文章來源于公眾號(hào)：永高礦業(yè)律師，原文鏈接：礦業(yè)訴訟丨因政府劃定水源保護(hù)區(qū)導(dǎo)致礦山關(guān)閉的，如何對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償？
 

導(dǎo)語

在飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)。因政府劃定水源保護(hù)區(qū)導(dǎo)致礦山全部或部分關(guān)閉的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法對(duì)礦業(yè)權(quán)人予以補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍通常包括礦業(yè)權(quán)損失、礦山資產(chǎn)損失、勘查投入損失、增加開采投入、停產(chǎn)停業(yè)損失、人員安置費(fèi)用等。本案中，因政府劃定水源保護(hù)區(qū)導(dǎo)致甲煤礦被關(guān)閉，法院經(jīng)審理認(rèn)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，并已明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償金額。案件審理期間，政府又調(diào)整水源保護(hù)區(qū)范圍，最終以將甲煤礦調(diào)出水源保護(hù)區(qū)的方式解決本案爭議。

一、案情概要

2004年10月，甲煤礦取得采礦許可證，有效期自2004年10月至2014年10月。
2007年6月，省人民政府作出《關(guān)于劃定12縣（市）集中式飲用水源保護(hù)區(qū)的批復(fù)》，其中天門河水庫飲用水源保護(hù)區(qū)總面積239.13平方公里，一級(jí)保護(hù)區(qū)1.61平方公里，二級(jí)保護(hù)區(qū)11.12平方公里，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)226.4平方公里。甲煤礦礦區(qū)部分在二級(jí)保護(hù)區(qū)，部分在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。
2013年7月，乙縣人民政府作出《關(guān)于加強(qiáng)天門河水庫飲用水源保護(hù)區(qū)水源保護(hù)工作的公告》，明確根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及省政府文件要求，公告如下：“…二、在一級(jí)、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止以下事項(xiàng)和活動(dòng)：2、禁止在飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，縣人民政府將責(zé)令拆除或者關(guān)閉。…6、禁止開山采石、采礦。…”該公告于2013年7月16日進(jìn)行對(duì)外發(fā)布。
2014年，甲煤礦申請(qǐng)辦理技改擴(kuò)建手續(xù)和采礦許可權(quán)延期等手續(xù)時(shí)，相關(guān)審批機(jī)關(guān)告知，該煤礦區(qū)域已被劃為天門河水源保護(hù)區(qū)，停辦相關(guān)手續(xù)。此后，縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)甲煤礦資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。2014年12月29日，評(píng)估機(jī)構(gòu)作出甲煤礦單項(xiàng)資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告書，該評(píng)估報(bào)告書載明甲煤礦房屋建筑物、構(gòu)筑物及其它輔助設(shè)施、井巷工程、管道溝槽、機(jī)械設(shè)備、辦公設(shè)備、庫存材料的評(píng)估原值53625460.00元，評(píng)估凈值為46242030.00。
甲煤礦被關(guān)停后，由于行政機(jī)關(guān)一直未對(duì)甲煤礦的損失進(jìn)行補(bǔ)償，甲煤礦遂以乙縣人民政府為被告，向人民法院提起訴訟。法院經(jīng)審理做出行政判決，責(zé)令乙縣人民政府在判決生效后六十日內(nèi)針對(duì)甲煤礦的請(qǐng)求作出行政行為。判決生效后，乙縣人民政府作出《不予行政賠償決定書》，決定對(duì)甲煤礦不予行政賠償。甲煤礦遂向一審法院提起訴訟。
本案審理期間，乙縣人民政府向省人民政府提出了《天門河水庫集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)調(diào)整方案》，2018年12月10日省人民政府對(duì)該方案進(jìn)行了批復(fù)，根據(jù)該調(diào)整方案甲煤礦已經(jīng)不屬于水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。經(jīng)法庭詢問，乙縣人民政府表示愿意積極配合甲煤礦辦理相關(guān)的復(fù)建復(fù)工手續(xù)。

二、爭議焦點(diǎn)

（一）乙縣人民政府是否應(yīng)對(duì)甲煤礦關(guān)閉承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任？
（二）本案補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償金額如何確定？

三、裁判結(jié)果

法院經(jīng)審理認(rèn)定：

第一，關(guān)于被告是否應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。乙縣人民政府依照《中華人民共和國水污染防治法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等法律法規(guī)申報(bào)并劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)的行為得到省人民政府批復(fù)同意并組織實(shí)施，目的是維護(hù)公共利益，行為合法。但作為劃定水源保護(hù)區(qū)域的申報(bào)和實(shí)施主體，即使是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益需要，如因此損害了公民、法人和其他組織的利益，也應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償�！顿F州省飲用水水源環(huán)境保護(hù)辦法（試行）》第12條規(guī)定，各級(jí)人民政府劃分或者調(diào)整飲用水、水源保護(hù)區(qū)，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)原有居民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。原告采礦區(qū)域應(yīng)被劃入飲用水水源保護(hù)區(qū)，不能獲得延期生產(chǎn)許可。依照相關(guān)法律法規(guī)及乙縣人民政府公告要求，只能拆除或者關(guān)閉。乙縣人民政府作為劃定水源保護(hù)區(qū)域的申報(bào)和實(shí)施主體，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)因此受到損害的原告的利益予以補(bǔ)償。
第二，關(guān)于補(bǔ)償金額的確定。鑒于乙縣人民政府為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益需要而致使甲煤礦受損，可參照國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》第四條第三項(xiàng)載明：“補(bǔ)償范圍原則上應(yīng)包括：1.被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無償取得的除外）；2.所壓覆礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失”的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。本案中，受縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局委托，評(píng)估機(jī)構(gòu)作出《甲煤礦單項(xiàng)資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告書》。根據(jù)該報(bào)告書載明：“煤礦房屋建筑物、構(gòu)筑物及其它輔助設(shè)施、井巷工程、管道溝槽、機(jī)械設(shè)備、辦公設(shè)備、庫存材料的評(píng)估原值53625460.00元，評(píng)估凈值為46242030.00元”確認(rèn)甲煤礦的資產(chǎn)損失為46242030.00元；此外，甲煤礦采礦權(quán)價(jià)值損失為其向國土資源部門繳納的采礦權(quán)價(jià)款1094500元，兩項(xiàng)合計(jì)為47336530元。甲煤礦的上述損失應(yīng)由乙縣人民政府予以補(bǔ)償。但是，鑒于省人民政府已經(jīng)批復(fù)了乙縣人民政府上報(bào)的《天門河水庫集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)調(diào)整方案》，甲煤礦已經(jīng)不屬于水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。甲煤礦在省人民政府批復(fù)了上述調(diào)整方案以后可以復(fù)建復(fù)工，因此，乙縣人民政府僅需對(duì)甲煤礦上述受損財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的同期銀行貸款利息承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。鑒于甲煤礦未能夠提供證據(jù)證明因水源保護(hù)區(qū)的劃定致使其何時(shí)報(bào)批受阻，本院以評(píng)估機(jī)構(gòu)作出評(píng)估報(bào)告（2014年12月29日）的時(shí)間的次日起作為乙縣人民政府支付甲煤礦上述受損財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的同期銀行貸款利息承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的時(shí)間起點(diǎn)；因省人民政府于2018年12月10日已經(jīng)批復(fù)了《天門河水庫集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)調(diào)整方案》，因此，支付甲煤礦上述財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的同期銀行貸款利息承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的時(shí)間終點(diǎn)時(shí)間為2018年12月10日。
綜上，法院判令乙縣人民政府于本判決生效之日起10日內(nèi)向甲場煤礦補(bǔ)償投資權(quán)益的利息損失。該利息損失以甲煤礦投資總金額47336530元為基數(shù)按照中國人民銀行同期同類貸款基準(zhǔn)利率為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，從2015年1月1日起到2018年12月10日止。

四、法律評(píng)析

（一）飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)影響的分析

《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》（中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部令第16號(hào)）第三條規(guī)定：“按照不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和防護(hù)要求分級(jí)劃分飲用水水源保護(hù)區(qū)。飲用水水源保護(hù)區(qū)一般劃分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)可增設(shè)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。”

《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》中，未明確在飲用水水源各級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)能否實(shí)施礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。從各省規(guī)定來看，一般都禁止飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源行為。在飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，有的省份未禁止勘查開采礦產(chǎn)資源，有的省份禁止進(jìn)行可能嚴(yán)重影響飲用水水源水質(zhì)和水量的礦產(chǎn)勘查、采選等活動(dòng)，有的省份未禁止礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)。實(shí)踐中，有的地方政府?dāng)U大化執(zhí)行水源保護(hù)區(qū)規(guī)定，一刀切地禁止準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)中的礦產(chǎn)勘查開采活動(dòng)。

具體到甲煤礦所在省，該省人民政府制定的《飲用水水源環(huán)境保護(hù)辦法》中規(guī)定，飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)及二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止采礦活動(dòng)，但未規(guī)定飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)未禁止采礦活動(dòng)。本案中，甲煤礦甲煤礦礦區(qū)部分在二級(jí)保護(hù)區(qū)，部分在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。乙縣人民政府以甲煤礦被劃為天門河水源保護(hù)區(qū)為理由，將其全部關(guān)閉。從本案裁判文書來看，乙縣人民政府對(duì)于甲煤礦應(yīng)整體關(guān)閉而非部分關(guān)閉的理由并未予以說明。

（二）因劃定水源保護(hù)區(qū)導(dǎo)致礦山關(guān)閉的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何對(duì)礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償

《行政許可法》第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。地方人民政府有權(quán)基于公共利益需要，根據(jù)飲用水水源保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)定，劃定水源保護(hù)區(qū)，并依法要求保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的礦山關(guān)閉。但與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮在此之前合法經(jīng)營的礦山的利益保護(hù)問題。因劃定水源保護(hù)區(qū)導(dǎo)致礦山全部或部分關(guān)閉的，礦山企業(yè)應(yīng)獲得的補(bǔ)償范圍主要包括以下方面：

一是礦業(yè)權(quán)損失。礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)和采礦權(quán)）是礦山企業(yè)的核心財(cái)產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)因劃定水源保護(hù)區(qū)導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)全部或部分滅失的，應(yīng)對(duì)礦山企業(yè)的礦業(yè)權(quán)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

二是礦山資產(chǎn)損失。包括廠房、井巷工程、機(jī)器設(shè)備、土地使用權(quán)，以及水、電、道路基礎(chǔ)設(shè)施等礦山生產(chǎn)運(yùn)營所必須的資產(chǎn)。

三是勘查投入損失。在探礦階段以及生產(chǎn)勘查階段，礦山企業(yè)往往需要進(jìn)行地質(zhì)勘查工作，形成了勘查投入。

四是增加開采投入。雖然礦山未被全部關(guān)閉，但因與水源保護(hù)區(qū)較近，需要變更開采方式、開采順序、技術(shù)及安全條件等，為此所增加的建設(shè)投資及開采投入，也應(yīng)列入補(bǔ)償范圍。

五是停產(chǎn)停業(yè)損失。主要是指礦山企業(yè)在停產(chǎn)停業(yè)期間所支付的看護(hù)人員工資、水電費(fèi)、維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)等費(fèi)用。

六是人員安置費(fèi)用。主要是指因水源保護(hù)區(qū)影響導(dǎo)致礦山企業(yè)裁員、破產(chǎn)，需要支付向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及國有企業(yè)進(jìn)行職工安置的費(fèi)用。

（三）關(guān)于本案裁判結(jié)果的評(píng)析

第一，關(guān)于補(bǔ)償責(zé)任主體問題。法院認(rèn)為劃定飲用水源保護(hù)區(qū)的目的是維護(hù)公共利益，行為合法。但即使是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益需要，如因此損害了公民、法人和其他組織的利益，也應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。在這一大前提下，一審法院認(rèn)定乙縣人民政府作為劃定水源保護(hù)區(qū)域的申報(bào)和實(shí)施主體，是本案中的補(bǔ)償主體。上述認(rèn)定結(jié)果符合行政法律規(guī)定，有利于依法保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

第二，關(guān)于補(bǔ)償金額問題。基于行政機(jī)關(guān)已委托評(píng)估機(jī)構(gòu)出具了資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，法院審查后對(duì)該評(píng)估結(jié)果予以確認(rèn)。但是由于本案審理過程中出現(xiàn)了政府將甲煤礦調(diào)出水源保護(hù)區(qū)范圍的重大事實(shí)變化，一審法院僅判令行政機(jī)關(guān)支付甲煤礦資產(chǎn)的利息損失，筆者認(rèn)為這一認(rèn)定并無不妥。

第三，關(guān)于本案結(jié)案方式。雖然行政機(jī)關(guān)調(diào)整水源保護(hù)區(qū)范圍，允許甲煤礦復(fù)建復(fù)工，但是考慮到行政審批和礦山建設(shè)的復(fù)雜性，甲煤礦最終消除水源保護(hù)區(qū)劃定的影響、實(shí)現(xiàn)順利開發(fā)尚需一定時(shí)間，且存在一定不確定性。本案判決作出后，如果甲煤礦未能順利復(fù)建復(fù)工，則可能引發(fā)再次訴訟，并且可能會(huì)因?yàn)橐皇虏辉倮淼瘸绦蛞?guī)定使甲煤礦后續(xù)面臨維權(quán)障礙。筆者認(rèn)為，本案較為妥當(dāng)?shù)奶幚矸绞绞窃诜ㄔ旱闹鞒窒码p方協(xié)商達(dá)成和解，簽訂和解協(xié)議對(duì)后續(xù)煤礦復(fù)建復(fù)工事宜予以約定，最終以法院出具調(diào)解書或者甲煤礦撤訴方式結(jié)案。

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