文章來源于：中國國土資源經(jīng)濟，原文鏈接：美國關(guān)鍵性礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策演進(jìn)研究——對我國礦產(chǎn)資源保供的啟示
 

導(dǎo)  讀

文章梳理了美國關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄清單制定、關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策演進(jìn)過程，總結(jié)了美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略精細(xì)化發(fā)展的目錄清單研究階段、供應(yīng)鏈風(fēng)險研究階段、建立礦業(yè)聯(lián)盟階段三個階段�；�于以上分析，結(jié)合當(dāng)前我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保供存在的不足，從建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)定量化動態(tài)評價體系、加強戰(zhàn)略性優(yōu)勢礦產(chǎn)的冶煉加工能力、多措并舉穩(wěn)定海外供應(yīng)鏈等三個方面提出加強我國礦產(chǎn)資源保供的建議。

 

本文引用信息

霍文敏,陳甲斌,聶賓汗.美國關(guān)鍵性礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策演進(jìn)研究——對我國礦產(chǎn)資源保供的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟,2023,36(9):40-46.

 

章節(jié)目錄

CONTENTS

1 美國關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄清單

2 美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策演進(jìn) 

3 對我國資源保供的啟示

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國際爭端的焦點從戰(zhàn)場轉(zhuǎn)向經(jīng)濟領(lǐng)域和高科技領(lǐng)域，由此引發(fā)各國對于礦產(chǎn)資源的爭奪。以美國、歐盟為首的西方發(fā)達(dá)國家（經(jīng)濟體）紛紛制定相關(guān)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，以搶占新一輪礦產(chǎn)資源供應(yīng)的制高點。“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”或“戰(zhàn)略性關(guān)鍵金屬”是近年來國際上重新提及的資源概念，是當(dāng)今社會生產(chǎn)生活所必需的、供應(yīng)存在風(fēng)險、影響經(jīng)濟乃至國家安全的一系列金屬元素及其礦床的統(tǒng)稱，被廣泛應(yīng)用于高新技術(shù)、新能源和國防軍工領(lǐng)域。關(guān)鍵礦產(chǎn)的可靠供應(yīng)及供應(yīng)鏈的彈性對國家經(jīng)濟繁榮和國防安全至關(guān)重要，如何可靠且不受阻礙地獲取某些礦物原材料是全球范圍內(nèi)日益關(guān)注的問題。關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性主要體現(xiàn)在三個方面：一是直接關(guān)系到行業(yè)發(fā)展，幾乎所有行業(yè)供應(yīng)鏈的各個階段都需要用到非能源原材料。二是現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展需要，技術(shù)進(jìn)步和生活質(zhì)量提升越來越多地依賴于礦物原材料。例如：智能手機可能包含多達(dá)50種不同的金屬。三是保護生態(tài)環(huán)境的需要。礦物原材料與清潔能源技術(shù)緊密相關(guān)，它們在太陽能電池板、風(fēng)力渦輪機、電動汽車和節(jié)能照明中的作用無法替代。近年來，新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，預(yù)計未來幾十年對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求將呈現(xiàn)“井噴式”增長，供需矛盾更加突出，因此，未來對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的競爭和博弈將更加激烈。目前，發(fā)達(dá)國家陸續(xù)更新關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄清單，旨在降低在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域日益高啟的對外依存度及全球地緣政治變化、資源民族主義、貿(mào)易沖突等帶來的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險。以美國、澳大利亞為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟體高度重視資源領(lǐng)域國際競爭格局新變化，基于維護本國國家安全、產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展等因素，不斷升級確保關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全的戰(zhàn)略部署和資源保供相關(guān)政策。

1 美國關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄清單

由于國情不同，各國對關(guān)鍵礦產(chǎn)的界定也不盡相同。2020年美國《能源法》明確了該國“關(guān)鍵礦物”定義，即對美國經(jīng)濟或國家安全至關(guān)重要的、供應(yīng)鏈容易受到破壞的非燃料礦物或礦物材料。關(guān)鍵礦物在產(chǎn)品制造中發(fā)揮著重要作用，如果沒有關(guān)鍵礦物，將對經(jīng)濟和國家安全產(chǎn)生重大影響。目前，美國對進(jìn)口礦物的依賴及采礦和礦物加工的集中度都在持續(xù)增加，對國外關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的嚴(yán)重依賴使其供應(yīng)鏈更加全球化，地緣政治形勢緊張、流行病蔓延等引發(fā)美國對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈脆弱性的擔(dān)憂，這對美國的經(jīng)濟和軍事戰(zhàn)略都造成影響。

關(guān)鍵礦產(chǎn)清單是美國地質(zhì)調(diào)查局量化美國境內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)潛力研究的重點，也是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)精細(xì)化管理的重要標(biāo)志。2018年，美國內(nèi)政部公布了一份被認(rèn)為對美國國家安全至關(guān)重要的35種關(guān)鍵礦物清單。該清單中所列礦產(chǎn)的關(guān)鍵性不是靜態(tài)的，而是隨著供需動態(tài)的發(fā)展、進(jìn)口依賴的變化和新技術(shù)的開發(fā)而變化，因此，2020年美國《能源法》要求內(nèi)政部至少每3年審查和更新一次關(guān)鍵礦物名單，同時更新用于識別潛在關(guān)鍵礦物的方法，并通過《聯(lián)邦公報》聽取機構(gòu)反饋和公眾意見，最終確定關(guān)鍵礦物清單，以確定國家當(dāng)前面臨的關(guān)鍵供應(yīng)鏈中的新問題。
2022年，美國內(nèi)政部公布了50種關(guān)鍵礦物清單（表1）。該清單是在美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）的領(lǐng)導(dǎo)下，由白宮科技政策辦公室、國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC）、關(guān)鍵礦產(chǎn)小組委員會等多部門共同配合，使用最新科學(xué)方法評估礦物臨界性而確定的。評估方法已顯著演變?yōu)槠�重定量化的方法，以盡可能提高透明度和再現(xiàn)性。與美國2018年創(chuàng)建的第一份關(guān)鍵礦產(chǎn)清單相比，2022年的清單有如下變化：一是把舊版目錄中的“稀土元素”變?yōu)殁嫛㈢C、鉺、銪、釓、鈥、鑭、镥、釹、鐠、釤、鋱、銩、鐿、釔等15種礦產(chǎn)，“鈧”作為稀土元素仍然單獨保留，“钷”作為稀土元素沒有進(jìn)入目錄；二是把舊版目錄中的“鉑族元素”變?yōu)殂�、鉑、鈀、銠、釕等5種礦產(chǎn)，“鋨”作為鉑族元素沒有進(jìn)入目錄；三是新增加了鎳和鋅兩種礦產(chǎn)；四是剔除了氦、鉀、錸、鍶和鈾5種礦產(chǎn)。此次目錄調(diào)整顯示出美國對稀土和鉑族元素礦產(chǎn)管理更趨精細(xì)。2022年的關(guān)鍵礦物清單并非最終清單，也并非永久厘定礦物關(guān)鍵性，而是一份定期更新的動態(tài)清單，以代表當(dāng)前美國政府在關(guān)鍵礦物的供應(yīng)、需求、生產(chǎn)集中度和政策優(yōu)先度。

 

2 美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策演進(jìn)

美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定涉及多個部門，包括國家科學(xué)研究委員會（NRC）、國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC）、美國內(nèi)政部（DOI）、美國商務(wù)部（DOC）、美國國防部（DOD）、美國能源部（DOE）等多個國家行政機構(gòu)，同時還聯(lián)合部分科研機構(gòu)和大學(xué)共同參與。另外，美國還成立了由中央情報局（CIA）、國土安全部（DHS）、國防部（DOD）、教育部（ED）、能源部（DOE）、內(nèi)政部（DOI）、司法部（DOJ）、勞工部（DOL）、國務(wù)院（DOS）、交通部（DOT）、環(huán)保署（EPA）、國家航空航天局（NASA）、國家科學(xué)基金會（NSF）和美國農(nóng)業(yè)部（USDA）等14個部門代表組成的關(guān)鍵礦產(chǎn)小組委員會。

自第二次世界大戰(zhàn)以來，美國對關(guān)鍵礦產(chǎn)的研究逐步精細(xì)化，制定了詳細(xì)的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單并開展供應(yīng)鏈風(fēng)險研究，其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略與政策演進(jìn)可分為三個階段（表2）：

(1)關(guān)鍵礦產(chǎn)清單研究階段（1939—2018年）。第二次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)期間，出于軍事戰(zhàn)略物資儲備、開展軍備競賽和保障國家安全的需要，美國軍事委員會于1939年發(fā)布了《戰(zhàn)略性和危機性原材料儲備法》，將銻、鉻、汞、鎳、錫和鎢列為戰(zhàn)略性原材料。1974年，發(fā)布實施了《國家安全研究備忘錄設(shè)立的特別小組：關(guān)鍵進(jìn)口材料》，將鋁土礦、鉻和鉑等礦產(chǎn)列為需要保護和儲備的關(guān)鍵礦產(chǎn)。1979年，美國軍事委員會對原材料儲備法案進(jìn)行修正，將鈹、鉍等28種原材料列為戰(zhàn)略性和危機性原材料。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著科技的發(fā)展，一系列戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)迅速崛起，譬如能源產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)等。為維持新興產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，美國政府重點關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲備工作。2008年以來，美國將關(guān)鍵礦產(chǎn)保供升級到國家戰(zhàn)略層面。美國地質(zhì)調(diào)查局研究確定了11種關(guān)鍵戰(zhàn)略高技術(shù)礦產(chǎn)清單，分別為稀土金屬、鋰、鉑族金屬、鈮、鉭、釩、鈦、鎵、銦、錳、銅。2010年，美國能源部公開發(fā)布了美國關(guān)鍵礦產(chǎn)研究報告，將稀土、鋰、鈷、鎵、銦、碲等列為關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)行保護。2018年，美國內(nèi)政部依據(jù)供需形勢和生產(chǎn)集中度，結(jié)合美國政策優(yōu)先事項，正式公布了 35 種關(guān)鍵礦物清單。2022年，根據(jù)美國《2020年能源法案》指示，內(nèi)政部更新了關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄，將關(guān)鍵礦物增至50種。

(2)供應(yīng)鏈風(fēng)險研究階段（2017—2019年）。關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈評估主要是由美國國防部負(fù)責(zé)。自2017年以來，美國對關(guān)鍵礦物的研究逐步向供應(yīng)鏈風(fēng)險評估方向轉(zhuǎn)變，重點評價半導(dǎo)體、藥品、關(guān)鍵礦物質(zhì)、大容量電池等四類關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險，并向聯(lián)邦政府提出解決關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈脆弱問題的具體措施。2018年，美國國防部發(fā)布了《評估和加強美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)與供應(yīng)鏈彈性》報告。該報告指出目前美國供應(yīng)鏈面臨的主要風(fēng)險：一是關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)過于集中，其中明確指出中國稀土在冶煉加工方面的優(yōu)勢地位；二是關(guān)鍵礦產(chǎn)來源單一，高純度鋁、鎂、錳等關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)的集中度可能非常高；三是美國國防部認(rèn)為美國戰(zhàn)略儲備相對不足，規(guī)模較小，投入的資金也較少，無法應(yīng)對武裝沖突背景下對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求。

(3)建立礦業(yè)聯(lián)盟階段（2019年以來）。2019年以來，美國致力于建立礦產(chǎn)雙邊及多邊合作關(guān)系，重點關(guān)注鋰、鈷、稀土等礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略布局，通過加強與資源稟賦高的盟國（如澳大利亞、加拿大等）的合作提升關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈韌性。2019年，美國和澳大利亞簽署關(guān)鍵礦產(chǎn)合作聯(lián)盟協(xié)議，用以支持關(guān)鍵礦產(chǎn)投資、勘查、開發(fā)和研究等工作，促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)貿(mào)易和多元化供應(yīng)。同年6月，以美國為首的十個礦業(yè)大國（剛果（金）、贊比亞、納米比亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、菲律賓、澳大利亞、加拿大）簽訂了《能源資源治理倡議》，共同組建“關(guān)鍵礦產(chǎn)同盟”，以降低關(guān)鍵礦產(chǎn)對中國的依賴程度。2019年，美國、加拿大、澳大利亞共同啟動《關(guān)鍵礦物測繪倡議》，旨在弱化中國稀土資源在全球清潔能源轉(zhuǎn)型過程中的供應(yīng)鏈優(yōu)勢地位。2020年，美國和加拿大簽訂《關(guān)鍵礦產(chǎn)合作行動計劃》，旨在鞏固加拿大在其礦產(chǎn)供應(yīng)國中的地位。2022年，美國總統(tǒng)拜登宣布啟動“印太經(jīng)濟框架”，日本、韓國、印度等13個國家加入新的亞太貿(mào)易倡議，旨在減少對國外特別是對中國和俄羅斯關(guān)鍵礦產(chǎn)的進(jìn)口依賴。2022年6月，以美國為首的十大礦業(yè)國家（經(jīng)濟體）（澳大利亞、加拿大、英國、芬蘭、法國、德國、瑞典、日本、韓國、歐盟）建立礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系（MSP），目的在于確保關(guān)鍵礦物的生產(chǎn)、加工和回收，以尋求能源轉(zhuǎn)型金屬礦產(chǎn)和清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈的獨立，支持MSP各國充分利用礦產(chǎn)優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。從礦業(yè)聯(lián)盟的設(shè)計和關(guān)聯(lián)國家來看，美國旨在構(gòu)建一個“去中國化”的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。

 

3 對我國資源保供的啟示

當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家空前重視關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，“關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)能否支撐未來能源低碳轉(zhuǎn)型”被國際能源署定位為全球重大挑戰(zhàn)；以美國、歐盟、日本為代表的主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體相繼出臺關(guān)鍵礦產(chǎn)的防御性策略，以確保稀土、鋰、鈷等關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全。我國作為礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和消費大國，為強化礦產(chǎn)資源宏觀管理，也制定了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄。

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄主要考慮供應(yīng)風(fēng)險和替代性兩大問題，并細(xì)分成三類：一是資源稟賦差的短缺型礦產(chǎn)，如鈷、錸、鉑族元素等；二是技術(shù)制約影響供應(yīng)的礦產(chǎn)，如鈹、鈦、鎵、鈮等；三是在國際市場占據(jù)資源稟賦優(yōu)勢或冶煉加工技術(shù)優(yōu)勢的礦產(chǎn)，如稀土元素、銦、鍺等。然而，雖然我國編制了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，但并未建立完善的定量化評估體系。美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的演進(jìn)對我國礦產(chǎn)資源保供啟示如下：
一是建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)定量化動態(tài)評價體系。在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)評估過程中，礦物的重要性主要是隨著供需關(guān)系變化而變化，戰(zhàn)略性主要表現(xiàn)為當(dāng)前背景下礦產(chǎn)資源在國際政治及保障國家安全方面具有的重要作用，反映資源短缺給國家安全和經(jīng)濟繁榮帶來的戰(zhàn)略風(fēng)險。評估和制定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)時，可使用能夠反映礦物的關(guān)鍵性指數(shù)、礦產(chǎn)供需形勢等相關(guān)定量化指標(biāo)進(jìn)行，將資源不可替代性、資源戰(zhàn)略性、資源稀缺性、對外依存度、進(jìn)口集中度、環(huán)境風(fēng)險等作為評估因素進(jìn)行定量分析，建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)動態(tài)的評價體系。
二是加強戰(zhàn)略性優(yōu)勢礦產(chǎn)的冶煉加工能力。充分發(fā)揮我國優(yōu)勢礦產(chǎn)的冶煉分離、功能材料等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建資源開采、冶煉分離、深加工一體化的全鏈條產(chǎn)業(yè)體系。要提高開采技術(shù)、鉆探技術(shù)、提純技術(shù)、回收利用技術(shù)，積極引進(jìn)和開發(fā)先進(jìn)技術(shù)和方法，改進(jìn)開采、鉆探技術(shù)，降低生產(chǎn)成本，提高資源綜合利用效率。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善優(yōu)勢礦產(chǎn)（部分稀有稀散金屬）的產(chǎn)業(yè)鏈，通過提高生產(chǎn)技術(shù)水平將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，從而逐步掌握全球市場的話語權(quán)。以銦為例，我國雖具有資源稟賦優(yōu)勢，但高端氧化銦錫（ITO）靶材核心技術(shù)長期掌握在日韓等國手中，使得我國銦資源開發(fā)技術(shù)處于初加工水平，淪為日本、韓國產(chǎn)業(yè)的打工工具。
三是多措并舉穩(wěn)定海外供應(yīng)鏈。綜合研判地緣政治變化對礦產(chǎn)資源出口國的影響，加強統(tǒng)籌，防止因為國家利益矛盾導(dǎo)致的礦產(chǎn)資源停供。重要礦物進(jìn)口來源尋求多樣化，積極開拓非洲、拉丁美洲及我國周邊國家市場，兼顧礦業(yè)發(fā)達(dá)國家市場，全面融入國際資源經(jīng)濟新格局，實現(xiàn)對境外資源勘查開發(fā)的全方位合理布局。增進(jìn)與剛果（金）、印度尼西亞等發(fā)展中資源大國的合作，提高全球資源控制力。將資源優(yōu)勢與冶煉加工技術(shù)優(yōu)勢相結(jié)合，形成優(yōu)勢互補的全球化礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動建立礦業(yè)對外開放新格局。政府要對國內(nèi)短缺的重點礦產(chǎn)資源境外投資進(jìn)行指導(dǎo)，有序引導(dǎo)企業(yè)“走出去”，避免出現(xiàn)國內(nèi)企業(yè)在國外市場惡性競爭的局面。強化駐外使（領(lǐng)）館的橋梁作用，指導(dǎo)民營企業(yè)在獲得境外資源的同時延伸產(chǎn)業(yè)鏈投資，加強與當(dāng)?shù)卣�府、企業(yè)與社區(qū)合作，提升中資企業(yè)形象。

當(dāng)前，我國大宗礦產(chǎn)及部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)面臨對外依存度居高不下及國內(nèi)礦產(chǎn)“富礦少、貧礦多”的局面，應(yīng)鼓勵企業(yè)進(jìn)行深部找礦，同時提高開采和選冶技術(shù)水平。在當(dāng)今復(fù)雜的國際地緣政治影響下，各國對資源主導(dǎo)權(quán)的爭奪日趨激烈，“立足國內(nèi)、利用境外”仍將是當(dāng)前保障我國資源安全的基礎(chǔ)戰(zhàn)略。掌握我國資源家底，對國內(nèi)礦山開采和資源保護要做好科學(xué)規(guī)劃。加強關(guān)鍵礦產(chǎn)國內(nèi)與國際市場相平衡的布局，通過增強國內(nèi)勘查開發(fā)能力、冶煉加工能力、二次回收循環(huán)利用能力來增強礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的韌性，減少對進(jìn)口資源的依賴，強化技術(shù)創(chuàng)新，提升資源保障能力，維護國家安全和經(jīng)濟穩(wěn)定。

 

作者信息

霍文敏（1992—），女，山西省呂梁市人，中國自然資源經(jīng)濟研究院助理研究員，工學(xué)碩士，主要從事礦產(chǎn)資源形勢分析與資源政策研究工作。

聶賓汗（1990—），男，吉林省四平市人，中國自然資源經(jīng)濟研究院助理研究員，工學(xué)碩士，主要從事礦產(chǎn)資源形勢分析與資源政策研究工作。
 

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