礦業(yè)權(quán)壓覆相關(guān)基本概念
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

一、礦業(yè)權(quán)壓覆涉及的基本概念
礦業(yè)權(quán)壓覆是個小眾的概念，對多數(shù)人來說都很陌生，所以在進(jìn)入這個課題之初，有必要先了解一下涉及的相關(guān)基本概念。
（一）礦產(chǎn)資源
1.礦產(chǎn)資源的法律含義
《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定“礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。/礦產(chǎn)資源的礦種和分類見本細(xì)則所附《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》。新發(fā)現(xiàn)的礦種由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布。”可見，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》運(yùn)用概括加列舉的方式對礦產(chǎn)資源進(jìn)行定義，且對可能新發(fā)現(xiàn)的礦種持開放態(tài)度，但需要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)之后才能成為法定的礦產(chǎn)資源。
2.我國礦產(chǎn)資源的權(quán)屬
《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外�！睹穹ǖ洹返�247條規(guī)定，礦藏、水流、海域?qū)儆趪�家所有。《礦產(chǎn)資源法》第3條第1款規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。
對于《憲法》以及《民法典》中的“礦藏”，主要指礦產(chǎn)資源，即存在于地殼內(nèi)部或者地表的，由地質(zhì)作用形成的，在特定的技術(shù)條件下能夠被探明和開采利用的，呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的自然資源[1]。由此可見，無論是公法還是私法，一般法還是特別法，均規(guī)定了礦產(chǎn)資源屬于國家所有。
除此之外，一些具體的礦產(chǎn)資源的行政法規(guī)也規(guī)定了相關(guān)條款。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第3條第1款規(guī)定：“煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”《對外合作開采陸上石油資源條例》第3條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的石油資源屬于中華人民共和國國家所有。”《對外合作開采海洋石油資源條例》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架以及其他屬于中華人民共和國海洋資源管轄海域的石油資源，都屬于中華人民共和國國家所有。”
3.礦產(chǎn)資源的分類
《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的附件《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》按照物理屬性將礦產(chǎn)資源分為四類，即能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)。與礦產(chǎn)壓覆案件聯(lián)系更為緊密的則是重要礦產(chǎn)資源與非重要礦產(chǎn)資源的分類。
《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知失效》（國土資發(fā)〔2000〕386號，下稱386號文，現(xiàn)已失效）第3條規(guī)定，重要礦產(chǎn)資源是指國家規(guī)劃礦產(chǎn)區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄中34個礦種[2]的礦床規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)資源。
《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱137號文）第2條規(guī)定，重要礦產(chǎn)資源是指《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。137號文并未對礦床規(guī)模加以要求，且放權(quán)給省級國土資源行政主管部門，由其確定轄區(qū)內(nèi)的重要礦產(chǎn)資源。以廣西壯族自治區(qū)為例，《廣西壯族自治區(qū)重要礦產(chǎn)資源目錄》（https://dnr.gxzf.gov.cn/show?id=7995）列舉的本地其他優(yōu)勢礦產(chǎn)共有7種：1、高嶺土；2 膨潤土；3 水泥用灰?guī)r；4 飾面用大理巖；5、芒硝；6、冶金用白云巖；7、蛇紋巖。即上述7種礦產(chǎn)資源在廣西壯族自治區(qū)范圍內(nèi)為重要礦產(chǎn)資源。
在“非重要礦產(chǎn)”概念方面，有的認(rèn)為是除重要礦產(chǎn)資源以外的其他礦產(chǎn)資源，有的認(rèn)為是除重要礦產(chǎn)資源以外、資源儲量規(guī)模為小型的其他礦產(chǎn)資源。[3]我們認(rèn)為，在涉及礦業(yè)權(quán)壓覆的案件中，應(yīng)當(dāng)以137號文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分重要礦產(chǎn)資源和非重要礦產(chǎn)資源。
《自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號，下稱710號文）第3條規(guī)定，各�。▍^(qū)、市）自然資源主管部門應(yīng)收集整理轄區(qū)范圍內(nèi)查明礦產(chǎn)資源、礦業(yè)權(quán)設(shè)置及區(qū)劃、壓覆重要礦產(chǎn)資源審批等基本情況數(shù)據(jù)，做好數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)時更新數(shù)據(jù)，及時在門戶網(wǎng)站或相關(guān)政務(wù)網(wǎng)站上線運(yùn)行，方便建設(shè)單位通過互聯(lián)網(wǎng)預(yù)查詢。因此，在具體辦理壓覆礦業(yè)權(quán)時，建設(shè)方后續(xù)可通過系統(tǒng)查詢建設(shè)項(xiàng)目是否涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源。
（二）礦業(yè)權(quán)
1.礦業(yè)權(quán)的范圍
《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第3條規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。/依法取得礦業(yè)權(quán)的自然人、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織稱為礦業(yè)權(quán)人。/礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。
《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第6條規(guī)定，探礦權(quán)，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權(quán)人。/采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權(quán)人。
因此，礦業(yè)權(quán)包含探礦權(quán)與采礦權(quán)，兩種礦業(yè)權(quán)權(quán)能有區(qū)別，探礦權(quán)主要為勘查礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)為開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品。礦區(qū)確定存在礦產(chǎn)資源后，探礦權(quán)人仍需履行法定程序獲得采礦權(quán)后才能進(jìn)行開采。
2.礦業(yè)權(quán)的法律性質(zhì)
在民事領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)。《民法典》第329條規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利具有自身的特點(diǎn)，與一般的用益物權(quán)有所不同。用益物權(quán)一般是通過合同設(shè)立，探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利是經(jīng)行政主管部門許可設(shè)立。考慮到探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利主要是對國家自然資源的利用，權(quán)利人取得這些權(quán)利后，即享有占有、使用和收益的權(quán)利，其權(quán)能與用益物權(quán)是一致的，同時也需要辦理登記并進(jìn)行公示，符合物權(quán)的公示的原則。[4]
在行政領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)人取得權(quán)利屬于行政許可�！缎姓�許可法》第2條規(guī)定“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。” 《礦產(chǎn)資源法》第3條第3款規(guī)定“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記……”。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條第1款規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度�？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)。” 因此，礦業(yè)權(quán)的設(shè)立須經(jīng)行政許可，作為礦業(yè)權(quán)物權(quán)憑證的礦產(chǎn)資源勘查許可證和采礦許可證，同時亦是國土資源主管部門作出行政許可的法律文書。
在法律適用方面，礦業(yè)權(quán)糾紛不僅存在《民法典》的一般性規(guī)范和《礦產(chǎn)資源法》等專門資源類法律規(guī)范的選擇適用，還將涉及民商事法律規(guī)范和行政監(jiān)管法律規(guī)則的協(xié)調(diào)適用，以及民事權(quán)益維護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益衡平等諸多問題。[5]
（三）壓覆礦產(chǎn)資源
386號文第2條規(guī)定“壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。但是建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊而不影響礦產(chǎn)資源正常開采的，不作壓覆處理。”但由于386號文已失效，因此目前國家層面缺少對于這一概念的明確定義。這導(dǎo)致各級礦政主管部門對壓覆對象的理解不一，有的認(rèn)為是壓覆礦床，有的認(rèn)為是壓覆礦產(chǎn)資源的已探明儲量及預(yù)測資源量，有的認(rèn)為只針對壓覆礦產(chǎn)資源的已探明儲量，有的認(rèn)為是壓覆礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）情形，有的認(rèn)為只針對壓覆采礦權(quán)情形。[6]我們認(rèn)為雖然386號文已失效，但在國家作出新的解釋前，仍可沿用其關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)解釋。
需要說明是的，386號文第2條系對于壓覆礦產(chǎn)資源的解釋，而我國礦產(chǎn)資源并非全部設(shè)立了采礦權(quán)或探礦權(quán)，例如尚未勘探的礦產(chǎn)資源，或者是國家出資已查明儲量但未出讓。鑒于這些情形不涉及壓覆的爭議，故本系列文章只討論已設(shè)立礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源的壓覆問題，對于尚未設(shè)立礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源的壓覆問題不在討論范圍之內(nèi)。
二、礦業(yè)權(quán)壓覆現(xiàn)有規(guī)則體系
目前關(guān)于礦業(yè)權(quán)壓覆主要的法律規(guī)范如下：

由上可知，目前我國對于礦業(yè)權(quán)壓覆多以部門規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定，法律位階較低，靈活性較大。此外，盡管137號文對于重要礦產(chǎn)資源的壓覆流程進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，但后續(xù)亦有新規(guī)對其部分內(nèi)容進(jìn)行了更新，而就壓覆非重要礦產(chǎn)資源目前在國家層面并無統(tǒng)一規(guī)定，各地方自然資源主管部門處理方式有所不同，由于沒有上位法的授權(quán)，各地的處理方式也面臨合法性的風(fēng)險。因此，我國在壓覆礦產(chǎn)資源方面的立法仍有待加強(qiáng)。
三、礦業(yè)權(quán)壓覆立法動向
由于《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》已頒布多年，其中很多條款已經(jīng)無法滿足市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求，因此，修改《礦產(chǎn)資源法》的需求十分迫切。尤其是2012年黨的十八大召開后，中共中央為全面推進(jìn)深化改革，印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)發(fā)展提出了全新的發(fā)展理念，明確需要修訂《礦產(chǎn)資源法》。
2017年5月15日，《礦產(chǎn)資源法》修改工作小組成立，標(biāo)志著新一輪《礦產(chǎn)資源法》的修訂工作正式啟動。
2018年，《礦產(chǎn)資源法》修改被列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。
2019年3月，自然資源部領(lǐng)導(dǎo)對推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改作出批示，成立了《礦產(chǎn)資源法》修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及各相關(guān)司局業(yè)務(wù)骨干為成員的起草小組。
2019年4月，《礦產(chǎn)資源法》修改被列入中央依法治國辦有關(guān)在途涉法任務(wù)清單。后，自然資源部起草了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），并于2019年12月17日至2020年1月15日向社會公開征求意見。
2022年7月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃》，包含“礦產(chǎn)資源法修訂草案（自然資源部起草）”在內(nèi)的16部法律。
自然資源系國家核心資源，且涉及利益巨大，各方在制度設(shè)計(jì)上不免存在較大分歧，這也是導(dǎo)致《礦產(chǎn)資源法》多年難產(chǎn)的原因，希望修訂后的《礦產(chǎn)資源法》能夠早日頒布，我們亦將拭目以待，持續(xù)關(guān)注。

 

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[1] 黃薇：《中華人民共和國民法典物權(quán)編解讀》，中國法制出版社，2020年7月1日第1版，第103頁。

[2] 《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種：1煤；2石油；3油頁巖；4烴類天然氣；5二氧化碳?xì)猓?煤成（層）氣；7地?zé)幔?放射性礦產(chǎn)；9金；10銀；11鉑；12錳；13鉻；14鈷；15鐵；16銅；17鉛；18鋅；19鋁；20鎳；21鎢；22錫；23銻；24鉬；25稀土；26磷；27鉀；28硫；29鍶；30金剛石；31鈮；32鉭；33石棉；34礦泉水。

[3] 蘇軼娜：《壓覆礦產(chǎn)資源法律制度解析》，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2022年1期，第46頁。

[4] 黃薇：《中華人民共和國民法典物權(quán)編解讀》，中國法制出版社，2020年7月1日第1版，第103頁。

[5] 參見最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組主編：《中華人民共和國民法典無權(quán)編理解與適用【下】》，人民法院出版社，2020年7月第1版，第641頁。

[6] 蘇軼娜：《壓覆礦產(chǎn)資源法律制度解析》，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2022年1期，第46頁

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作者簡介

夏偉
大成律師事務(wù)所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學(xué)法學(xué)學(xué)士，西南政法大學(xué)法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務(wù)專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對訴訟流程、特點(diǎn)有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結(jié)果。夏偉律師對礦權(quán)壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設(shè)《30堂民間借貸必修課》等課程，累計(jì)超過10萬學(xué)員參加學(xué)習(xí)。
電話、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民  重慶百君律師事務(wù)所律師
蔣   帥  重慶坤源衡泰律師事務(wù)所律師
瞿   虹  北京市天同(重慶)律師事務(wù)所律師
梁逸秋  北京大成（重慶）律師事務(wù)所律師