段建洲，北京市京師律師事務(wù)所京師礦業(yè)團隊成員。中國地質(zhì)大學(xué)（北京）地質(zhì)學(xué)學(xué)士、工商管理碩士。先后在中國冶金地質(zhì)總局、中國鋼研科技集團等大型國企從事礦產(chǎn)資源勘查、投資管理及法務(wù)工作。專注于礦產(chǎn)能源領(lǐng)域的全過程實務(wù)研究和法律服務(wù)，熟悉《公司法》、《證券法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，擅于發(fā)掘企業(yè)的核心價值、通過資源優(yōu)化整合和配置等綜合方案解決礦業(yè)企業(yè)的實際困難。

最近京師礦業(yè)接觸到一些因為探礦權(quán)位于草原、國家重點林區(qū)、自然保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)而導(dǎo)致探礦權(quán)不被延續(xù)或者探礦工作完成后不能實現(xiàn)探轉(zhuǎn)采的糾紛。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用必然具有環(huán)境負外部性，環(huán)境保護法、自然保護區(qū)條例等法律法規(guī)明確規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護；自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等區(qū)域內(nèi)禁止進行勘查開采活動。近些年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民環(huán)境保護意識的提高，國家加大了對環(huán)境的保護力度，先后修改了和出臺了一批法律法規(guī)和政策性文件對進一步限制在生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)進行探礦、采礦的行為，由于部分探礦權(quán)取得時間較早，在取得探礦權(quán)時符合當時的環(huán)保政策，但是隨著國家政策的調(diào)整，導(dǎo)致延續(xù)探礦權(quán)或者辦理采礦證不符合國家對生態(tài)保護的要求，故在全國范圍內(nèi)有相當一批探礦權(quán)，前期投入了大量的人力、物力進行探礦后不能進行探礦權(quán)延續(xù)或者辦理探轉(zhuǎn)采的案件。

探礦權(quán)人的救濟途徑是什么？是提起行政訴訟還是民事訴訟？能否解除礦業(yè)權(quán)出讓合同并獲得補償或者賠償？獲得補償或賠償?shù)姆秶�及標準是什么？是礦業(yè)權(quán)人最關(guān)心的問題。

一、探礦權(quán)人的救濟途徑是提起民事訴訟還是行政訴訟？

首先應(yīng)該明確的是探礦權(quán)許可的基礎(chǔ)是國土資源管理部門與探礦權(quán)人之間簽訂的《探礦權(quán)出讓合同》，該合同是礦業(yè)權(quán)人維權(quán)基礎(chǔ)文件，對于該合同性質(zhì)的認定是礦業(yè)權(quán)人選擇救濟路徑的前提，而對于礦業(yè)權(quán)出讓合同究竟是民事合同還是行政合同，業(yè)界有不同的說法，一說是行政合同，這種說法認為，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家行使權(quán)力，與礦業(yè)權(quán)人達成合同，許可礦業(yè)權(quán)人在登記范圍內(nèi)進行勘查、開采礦產(chǎn)資源，本質(zhì)上是行政行為；二說是民事合同，這種說法認為，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門以代表人的身份參加民事合同，礦業(yè)權(quán)出讓合同是雙方基于公平、平等、自愿的原則簽訂的民事合同；三說是雙重性質(zhì)的合同，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門作為礦業(yè)權(quán)出讓合同的出讓方與受讓方是平等的民事主體，此乃民事合同屬性，其次，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門又對受讓方的勘查、開采行為實施許可、監(jiān)管的行為，是行政法律關(guān)系，故認為兼具民事、行政雙重性質(zhì)。

專家學(xué)者傾向于民事性質(zhì)說，而礦產(chǎn)資源主管機構(gòu)傾向于行政性質(zhì)說，在司法實踐中，關(guān)于出讓合同性質(zhì)的爭議也較大，如四川英祥礦業(yè)（集團）股份有限公司訴四川省國土資源廳一案中，2017年英祥礦業(yè)將原四川省國土資源廳訴至四川省高級人民法院請求解除《探礦權(quán)出讓合同》并賠償損失，四川省高院認為探礦權(quán)出讓合同是行政合同，不屬于民事訴訟的受案范圍，裁定不予受理；英祥礦業(yè)不服向最高人民法院提起上訴，2018年4月最高院經(jīng)審理后認為礦業(yè)權(quán)出讓合同不屬于行政訴訟法第十二條規(guī)定的行政協(xié)議，礦業(yè)權(quán)出讓合同是國家以礦產(chǎn)資源所有人的民事主體身份與受讓人訂立的民事合同，合同履行過程中的相關(guān)糾紛亦應(yīng)當通過民事訴訟解決，裁定指令四川省高級人民法院立案受理；同年四川省高院受理此案，審理后于2019年12月作出判決，認為英祥礦業(yè)公司對于因探礦權(quán)或者采礦權(quán)行政許可行為產(chǎn)生的爭議，應(yīng)當依法通過行政程序或者行政訴訟程序解決，不應(yīng)通過民事訴訟途徑解決，并駁回原告英祥礦業(yè)的訴訟請求；2020年英祥礦業(yè)不服一審判決，再次向最高院提起上訴，2021年2月最高院經(jīng)審理認為四川省高院認定本案屬于探礦權(quán)行政許可行為產(chǎn)生的行政爭議，不應(yīng)通過民事訴訟途徑解決不當，予以糾正，并發(fā)回四川省高級人民法院重審。這個案件從2017年至今，持續(xù)5年時間，經(jīng)過4個訴訟程序，至今仍然沒有結(jié)果，四川省高院與最高人民法院之間焦點是礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)問題，四川省高院認為應(yīng)該按照行政訴訟的程序解決，而最高人民法院認為應(yīng)該按照民事訴訟的程序?qū)徖�。鑒于社會各界對礦業(yè)權(quán)出讓合同性質(zhì)的爭議較大，2017年最高院制定的《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》未對礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)進行明確界定，2020年1月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定了人民法院受理行政協(xié)議糾紛的范圍，其中第三項為礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，由該司法解釋可以看出最高人民法院對礦業(yè)權(quán)出讓合同的行政性質(zhì)說持肯定的態(tài)度。

故從實際操作來看，若礦業(yè)權(quán)人就探礦權(quán)不能延續(xù)或者不能辦理探轉(zhuǎn)采用訴訟的方式進行維權(quán)，選擇行政訴訟人民法院必然要受理，若選擇民事訴訟可能面臨被駁回起訴的風險。

二、探礦權(quán)人能否主張解除礦業(yè)權(quán)出讓合同，并獲得賠償？

作者查閱了某些地方的探礦權(quán)出讓合同，合同期限約定為3年，與《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的勘查許可證有效期最長為3年一致，對于合同的終止條款，某些地方規(guī)定出讓期屆滿，合同終止，某些地方規(guī)定勘查許可證到期,礦業(yè)權(quán)人不再申請延續(xù)探礦權(quán),或者延續(xù)探礦權(quán)申請因不符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定未獲批準的合同終止。某些法律工作者認為，在出讓合同規(guī)定的期限到期或者延續(xù)不被批準的時刻起原出讓合同已經(jīng)履行完畢，既然合同已經(jīng)履行完畢，合同目的已經(jīng)達到，礦業(yè)權(quán)人主張解除出讓合同的法律基礎(chǔ)不復(fù)存在，礦業(yè)權(quán)人當然無權(quán)解除已經(jīng)履行完畢的合同，探礦權(quán)延續(xù)及采礦許可證是新的行政許可，礦業(yè)權(quán)人需要從行政許可的角度去維權(quán)。

作者認為，首先，在市場經(jīng)濟條件下，商業(yè)勘查為一項高風險的活動，一個商業(yè)地勘項目從草根勘探能走到礦山開發(fā)階段的幾率不到百分之一，礦業(yè)權(quán)人不但在取得探礦權(quán)時需要向國家繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，而且需要投入大量的人力、物力進行探礦活動，探礦權(quán)人的終極目標是實現(xiàn)探轉(zhuǎn)采，通過采礦活動收回前期的巨額投入，因此，作者認為商業(yè)性探礦權(quán)合同的目的是實現(xiàn)探轉(zhuǎn)采，在探礦權(quán)人沒有取得采礦權(quán)之前，除非探礦權(quán)人嚴重違約、有過錯被吊銷探礦許可證或者出于商業(yè)風險的考慮，探礦權(quán)人自動放棄探礦權(quán)，否則出讓合同始終對出讓雙方有約束力，合同雙方均有權(quán)按照合同約定及民法合同相關(guān)法律法規(guī)解除合同。其次，若認為合同約定的期限屆滿，合同終止，則探礦權(quán)延續(xù)的基礎(chǔ)不在，是否意味著在做探礦權(quán)延續(xù)時還需要進行一次招拍掛？探礦權(quán)人是否還需要繳納一次礦業(yè)權(quán)出讓收益？明顯與常理不符。

故，如果在探礦權(quán)出讓時，探礦權(quán)所在區(qū)域位置符合當時的環(huán)境保護的政策，后來由于國家政策的調(diào)整或者環(huán)境保護紅線的調(diào)整導(dǎo)致探礦權(quán)不能延續(xù)或者不能實現(xiàn)探轉(zhuǎn)采，若出讓合同有相關(guān)約定按約定，若無約定探礦權(quán)人有權(quán)按照《民法典》五百六十三條的規(guī)定主張解除合同，并要求賠償損失。

如果由于出讓人的疏忽或者過失，在探礦權(quán)出讓時，探礦權(quán)所在區(qū)域位置位于生態(tài)環(huán)境敏感紅線內(nèi)，則按照《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條的規(guī)定“當事人約定在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認定合同無效。”探礦權(quán)人可按照《民法典》第一百五十三條主張合同無效并要求賠償損失。

三、合同無效或者被解除時，探礦權(quán)人獲得補償或者賠償?shù)姆秶�與標準是什么？

探礦權(quán)人主張的賠償范圍大致可以分為三部分，一是探礦權(quán)人在取得礦業(yè)權(quán)時繳納的礦業(yè)權(quán)價款或者礦業(yè)權(quán)出讓收益，二是探礦權(quán)人在取得、維護探礦權(quán)時支出的合理費用及勘查投入，三是探礦權(quán)人獲取的資源量可預(yù)期收益。

第一部分礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)繳納的價款或者礦業(yè)出讓收益。礦業(yè)權(quán)價款本質(zhì)是對國家出資勘查的補償，礦業(yè)權(quán)出讓收益本質(zhì)上國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的地租，在探礦權(quán)人無過錯且出讓合同被解除或者無效的情形下，無法實現(xiàn)探轉(zhuǎn)采的合同目的，探礦權(quán)人沒有動用國家的礦產(chǎn)資源也沒有因為國家出資勘查的行為收益，因此，這部分款項需要足額退還給礦業(yè)權(quán)人。

第二部分探礦權(quán)人在取得、維護探礦權(quán)時支出的合理費用及勘查投入。若因為出讓人的原因探礦權(quán)出讓合同被判定為無效，在探礦權(quán)人無過錯的情形下，出讓人至少應(yīng)該承擔締約過失責任，應(yīng)該賠償?shù)V業(yè)權(quán)人這部分的全部損失；若探礦權(quán)出讓時符合國家相關(guān)法律法規(guī)，后來由于政策或者生態(tài)保護紅線的調(diào)整導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)不能延續(xù)的，部分法律工作者將國家政策的調(diào)整與生態(tài)紅線的調(diào)整歸結(jié)為《民法典》第三百六十三條中第一款不可抗力，則按照《民法典》第一百八十條的規(guī)定“因不可抗力不能履行民事義務(wù)的，不承擔民事責任”，則礦業(yè)權(quán)人的這部分損失很難主張，但是能否將此種類型歸為不可抗力值得商榷。若將礦產(chǎn)資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門均理解為代表國家行使公權(quán)力的機關(guān)，國家即是探礦權(quán)出讓方，也是調(diào)整政策及生態(tài)紅線的主責方，則可適用《民法典》第三百六十三條合同法定解除第三款的規(guī)定“當事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的”，國家作為礦業(yè)權(quán)出讓方和政策調(diào)整的主責方應(yīng)該賠償?shù)V業(yè)權(quán)人這部分的損失。在現(xiàn)實中，由于勘查階段的礦山企業(yè)管理較為粗放，在維權(quán)過程中，往往拿不出證據(jù)來支持自己的主張，導(dǎo)致獲得的這部分補償大大縮水。

第三部分探礦權(quán)人獲取資源量的可預(yù)期收益。獲取可供開采的礦產(chǎn)資源是勘查工作的目的，尤其當探礦工作完成，需要辦理探轉(zhuǎn)采時，一旦礦業(yè)權(quán)人取得采礦證，通過采礦活動不但能彌補前期探礦工作的投入，還能獲得資本溢價，取得超額利潤，這部門收益是未來的，是可預(yù)期的，該部分的損失能否獲得賠償至今無統(tǒng)一的意見。根據(jù)《民法典》第五百八十四條對于損害賠償范圍的規(guī)定“損失賠償額應(yīng)當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過違約一方訂立合同時預(yù)見到或者應(yīng)當預(yù)見到的因違約可能造成的損失”，由此可見，可預(yù)期收益應(yīng)該是包含在賠償范圍之內(nèi)的，但是在現(xiàn)實的實踐中，資源量是通過地質(zhì)工程估算而來的，有一定的不確定性，且礦產(chǎn)品價格有很強的周期性，尤其金屬礦產(chǎn)更具暴漲暴跌的特性，對于其價值的評估一直是業(yè)界的難題，對于探礦權(quán)人的可預(yù)期收益更是無法準確進行評估，也就是應(yīng)該賠多少無法準確估算。  

作者認為在礦業(yè)權(quán)人不存在過錯導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)被吊銷的情況下，因為生態(tài)環(huán)境保護等公共利益的需要而使礦業(yè)權(quán)人犧牲了個體利益，應(yīng)該得到社會的補償，應(yīng)對其相關(guān)利益進行必要限度的保護，適度平衡公共利益與個體利益。無論礦業(yè)權(quán)人通過民事程序還是行政程序進行維權(quán)法院均應(yīng)該受理，礦業(yè)權(quán)人可根據(jù)出讓人是否存在過錯選擇主張請求解除合同或者請求判定合同無效，對于損失的配車補償問題作者認為對于本文提到的第一部分與第二部分損失國家應(yīng)該足額予以補償，第三部分可預(yù)期收益，至少應(yīng)該按照重置成本法進行評估，將探礦權(quán)的評估價值與第二部分進行比較，若低于第二部分的補償標準則不再進行賠償，若高于第二部分的補償標準，則賠償兩者之間差價的部分。

同時，在此特別提醒探礦權(quán)人，在探礦活動中應(yīng)該嚴格遵守國家對生態(tài)環(huán)境保護和礦產(chǎn)資源管理監(jiān)督的法律法規(guī)和政策性文件，若因為嚴重違法導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)被吊銷，則獲得補償?shù)碾y度很大，同時還需要認真貫徹執(zhí)行國家財務(wù)管理法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行公司的財務(wù)管理制度，防止在維權(quán)過程中拿不出相應(yīng)的證據(jù)材料。

 

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