學(xué)習(xí)借鑒｜英德生態(tài)補償機制對我國生態(tài)補償工作的啟示
 

 

導(dǎo)  讀

英國、德國生態(tài)補償工作與我國系統(tǒng)性開展生態(tài)補償?shù)臅r間較晚的特征相似，其經(jīng)驗對我國生態(tài)補償工作有一定借鑒意義。文章分別介紹了英、德兩國在規(guī)劃體系與生態(tài)補償?shù)你暯臃绞健⒙毮芊止�、項目審批要求、量化指標、多元化生態(tài)補償五方面的生態(tài)補償宏觀框架與經(jīng)驗做法，基于我國生態(tài)補償工作現(xiàn)狀，提出了對我國生態(tài)補償?shù)奈妩c啟示：立足空間規(guī)劃，推進全域生態(tài)補償；明晰分工職責，建立生態(tài)補償平臺；加強補償標準管控，實現(xiàn)生態(tài)增量補償；規(guī)范監(jiān)管機制，構(gòu)建完整補償流程；擴展資金來源，促進市場參與生態(tài)補償。

本文引用信息

劉芮琳，袁國華，張志敏.英德生態(tài)補償機制對我國生態(tài)補償工作的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟,2022，35（7）:48-55.

 

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引言

生態(tài)補償制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，健全和完善生態(tài)補償制度能夠有效保護生態(tài)系統(tǒng)，增強生物多樣性，提升農(nóng)村生態(tài)空間價值，促進“生態(tài)公平”。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對生態(tài)保護補償制度建設(shè)做出了一系列決策部署。2019年1月，國家發(fā)展和改革委員會等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，明確了生態(tài)補償機制建設(shè)工作的重點任務(wù)與配套措施。2021年9月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，這是我國生態(tài)文明制度建設(shè)邁出的重要一步。在地方層面，貴州、江西、廣東等多個省份制定發(fā)布規(guī)章和實施辦法，開展生態(tài)補償相關(guān)實踐。當前，我國已在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7個領(lǐng)域建立了生態(tài)補償機制，并取得了積極的成效，但同時仍存在補償覆蓋范圍有限、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大、政策重點不夠突出、獎懲力度偏弱、資金來源有限等問題。著眼全球的生態(tài)補償工作，英國、德國在歐盟指導(dǎo)下，自2010年開始進行系統(tǒng)化生態(tài)補償工作，這與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展至一定階段后才開展系統(tǒng)性生態(tài)補償工作的現(xiàn)狀相似。因此，探究英、德兩國生態(tài)補償機制經(jīng)驗，對我國當前生態(tài)補償工作具有借鑒意義。

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英國生態(tài)補償?shù)淖龇ㄅc實踐

英國生態(tài)補償主要指在歐盟指導(dǎo)下的生物多樣性補償，在國家一級屬于自愿性行為，除英格蘭對生態(tài)補償進行了強制要求外，蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾士均未作強制性要求。生態(tài)補償工作由英國政府機構(gòu)中的內(nèi)閣部門（Ministerial departments）下轄若干行政機構(gòu)管理，中央政府負責提供關(guān)于生物多樣性補償?shù)目蚣堋�標準和指南，地方政府或者開發(fā)商通過選擇對應(yīng)的指導(dǎo)原則或政策進行生物多樣性補償實踐。

2012年7月，英國環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）委托科林伍德環(huán)境規(guī)劃（CEP）與歐洲環(huán)境政策研究所（IEEP）開展為期兩年的生物多樣性補償試點的評估研究工作。英格蘭通過在考文垂、索利赫爾和沃里克郡（CSWAPO）、德文郡(包括德文郡北部、南部和東部)、唐卡斯特、埃塞克斯、諾維奇、諾丁漢郡6個試點地區(qū)開展的生態(tài)補償實踐，逐步完善了相關(guān)政策與規(guī)定。

1.1 將生態(tài)補償融入規(guī)劃體系

英格蘭以生態(tài)補償與規(guī)劃體系充分融合的方式，形成了覆蓋范圍最廣、效率最高、補償制度貫徹最徹底的生物多樣性補償機制。為實現(xiàn)生態(tài)補償與規(guī)劃體系相融合，在規(guī)劃框架方面，英格蘭通過歐盟指導(dǎo)與立法建立起戰(zhàn)略框架，地方規(guī)劃當局（LPA）負責實施，制定規(guī)劃政策并回應(yīng)開發(fā)商的許可申請，并將一般環(huán)境評估和環(huán)境影響評估(EIA)規(guī)定為項目申請必要環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行等級制度，不允許非緩解情況存在（圖1）。

 

圖1 英國生態(tài)補償制度框架

從規(guī)劃體系與生物多樣性補償結(jié)合的方式來看，英格蘭通過制定法律與公共政策、管控規(guī)劃許可證審批流程、開展一般環(huán)境評估和環(huán)境影響評估三類措施，有效地將生物多樣性融入規(guī)劃體系。在法律規(guī)定方面，英格蘭通過制定《自然環(huán)境和農(nóng)村社區(qū)法案》等環(huán)境規(guī)劃類的法律強化生物多樣性補償?shù)臉藴剩�形成了更廣泛的生物多樣性補償范圍。在規(guī)劃許可審批流程中，英格蘭地方政府設(shè)置規(guī)劃監(jiān)督員，通過規(guī)劃監(jiān)督員審查地方規(guī)劃制定和有關(guān)規(guī)劃許可證發(fā)放是否遵循生物多樣性補償要求；同時，英格蘭將生物多樣性作為規(guī)劃申請中的硬性要求，融入環(huán)境評估和環(huán)境影響評估中。由此形成的規(guī)劃體系，不僅融入了國家戰(zhàn)略與個人發(fā)展，還綜合考慮了在規(guī)劃許可證的發(fā)放中最適宜的生物多樣性補償?shù)幕顒臃绞健?/span>

1.2 建立環(huán)境銀行并明確各方職能

環(huán)境銀行（The Environment Bank）是英國生物多樣性補償平臺，其主要職能包括兩方面：一是在線交易平臺開發(fā)，在補償供應(yīng)商和買家之間扮演中間人的角色，以提供生物多樣性補償記錄、信用計算和交易等服務(wù)的方式連接市場和參與者，協(xié)調(diào)各方主體關(guān)系；二是在生態(tài)補償項目實施中為試點地區(qū)提供資源，促使供應(yīng)商與買家明確職能，促成雙方達成補償協(xié)議。實踐證明，在英國6個生物多樣性補償試點地區(qū)中，只有環(huán)境銀行參與并明確各方職能的兩個試點完成了完整的生物多樣性補償項目。

1.3 實施緩解等級并嚴格審批項目

緩解等級制度是英國生態(tài)補償政策明確的重點之一。英格蘭為保障開發(fā)活動不會對生物多樣性和自然系統(tǒng)產(chǎn)生不必要的負面影響，在環(huán)境評估中引入緩解等級作為生物多樣性補償中的重要環(huán)節(jié)，并規(guī)定現(xiàn)場補償優(yōu)先于場外補償。

CSWAPO試點與生態(tài)學(xué)家合作開展生態(tài)補償工作，通過制定新的規(guī)劃方案及要求現(xiàn)場補償?shù)确绞�，減少了經(jīng)濟發(fā)展對生物多樣性的影響。該試點提出，如果在項目規(guī)劃申請中，經(jīng)評估開發(fā)活動會對生物多樣性造成重大損失，則需要進行場外補償；在明確項目會對生物多樣性造成重大損失后，當?shù)卣�府對是否可以通過現(xiàn)場補償方式來盡可能減少生物多樣性損失進行討論；如果現(xiàn)場補償不能實施，當?shù)卣�府就會推薦場外補償。在諾丁漢郡試點實踐中，部分申請者開始不愿開展生物多樣性補償，導(dǎo)致規(guī)劃申請未被通過；隨后，申請者在申請中明確了采取一系列緩解措施來減少現(xiàn)場生物多樣性損失，并提出現(xiàn)場緩解的解決措施，將部分草地進行遷移，并給予場外補償后，該項規(guī)劃申請才被通過。

1.4 規(guī)范統(tǒng)一指標工具與標準

英國通過規(guī)范統(tǒng)一指標工具與標準，追求更加準確、貼合實際的生態(tài)補償評價，形成更為完善的生態(tài)補償制度。在具體工作中，生態(tài)補償以棲息地作為初始衡量標準，衡量規(guī)劃項目對當?shù)厣�物多樣性的影響。衡量工作分兩個階段進行，內(nèi)容包括：一是計算規(guī)劃項目對生物多樣性造成的影響，包括棲息地的面積、棲息地質(zhì)量和棲息地類型3項因素；二是評估補償?shù)念愋秃头秶�及�?zhí)行過程中可能存在的誤差，依據(jù)不同等級評分的交付風險、空間風險和時間乘數(shù)因素共同確定誤差。

在6個試點中，CSWAPO試點收集了高質(zhì)量的生物多樣性數(shù)據(jù)與圖紙，聘請了數(shù)量龐大的生態(tài)學(xué)家團隊，總結(jié)出一套實施生物多樣性補償?shù)某绦�，并要求沃里克郡所有的�?guī)劃項目都基于此程序?qū)ι�物多樣性指標進行應(yīng)用。與其他試點地區(qū)相比，在提高緩解和補償水平方面，CSWAPO試點形成的生物多樣性補償?shù)男Ч�最佳�?/span>

1.5 生態(tài)補償對生態(tài)特色的存續(xù)

英國以《英國環(huán)境法》為基礎(chǔ)，擴充生態(tài)補償?shù)姆秶�，將保留在英國北部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式定義為生態(tài)服務(wù)，納入生態(tài)補償范疇，要求在農(nóng)場經(jīng)營中優(yōu)先考慮對生態(tài)特色性的保護，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式進行保持。90%的私有農(nóng)場被納入其中，囊括7441公頃土地，成功地保留了英國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨特景觀。該計劃具有較高的社會價值，在促進生物多樣性保護的同時，鼓勵使用50年前的傳統(tǒng)土地利用方式，利于保護珍稀動植物等生物多樣性，保護耕作方式、農(nóng)作方式等社會生產(chǎn)活動。如今，約克郡山谷成為英國自然景色最壯麗的國家公園之一，通過生態(tài)補償與當?shù)厝嗣窆餐�管理所保留的傳統(tǒng)耕作方式及獨特的自然景色，每年可以吸引超過八百萬名游客到此參觀，形成了持續(xù)的資金收入。

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德國生態(tài)補償?shù)淖龇ㄅc實踐

德國的生態(tài)補償實踐經(jīng)驗豐富，生態(tài)保護成果受到世界多國認可。據(jù)歐盟網(wǎng)站統(tǒng)計，截至2016年，德國的生態(tài)補償實踐多達65項，處于歐盟領(lǐng)先水平，遠遠超過其他國家。德國通過生態(tài)補償解決了建設(shè)與保護之間的矛盾，在項目實施的同時保護了生物多樣性，并且多數(shù)項目通過生態(tài)補償之后，生物多樣性得到進一步提升。德國完善的生態(tài)補償制度成為其生態(tài)環(huán)境安全的堅實壁壘。

德國的生態(tài)補償制度體系由聯(lián)邦政府的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》《聯(lián)邦自然保護法》與各州的自然保護法共同組成，對景觀、動物棲息地及相關(guān)物種進行保護。其中，德國聯(lián)邦一級對補償?shù)嘏c生態(tài)賬戶的法律、評估負面影響和補償方法進行了設(shè)定，各州的自然保護則確定主管當局與緩解條例的程序（圖2）。值得注意的是，與英國在國家一級自愿性的保護政策不同，德國國家層面的法律直接指導(dǎo)生態(tài)補償實踐。

圖2 德國生態(tài)補償制度框架

2.1 緊密聯(lián)系空間規(guī)劃與生態(tài)補償

德國的規(guī)劃體系通過預(yù)判規(guī)劃生態(tài)影響，在規(guī)劃中預(yù)留生態(tài)補償空間，補償方案隨著空間規(guī)劃推進加以細化等方式，將生態(tài)補償與空間全域相交融。以薩克森州萊比錫市為例，景觀規(guī)劃是該市自然保護和景觀管理、可持續(xù)城市發(fā)展的工作基礎(chǔ)。1999年，萊比錫市編制了城市景觀規(guī)劃，但隨著城市發(fā)展，舊版景觀規(guī)劃已不能滿足發(fā)展要求。2021年，萊比錫市面向全域重新編制景觀規(guī)劃，以綜合發(fā)展的理念將景觀規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的目標相融合，實現(xiàn)自然保護與城市發(fā)展的平衡。同時，在景觀規(guī)劃方案中，對景觀與相關(guān)規(guī)劃的開發(fā)項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行評估，對生態(tài)侵害做出判斷，并盡全力在規(guī)劃中避免破壞生態(tài)。

2.2 明確的合作分工與有效監(jiān)管

德國生態(tài)補償工作有著明確分工，對推進各方合作產(chǎn)生了積極作用。以易北河流域生態(tài)補償?shù)膰�際合作為例，作為歐洲著名河流之一，易北河流經(jīng)捷克、德國兩國，20世紀80年代，由于兩國的發(fā)展階段不一，易北河污染嚴重，對德國造成嚴重影響。從1990年起，德國和捷克達成協(xié)議，共同采取措施整治易北河，成立雙邊合作組織，通過設(shè)置8個專業(yè)小組，明確雙方職責分工。整治后的易北河流域水質(zhì)得到極大改善，達到飲用水標準，并產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益（圖3）。

圖3 易北河流域治理合作小組及其職責

2.3 以補償政策助推先避免后補償

補償池（又稱生態(tài)賬戶或生境銀行）作為德國生態(tài)補償政策的重點，其目的是在將來可能發(fā)生不可避免的生態(tài)系統(tǒng)侵占之前，有目的地儲備適用于占補的土地，以便將來進行侵害補償。德國補償池具有區(qū)域面積大、修復(fù)后由保育機構(gòu)與農(nóng)民主體長期合作管理的特征，聯(lián)邦各州的法規(guī)條例保護補償池的程序性和生態(tài)質(zhì)量，對批準補償池的補償措施的程序標準和生態(tài)標準進行明確（表1），并將補償池統(tǒng)籌到審批程序中，進一步明確補償機構(gòu)的責任和義務(wù)。

 

2.4 將生態(tài)補償?shù)牧炕�積分處理

德國生態(tài)補償通過量化計算明確獎懲行為，其中量化包括3個流程，分別是事先評估、生態(tài)補償設(shè)計方案與生態(tài)補償驗收評價。德國生態(tài)補償?shù)暮诵脑u價標準在于將生態(tài)補償量化積分處理，以保持生態(tài)價值的整體平衡，在量化處理中，土地開發(fā)的所有影響都要計算和轉(zhuǎn)換到同一維度。以巴伐利亞州某風景區(qū)建筑物建設(shè)為例，首先對補償需求進行測算，根據(jù)群落生境價值表（表2），擬開展建設(shè)的土地為2830平方米的集約型綠地，群落生境價值質(zhì)量等級評分為每平方米3分，物種及其生存環(huán)境相關(guān)損害系數(shù)預(yù)計為1.0，預(yù)計建筑的補償需求為8490個生態(tài)價值點。隨后，為實施生態(tài)補償，建筑商在附近劃定一片依據(jù)《巴伐利亞州生態(tài)補償條例群落生境名錄》評級標準（表3），質(zhì)量等級評分為9分的物種豐富的邊緣地區(qū)，同時種植可以為動植物提供高質(zhì)量生存空間的灌木叢，灌木叢寬8米、長160米，面積大概為1280平方米。通過調(diào)查補償規(guī)模和實施補償措施的土地初始狀態(tài)和預(yù)測狀態(tài)，測算補償措施所達到的狀態(tài)發(fā)現(xiàn)，補償范圍內(nèi)的價值點為8960個，實際補償大于補償要求，預(yù)計損耗獲得了充分的補償，且灌木叢裝飾了建筑物，補償了景觀整體面貌損害，發(fā)揮了多功能補償?shù)淖饔谩?/span>

2.5 生態(tài)補償方式的多元化

德國生態(tài)補償方式較為多樣，具有激勵市場參與、不單純依靠財政、注重社會群體參與等顯著特征。在易北河流域整治的過程中，德國多方籌集經(jīng)費，資金來源包括財政貸款、研究津貼、排污費（居民和企業(yè)的排污費統(tǒng)一交給污水處理廠，污水處理廠按一定的比例保留一部分資金后上交國家環(huán)保部門）、下游對上游經(jīng)濟補償4類。生態(tài)補償經(jīng)費用于建設(shè)捷克與德國交界的城市污水處理廠，在滿足捷克與德國各自發(fā)展需求的同時實現(xiàn)互惠共贏。雖然德國開展系統(tǒng)性生態(tài)補償時間較短，但是以生態(tài)標簽形式參與市場機制，形成生態(tài)補償?shù)乃季S較早。早在1971年，德國便發(fā)起環(huán)境標志計劃，以市場化的方式引導(dǎo)消費者選擇保護環(huán)境、具有生態(tài)價值的產(chǎn)品，極大緩解了政府財政壓力。

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對我國生態(tài)補償工作的啟示

歷經(jīng)多年實踐與探索，我國生態(tài)補償制度建設(shè)已經(jīng)取得豐碩的階段性成果，形成了重點領(lǐng)域補償、重點區(qū)域補償和地區(qū)間補償3類生態(tài)保護補償形式，多元化補償機制初步建立，符合我國國情的生態(tài)保護補償制度基本建立，但仍需持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新。在生態(tài)補償實踐中，補償?shù)母采w范圍、各方的組織協(xié)調(diào)、政策重點、補償標準與獎懲措施、資金來源等方面的問題尚待解決，英國、德國生態(tài)補償機制對我國生態(tài)補償機制建設(shè)具有一定啟示。

3.1 啟示一：立足國土空間規(guī)劃，推行全域生態(tài)補償

推進全域生態(tài)補償，城市建成區(qū)項目同樣考慮生態(tài)補償。從英、德兩國生態(tài)補償機制來看，英國通過補償平臺、緩解等級、統(tǒng)一標準等措施，將城市建成區(qū)與生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)補償共同管理；德國通過將不同層級的法律體系與運作要求相結(jié)合，在生態(tài)保護區(qū)與城市建成區(qū)均開展生態(tài)補償工作，將生態(tài)補償納入各層級的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)全域生態(tài)補償。我國生態(tài)補償工作主要針對重點生態(tài)保護區(qū)域，對城市建成區(qū)中項目建設(shè)的生態(tài)影響考量尚顯不足。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有流動特征，城市建成區(qū)的生態(tài)環(huán)境增益或損害同樣會增強或破壞生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。由此，我國在生態(tài)補償工作中，應(yīng)以全域生態(tài)補償為目標，在持續(xù)完善生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)保護補償同時，也要將城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境內(nèi)相應(yīng)建設(shè)項目的生態(tài)影響納入補償。

將同級重大生態(tài)補償項目與景觀規(guī)劃綜合考慮。與規(guī)劃相符合的生態(tài)補償項目是生態(tài)補償順利開展的保障，德國為保證規(guī)劃與生態(tài)補償項目的適宜性，規(guī)定所有空間規(guī)劃都必須包括環(huán)境報告，在環(huán)境報告中對空間規(guī)劃實施的環(huán)境進行評估，并針對緩解方式提出抵消影響的建議。所有的區(qū)域規(guī)劃與市政規(guī)劃中都必須堅持生態(tài)優(yōu)先，在規(guī)劃制定中考慮如何抵消規(guī)劃實施后的生態(tài)影響，并確定影響抵消的方式與位置。同時，為保證生態(tài)補償順利進行，這些生態(tài)補償位置點的確定，需要符合景觀規(guī)劃，二者不可沖突，并且應(yīng)與區(qū)域融合，為形成區(qū)域性的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)做出貢獻。統(tǒng)籌做好生態(tài)補償?shù)那捌谥\劃，將生態(tài)補償制度與要求融入空間規(guī)劃體系，保證生態(tài)補償項目的順利推進與實施，形成區(qū)域性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)生態(tài)目標，從而更好地推進空間規(guī)劃實施。繼2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》后，2020年自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作的通知》，要求各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要專項，這為重大補償項目與國土空間規(guī)劃的銜接提供了平臺。在我國國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃中，應(yīng)以規(guī)劃年限為劃定邊界，對重大項目進行環(huán)境評估，將評估結(jié)果與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃綜合考量。

強化傳導(dǎo)能力，細化法律法規(guī)中生態(tài)補償要求，有力保障生態(tài)補償目標實現(xiàn)。英國通過嚴格控制規(guī)劃許可證發(fā)放，德國通過聯(lián)邦與州層面的共同協(xié)作，對生態(tài)補償工作進行詳細安排，對各環(huán)節(jié)中生態(tài)補償情況嚴格把控，有效保證了生態(tài)補償目標的實現(xiàn)。當前我國生態(tài)補償機制尚處于發(fā)展充實階段，應(yīng)在《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，細化操作規(guī)程，保證傳導(dǎo)過程中有規(guī)范可依，同時，省級、市級主管生態(tài)補償?shù)牟块T應(yīng)出臺與地方實際切合的生態(tài)補償條例，層層落實責任與各項要求，從而更好地推進生態(tài)補償實踐。

3.2 啟示二：明晰分工職責，建立平臺并融入現(xiàn)行體系

縱向上發(fā)揮政府組織職能，指導(dǎo)監(jiān)督生態(tài)補償工作。政府通過制定規(guī)則、組織實施、財政支持與促成國際合作等方式，多樣化、多維度介入生態(tài)補償實踐。德國易北河流域生態(tài)補償保護、英國約克郡農(nóng)場等實例表明，政府的介入可以顯著提高生態(tài)補償運行效率，降低交易成本，保障公平交易，對利益相關(guān)方實行有效監(jiān)督。

橫向間建立生態(tài)補償平臺，明晰分工職責。英、德兩國生物多樣性補償?shù)某晒�很大程度上取決于強有力的制度保障、目標地的長期管理、補償?shù)馁|(zhì)量及相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督等。因此，建立補償平臺機構(gòu)，對生態(tài)恢復(fù)項目進行全流程管理，從初始土地獲取到最后改變土地用途全程監(jiān)管，是保障生態(tài)補償工作順利完成的必要舉措。結(jié)合《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》要求，以整合現(xiàn)有財政資金并建立平臺為起點，首先探索建立生態(tài)保護和治理方面專項轉(zhuǎn)移支付資金整合機制，將中央基建投資、退耕還林還草、水污染防治等中央財政資金，以及地方財政相關(guān)資金整合，在此基礎(chǔ)上擴展平臺功能，最終形成符合我國實際的生態(tài)補償平臺。

3.3 啟示三：加強補償標準管控，實現(xiàn)生態(tài)增量補償

在生態(tài)補償工作全面推進之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年年底印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求自2018年起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。隨著生態(tài)補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作的推進，生態(tài)損害賠償、生態(tài)補償、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)系不斷“交叉”，在學(xué)界與實踐中存在一定的爭議。從英、德兩國的實踐來看，英國的緩解等級制度、德國的生態(tài)賬戶與生態(tài)補償池方式，均以保持生態(tài)環(huán)境和生態(tài)景觀現(xiàn)狀、避免損害發(fā)生為首要任務(wù)，在生態(tài)損害無法避免的情況下，實施生態(tài)平衡和物理補償并舉，在不得已的情況下才允許進行生態(tài)經(jīng)濟補償，支付賠償金這一方式是法律底線，其地位遠遠低于其他生態(tài)補償措施。倘若改變賠償金地位，將會傳遞出一種錯誤信息：只要支付賠償金，對自然生態(tài)環(huán)境具有損害的項目計劃便可以被接納，從而導(dǎo)致賠償金的懲罰意義打折扣。

借鑒“遵循緩解等級制度，降低賠償金地位，避免損害發(fā)生”這一思路，我國可在生態(tài)補償標準中，將生態(tài)環(huán)境損害補償作為底線要求。關(guān)于生態(tài)補償，我國在對生態(tài)平衡與物理補償方式提至首位方面尚未做出明確要求，在保護生態(tài)系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性方面還存在一定隱患。因此，有必要在將來完善相關(guān)法律法規(guī)時，對生態(tài)補償?shù)姆绞竭M一步提出要求，以生態(tài)平衡與物理補償為首要選擇，避免以“補償”為借口在重要生態(tài)區(qū)進行可能造成重大危害的開發(fā)活動。

3.4 啟示四：規(guī)范監(jiān)管機制，構(gòu)建完整補償流程

扎實做好數(shù)據(jù)收集工作，保證生態(tài)補償評價標準的科學(xué)性與可靠性。采用科學(xué)的生態(tài)補償評價方法，對建設(shè)項目造成的生態(tài)損失準確把握，為政府主管部門、生態(tài)補償者與受益者提供可信的評價結(jié)果，有效落實生態(tài)補償責任。目前，我國已開展了甘肅祁連山地區(qū)橫向生態(tài)保護補償試點、江西省流域生態(tài)補償?shù)戎T多重大生態(tài)補償項目實踐，但評價方法尚不完善，需要借鑒英、德兩國經(jīng)驗，注重實際情況，建立多元化評價體系，確保生態(tài)補償評價符合實際，易于操作。如英國CSWAPO試點通過收集高質(zhì)量的生物多樣性數(shù)據(jù)與圖紙、聘請生態(tài)學(xué)團隊等，盡可能貼近實際情況應(yīng)用生物多樣性指標進行評價，取得了良好效果。

在補償評價測算中注重生態(tài)補償質(zhì)量并長期監(jiān)管。生態(tài)補償?shù)亩�量評估和計算是生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)依據(jù)，在生態(tài)影響與補償質(zhì)量的測算中，應(yīng)以生物群落價值為基礎(chǔ)，對項目建設(shè)的生態(tài)影響和生態(tài)補償進行測算，以補償質(zhì)量評定作為補償?shù)闹攸c，而非單純測算生態(tài)補償面積。德國政府并未將生態(tài)補償視為有時效的階段性工作，以巴伐利亞為代表的各州，均要求在生態(tài)補償后對項目持續(xù)監(jiān)測，將生態(tài)補償視作長期任務(wù)，持續(xù)保障生態(tài)補償效果，直至建設(shè)產(chǎn)生的生態(tài)影響完全消除，不存在隱患，方可終結(jié)該項目的生態(tài)補償任務(wù)。我國應(yīng)借鑒德國的相關(guān)經(jīng)驗，在生態(tài)補償行為初步結(jié)束后，對生態(tài)補償效果進行持續(xù)監(jiān)測，設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管平臺，建立生態(tài)補償監(jiān)測的長效機制，真正消除建設(shè)行為所帶來的環(huán)境損害，定期監(jiān)測、定時報告，防止生態(tài)補償項目淪為形象工程。

3.5 啟示五：擴展資金來源，促進市場參與生態(tài)補償

伴隨著我國生態(tài)補償制度不斷完善，生態(tài)補償實踐不斷豐富，過度依靠政府財政資金的經(jīng)濟補償形式，面臨資金在縱向分配標準不一和資金需求日益增大的雙重挑戰(zhàn)，資金保障力度不能滿足地方需求，進而對生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。同時，在政策層面，主要限定于轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、財政補助、財政獎勵等方式的生態(tài)補償資金來源，未能充分體現(xiàn)使用者或受益者直接付費的原則。

推進市場參與生態(tài)補償?shù)暮诵脑谟谛纬缮鷳B(tài)保護的可交易價值，我國應(yīng)在生態(tài)補償工作中不斷創(chuàng)新，拓展出多渠道、多領(lǐng)域、多要素的價值交易方式。在生態(tài)付費渠道中，可在現(xiàn)有實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值、助力鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，進一步完善生態(tài)標簽制度。如英、德兩國實行全市場化的生態(tài)服務(wù)付費機制，獲得生態(tài)標簽的產(chǎn)品需保證從設(shè)計、生產(chǎn)到銷售、處理的每一個環(huán)節(jié),都做到對生態(tài)環(huán)境的完全無公害，符合歐盟的環(huán)保標準，因此綠色產(chǎn)品通常比普通產(chǎn)品價格高出20%～30%，由此達到由消費者付費的目的。在金融領(lǐng)域，結(jié)合《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》中“擴大綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點范圍，把生態(tài)保護補償融資機制與模式創(chuàng)新作為重要試點內(nèi)容”，進一步拓展生態(tài)補償資金來源，在生態(tài)保護項目中應(yīng)用綠色債券、碳期貨等市場化、多樣化的綠色金融工具。如英國通過開展多項綠色信貸業(yè)務(wù)、發(fā)行綠色優(yōu)惠貸款以鼓勵新能源項目建設(shè)等方式，將社會資本引入綠色發(fā)展領(lǐng)域，提高了相關(guān)資源利用效率，推動了綠色經(jīng)濟發(fā)展。實踐證明，廣泛的資金獲取渠道使生態(tài)補償?shù)氖┬懈鼮槿菀�，由此，我國�?yīng)在未來生態(tài)補償工作推進過程中結(jié)合實踐情況，多渠道、多層級地持續(xù)引導(dǎo)社會力量參與生態(tài)補償。

 

作者信息

劉芮琳（1995—），女，遼寧省鞍山市臺安縣人，中國自然資源經(jīng)濟研究院研究實習(xí)員,工學(xué)碩士，主要從事自然資源經(jīng)濟、空間規(guī)劃與治理研究。

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