或者解除合同”。

解讀：

第一條中增加了礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為礦業(yè)權(quán)出讓的依據(jù)，這就要求出讓機關(guān)需要在礦業(yè)權(quán)出讓時做好用地（含用海、用林、用草，下同）規(guī)劃。對于砂石土等直接出讓的采礦權(quán)是沒有問題的，但是對于非砂石土的礦業(yè)權(quán)，在探礦階段很難準確的劃出采礦權(quán)范圍，如此想提前作出規(guī)劃的調(diào)整是十分困難的。礦業(yè)權(quán)人能否在轉(zhuǎn)采時順利辦理用地手續(xù)仍是未知數(shù)。

第二款中將“對屬礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”變?yōu)?ldquo;因不可抗力原因”存在兩個問題。一是限縮了礦業(yè)權(quán)人主張權(quán)利的情況，如最終礦業(yè)權(quán)人在轉(zhuǎn)采時因無法調(diào)整規(guī)劃而無法辦理用地手續(xù)，導致無法進行勘查開采工作，則這種情況應(yīng)當屬于“礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”，但無法調(diào)整規(guī)劃是否屬于“不可抗力”則存在疑問；二是“礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”將原因鎖定在了礦業(yè)權(quán)出讓前，但不可抗力則未區(qū)分礦業(yè)權(quán)出讓前后，按6號文規(guī)定，如果礦業(yè)權(quán)在出讓后被劃入了保護區(qū)等原因?qū)е聼o法勘查開采，是否也要將礦業(yè)權(quán)出讓收益（含按率征收部分）全部退回？

四、調(diào)整探礦權(quán)期限

主要改動為：一是探礦權(quán)保留期限延長至5年（原為2年）；二是延續(xù)縮減面積比例從25%減少到20%，基數(shù)從首設(shè)面積變?yōu)樽C載面積；三是刪除已設(shè)采礦權(quán)深部上部探礦權(quán)不縮減面積。

解讀：

將探礦權(quán)保留期限與延續(xù)期限統(tǒng)一為5年，根據(jù)規(guī)定，探礦權(quán)保留可續(xù)期兩次，即探礦權(quán)保留期限被延長至最長15年。

延續(xù)縮減面積政策有較大變動，通過舉例的方式比較容易理解：

按照7號文規(guī)定，如一個探礦權(quán)出讓時為10平方公里，5年后第一延續(xù)縮減25%面積，還剩7.5平方公里，10年后第二次延續(xù)，需要縮減首設(shè)面積（10平方公里）的25%，即縮減2.5平方公里，則10年后探礦權(quán)的面積為5平方公里。

按照6號文規(guī)定，探礦權(quán)出讓時仍為10平方公里，5年后第一次延續(xù)縮減20%面積，還剩8平方公里，10年后第二次延續(xù)縮減證載面積（8平方公里）的20%，即縮減1.6平方公里，則10年后探礦權(quán)面積為6.4平方公里。

總體來看探礦權(quán)人需要縮減的面積大幅度減少。

關(guān)于刪除采礦權(quán)深部上部探礦權(quán)不縮減面積的規(guī)定，主要是因為在《自然資源部關(guān)于進一步完善礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規(guī)〔2023〕4號）中已經(jīng)規(guī)定了采礦權(quán)深部上部可以不用探礦權(quán)直接勘查，所以縮減面積已無意義。

五、規(guī)范財政出資地質(zhì)勘查工作

增加了“財政出資勘查項目新增資源量應(yīng)由項目主管單位委托評審機構(gòu)審查，出具審查意見。其他勘查項目新增資源量由礦業(yè)權(quán)人委托相關(guān)機構(gòu)審查。”

解讀：

明確了申請新增資源量儲量評審備案的主體。只要財政出資的勘查項目（這里應(yīng)當理解為財政全額出資），無論是否已經(jīng)設(shè)置了探礦權(quán)，均由財政項目的主管部門申請儲量評審備案。

順便，借此機會說一下對于財政出資項目不設(shè)置探礦權(quán)的理解。眾所周知勘查成果具有很高的商業(yè)價值，按照誰出資誰受益的原則，財政出資勘查項目的勘查成果理應(yīng)上繳國家。但在曾經(jīng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，切實存在部分財政項目承擔單位取得財政項目設(shè)置的探礦權(quán)后，將探礦權(quán)據(jù)為己有，不上報或上報虛假勘查成果，甚至謊稱探礦權(quán)為自身全額出資，以轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)為誘餌哄騙其他市場主體投資勘查，最終因無法履行轉(zhuǎn)讓承諾而造成糾紛。因目前“價款”制度已取消，財政勘查項目已是純公益項目，礦業(yè)權(quán)人不再對財政勘查投入支付對應(yīng)“價款”，因此不再設(shè)置探礦權(quán)是國家取得財政項目勘查成果的保障，也是創(chuàng)造公平礦業(yè)權(quán)出讓市場的保障。