文章來源于公眾號(hào)：永高礦業(yè)律師，原文鏈接：礦業(yè)訴訟丨辦理采礦權(quán)延續(xù)審批時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能法外增設(shè)行政許可條件
 

 導(dǎo)語(yǔ) 

按照行政許可法律規(guī)定，行政許可申請(qǐng)的全部資料目錄和示范文本應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)公示，行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提供公示范圍之外的資料。采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)審批屬于行政許可行為，但實(shí)踐中，部分自然資源主管部門在實(shí)施采礦權(quán)延續(xù)審批時(shí)，將采礦權(quán)延續(xù)審批和其他行政管理事項(xiàng)相互捆綁，在采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)資料公示目錄之外要求申請(qǐng)人提供其他資料，違法增設(shè)行政許可條件，違反了行政許可法規(guī)定，損害了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)利。本案中，自然資源主管部門以采礦權(quán)人未提交安全監(jiān)管部門意見為由，不予辦理采礦權(quán)延續(xù)。人民法院經(jīng)審理認(rèn)定，安監(jiān)部門意見不屬于采礦權(quán)延續(xù)條件，采礦權(quán)延續(xù)審批和安全生產(chǎn)監(jiān)督和屬于不同的行政管理事項(xiàng)，將采礦權(quán)延續(xù)許可與安全監(jiān)督管理捆綁，屬于行政行為的不當(dāng)牽連，有違依法行政的基本原則，進(jìn)而判決撤銷案涉行政行為，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。

一、案情概要

甲公司于2005年取得某砂石礦采礦權(quán)，后經(jīng)多次辦理采礦權(quán)延續(xù)手續(xù)，采礦許可證有效期至2018年12月31日。2018年12月，甲公司向縣自然資源局提交采礦權(quán)延續(xù)登記申請(qǐng)材料，自然資源局工作人員口頭告知申請(qǐng)資料缺失安全監(jiān)管部門意見，應(yīng)補(bǔ)齊后再申請(qǐng)。2019年5月，縣自然資源局向甲公司發(fā)出《告知書》：“你公司持有的采礦許可證已于2018年12月31日到期。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)責(zé)令你公司立即停止一切生產(chǎn)活動(dòng)，并按照《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案》要求，自行拆除廠區(qū)內(nèi)采砂設(shè)備并對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理”。2022年3月15日，縣自然資源局作出采礦權(quán)注銷公告，注銷了甲公司砂石礦采礦權(quán)。甲公司于2022年3月24日向縣自然資源局提交《關(guān)于撤銷采礦權(quán)注銷公告的申請(qǐng)書》，該局于2022年3月30日作出復(fù)函，認(rèn)為甲公司的采礦權(quán)已過期3年3個(gè)月，且存在嚴(yán)重的安全隱患，期間甲公司未對(duì)存在問題進(jìn)行整改，未提交任何補(bǔ)正材料。根據(jù)法律規(guī)定，該采礦權(quán)已廢止，并被納入自行廢止礦業(yè)權(quán)名單，故依法注銷甲公司采礦權(quán)。甲公司于2022年3月31日向縣政府提交行政復(fù)議申請(qǐng)書，請(qǐng)求縣政府撤銷縣自然資源局作出的采礦權(quán)注銷公告，縣政府經(jīng)審查后作出行政復(fù)議決定書，認(rèn)定甲公司無安全生產(chǎn)許可證，企業(yè)內(nèi)部安全制度不健全，安全措施落實(shí)不到位，維持了自然局作出的采礦權(quán)注銷公告。甲公司遂向?qū)幙h人民法院提起訴訟。

二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)

甲公司申請(qǐng)采礦權(quán)延續(xù)時(shí)，縣自然資源局要求其提交安全監(jiān)管部門意見的行為是否合法，縣自然資源局是否應(yīng)該為甲公司辦理采礦權(quán)延續(xù)手續(xù)？

三、審理裁判

法院經(jīng)審理認(rèn)定：

根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的權(quán)力來源于法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)授權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，不得越權(quán)實(shí)施。《國(guó)土資源部關(guān)于安全監(jiān)督管理部門意見不再作為頒發(fā)采礦許可證前置要件的通知》（國(guó)土資規(guī)［2016］9號(hào)，2016年7月28日）規(guī)定：為進(jìn)一步優(yōu)化行政審批事項(xiàng)，提高行政工作效率和社會(huì)服務(wù)水平，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和要求，取消安全生產(chǎn)監(jiān)管部門意見等資料作為頒發(fā)采礦許可證的前置要件�？h自然資源局以甲公司無安監(jiān)部門的意見為由，不予延續(xù)并注銷甲公司的采礦許可證，缺乏法律依據(jù)。根據(jù)我國(guó)行政許可法許可法定原則，行政機(jī)關(guān)不得自行設(shè)立增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)或者限制公民、法人及其他組織權(quán)利的規(guī)定。縣自然資源局局辯稱，其要求甲公司提供安監(jiān)部門的意見的法律依據(jù)為該省《采礦權(quán)登記管理暫行辦法》第四十六條第十一項(xiàng)：“采礦權(quán)延續(xù)應(yīng)該提交以下資料：（十一）登記管理機(jī)關(guān)要求提交的其他資料”。該規(guī)定的其他資料屬于兜底條款，且未有其他法律法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)一步作出明確性解釋的情況下，縣自然資源局將安監(jiān)部門意見作為許可條件之一，顯然屬于在法律規(guī)定的許可條件以外另行增設(shè)新的許可條件，增加了行政相對(duì)人的法外義務(wù)，不應(yīng)作為行政行為的依據(jù)。綜上，縣自然資源局作出的注銷甲公司采礦權(quán)的行政行為違法，應(yīng)予撤銷。
縣政府作出的行政復(fù)議決定書，維持了縣自然資源局的注銷公告，其主要理由為甲公司在生產(chǎn)過程中多次違反安全生產(chǎn)規(guī)定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為不得“以批代管”或不當(dāng)牽連。行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照行政許可法的規(guī)定，遵循法定的許可條件依法實(shí)施許可。甲公司違反安全管理進(jìn)行生產(chǎn)的行為，應(yīng)由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法進(jìn)行監(jiān)管。兩者屬于不同的行政管理機(jī)關(guān)，依據(jù)不同的法律規(guī)范，履行不同的行政管理職責(zé)。因此，將采礦權(quán)延續(xù)許可與安全監(jiān)督管理捆綁，屬于行政行為的不當(dāng)牽連，有違依法行政的基本原則。故縣政府作出的復(fù)議維持決定，違反法律規(guī)定。
依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十二條、第五十條之規(guī)定，判決：一、撤銷縣自然資源局于2022年3月17日對(duì)甲公司作出的注銷采礦權(quán)的行政行為；二、撤銷縣政府于2022年7月6日作出的行政復(fù)議決定書；三、由縣自然資源局重新作出行政行為。

四、法律評(píng)析

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行礦產(chǎn)資源開采許可制度，開采礦產(chǎn)資源必須依法申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得采礦權(quán)，并辦理登記�！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)。因此，采礦權(quán)延續(xù)審批屬于行政許可行為。

由于《礦產(chǎn)資源法》及行政法規(guī)未對(duì)采礦權(quán)延續(xù)要件材料作出具體規(guī)定，國(guó)土資源部作為國(guó)家最高層級(jí)的礦政管理機(jī)關(guān)，出臺(tái)文件對(duì)采礦權(quán)延續(xù)所需提交的要件材料作出了明確規(guī)定。2017年，《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料的通知》（國(guó)土資規(guī)[2017]15號(hào)）附件中列明采礦權(quán)延續(xù)需要提交的材料包括;（1）采礦權(quán)申請(qǐng)登記書；（2）礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案文件；（3）采礦許可證正、副本；（4）礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案公告結(jié)果；（5）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和專家審查意見；（6）礦業(yè)權(quán)出讓收益（價(jià)款）繳納或有償處置證明材料；（7）申請(qǐng)人的企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本；（8）省級(jí)自然資源主管部門意見。甲公司所在省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)中公布的采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)材料和國(guó)土資源部文件列舉的采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)材料一致。本案中，甲公司于2018年12月向縣自然資源局提交采礦權(quán)延續(xù)登記申請(qǐng)材料時(shí)，按照規(guī)定安監(jiān)部門意見不屬于采礦權(quán)延續(xù)要件材料。自然資源主管部門要求甲公司提供安監(jiān)部門意見的行為，屬于違法擅自增設(shè)行政許可條件。
實(shí)踐中，一些地方自然資源主管部門在采礦權(quán)行政審批法定條件之外增設(shè)許可條件的情況并不鮮見。比較典型的做法包括：一是有的自然資源主管部門將采礦權(quán)人不存在違法采礦等違法行為，或違法行為已處理完畢，作為辦理采礦權(quán)登記的前提條件；二是有的地方政府針對(duì)煤炭等特定礦種，將采礦權(quán)人完成配套項(xiàng)目投資建設(shè)作為辦理采礦權(quán)登記的前提條件；三是有的地方政府出臺(tái)文件規(guī)定采礦權(quán)人辦理采礦權(quán)行政審批前，須由旗縣人民政府出具符合資源環(huán)境承載力要求、同意采礦權(quán)延續(xù)的意見，由法院、信訪等機(jī)關(guān)就申請(qǐng)事項(xiàng)不涉及訴訟案件、信訪案件等出具意見。
我國(guó)《行政許可法》第四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”第三十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”上述地方政府及自然資源主管部門在實(shí)施采礦權(quán)行政審批過程中，將采礦權(quán)登記行政審批和礦山其他行政管理事項(xiàng)相互捆綁，把其他行政管理要求列入采礦權(quán)行政審批要件條件，構(gòu)成違法增設(shè)行政許可條件，違反了依法行政原則和行政許可法規(guī)定，也凸顯了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管惰性。行政機(jī)關(guān)的上述做法，使礦山企業(yè)的合法采礦權(quán)能否存續(xù)面臨不確定性，導(dǎo)致礦山企業(yè)的合法權(quán)利難以得到有效保障，降低了礦業(yè)投資開發(fā)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。本案中，法院認(rèn)為采礦權(quán)延續(xù)審批和安全生產(chǎn)監(jiān)督屬于不同的行政管理事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)將采礦權(quán)延續(xù)許可與安全監(jiān)督管理捆綁，屬于行政行為的不當(dāng)牽連，有違依法行政的基本原則，進(jìn)而判決撤銷案涉行政行為，較好的維護(hù)了采礦權(quán)人合法權(quán)益。

五、實(shí)務(wù)建議

第一，地方政府及自然資源主管部門在制定礦產(chǎn)資源管理有關(guān)規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)合法性審查，不得違法增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出具體規(guī)定時(shí)，不得增設(shè)違反上位法的其他條件，增加申請(qǐng)人的法外義務(wù)。

第二，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照采礦權(quán)延續(xù)法定要件要求，依法受理和審批采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)。對(duì)于采礦權(quán)人履行其他法律義務(wù)的情況，應(yīng)依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，依照法律程序予以處理，而不能將采礦權(quán)延續(xù)審批和其他管理事項(xiàng)相捆綁，更不能允許其他行政機(jī)關(guān)借采礦權(quán)延續(xù)審批“搭便車”，以增設(shè)許可條件的方式實(shí)現(xiàn)其他行政管理目的。
第三，礦山企業(yè)為順利辦理采礦權(quán)延續(xù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的期限以及要件要求準(zhǔn)備申請(qǐng)材料。如辦理采礦權(quán)延續(xù)遇到阻礙，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，促使主行政管部門依法審批采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)。

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