國(guó)土空間“三區(qū)三線(xiàn)”劃定方法

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“三區(qū)三線(xiàn)”的基本內(nèi)涵

“三區(qū)三線(xiàn)”是指：城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間3種類(lèi)型空間所對(duì)應(yīng)的區(qū)域，以及分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)3條控制線(xiàn)。其中“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線(xiàn)”側(cè)重邊界的剛性管控。它是國(guó)土空間用途管制的重要內(nèi)容，也是國(guó)土空間用途管制的核心框架。

“三區(qū)”內(nèi)部統(tǒng)籌要素分類(lèi)，是功能分區(qū)和用途分類(lèi)的基礎(chǔ)；“三線(xiàn)”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求�？臻g關(guān)系上，“三區(qū)”各自包含“三線(xiàn)”。生態(tài)空間，包括生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍和一般生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)空間，包括永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)空間；城鎮(zhèn)空間，包括城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)和邊界外部分城鎮(zhèn)空間。

生態(tài)空間是結(jié)合主體功能區(qū)定位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林草生態(tài)、水系功能、水源地保護(hù)、河湖岸線(xiàn)劃定等目標(biāo)的空間。在實(shí)踐過(guò)程中，可結(jié)合實(shí)際具體將生態(tài)空間劃分為不同類(lèi)型保護(hù)區(qū)，如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、湖泊水庫(kù)濕地等，以及其他生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱區(qū)域。

農(nóng)業(yè)空間可劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、農(nóng)業(yè)生活空間兩大類(lèi)型。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然地理、文化傳統(tǒng)等因素和區(qū)域?qū)嶋H再細(xì)分為種植業(yè)生產(chǎn)空間、林果業(yè)生產(chǎn)空間以及居住空間、生活服務(wù)空間等。在劃定過(guò)程中應(yīng)協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村生活的關(guān)系，明確鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、服務(wù)的空間功能定位。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村生活空間建設(shè)，銜接農(nóng)村土地綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新型社區(qū)建設(shè)、傳統(tǒng)村落保護(hù)等重點(diǎn)項(xiàng)目，落實(shí)鄉(xiāng)村振興及現(xiàn)代化建設(shè)的政策措施，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興的空間戰(zhàn)略與推進(jìn)路徑。合理安排產(chǎn)業(yè)振興的空間格局，從耕地質(zhì)量建設(shè)、永久基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“兩區(qū)劃定”、特色產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)著手，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間優(yōu)化提升的具體舉措。

 

城鎮(zhèn)空間是指以城鎮(zhèn)居民生活以及進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)作為主要功能的區(qū)域。城鎮(zhèn)空間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上主要以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為核心，具有高人口聚集度、高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的特點(diǎn)。在劃定城鎮(zhèn)空間時(shí)，應(yīng)在分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，綜合考慮未來(lái)一段時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，將現(xiàn)狀以及規(guī)劃期內(nèi)計(jì)劃新增的城市、建制鎮(zhèn)、采礦用地及風(fēng)景名勝設(shè)施用地等，同時(shí)為滿(mǎn)足規(guī)劃彈性需求，將預(yù)留的近期可能發(fā)展為城鎮(zhèn)用地的土地也劃入城鎮(zhèn)空間。

“三線(xiàn)”屬于國(guó)土空間的邊界管控，對(duì)國(guó)土空間提出強(qiáng)制性約束要求。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是以重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn)而劃定的實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)的空間邊界。

基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)是對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的管制邊界。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是城鎮(zhèn)建設(shè)與第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的管制邊界，允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地的最大邊界。“三線(xiàn)”的劃定協(xié)調(diào)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的總原則。在規(guī)劃沖突或模棱兩可的時(shí)候，優(yōu)先劃定生態(tài)紅線(xiàn)和基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，從而使得區(qū)域的自然資源始終處于安全的保護(hù)框架內(nèi)。

“三線(xiàn)”是“三區(qū)”劃定的基礎(chǔ)，也是從源頭上保護(hù)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間、限制城鎮(zhèn)空間的重要手段。2014年以來(lái)，在深入推進(jìn)空間規(guī)劃試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家積極開(kāi)展“三線(xiàn)”劃定試點(diǎn)，率先強(qiáng)化對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)敏感區(qū)、永久基本農(nóng)田等空間的保護(hù)，取得了階段性成果。目前，全國(guó)已經(jīng)初步形成了“三線(xiàn)”劃定的相關(guān)技術(shù)流程成果，部分省域出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法。在當(dāng)前的“三線(xiàn)”劃定成果上，隨著發(fā)展需求的改變，“三線(xiàn)”的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)也將不斷做出調(diào)整。至于“三區(qū)三線(xiàn)”劃定能不能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間用途管制的預(yù)期目標(biāo)，還有待理論和實(shí)踐的不斷探索。從歷史上看，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定早已有之。城鄉(xiāng)規(guī)劃從“一書(shū)三證”到“三區(qū)（禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)）四線(xiàn)（藍(lán)線(xiàn)、綠線(xiàn)、黃線(xiàn)、紫線(xiàn)）”；國(guó)土資源部門(mén)劃定的“三界四區(qū)”，“三界”主要指規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁建邊界，“四區(qū)”主要指允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，都是為了管制城市開(kāi)發(fā)邊界，防止城市無(wú)限蔓延，保護(hù)生態(tài)環(huán)境及基本農(nóng)田，但在實(shí)踐中的控制作用極為有限，尚待不斷地探索完善。

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“三區(qū)三線(xiàn)”劃定的技術(shù)方法

在一般意義上，“三區(qū)三線(xiàn)”的劃定以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，明確“三線(xiàn)”的規(guī)模、布局和管理，突出底線(xiàn)約束，劃定“三區(qū)”，其主要技術(shù)步驟如下：

第一，在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)、建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用ArcGIS平臺(tái)對(duì)各項(xiàng)結(jié)果進(jìn)行疊加，以評(píng)價(jià)結(jié)果的疊加作為“三區(qū)”劃定的基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)評(píng)價(jià)可以得到定量化的“三區(qū)”劃分圖。

第二，將“三區(qū)”規(guī)劃圖與現(xiàn)行的土地分類(lèi)類(lèi)型相對(duì)應(yīng)，將基底圖上的分類(lèi)用地轉(zhuǎn)化為對(duì)應(yīng)的“三區(qū)”類(lèi)型，得到一張基于規(guī)劃圖的定型化的“三區(qū)”劃分圖。

第三，將基于ArcGIS的定量化的“三區(qū)”劃分圖、基于規(guī)劃圖的定性化的“三區(qū)”劃分圖和“三線(xiàn)圖”綜合疊加，得到“三區(qū)三線(xiàn)”劃定結(jié)果。

綜合疊加判定有兩個(gè)步驟。首先，定量化的“三區(qū)”劃分圖與“三線(xiàn)”圖相疊加，明確國(guó)土空間剛性控制區(qū)域。以定量化“三區(qū)”圖為基礎(chǔ)，永久基本農(nóng)田內(nèi)的用地均為農(nóng)業(yè)空間；位于國(guó)家自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田可以調(diào)整為生態(tài)空間；生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)的用地均為生態(tài)空間；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的用地一般為城鎮(zhèn)空間，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的生態(tài)紅線(xiàn)用地為生態(tài)空間；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的永久基本農(nóng)田為農(nóng)業(yè)空間。然后，疊加結(jié)果再與定性化的“三區(qū)”劃分圖相疊加，在尊重土地利用現(xiàn)狀和發(fā)展需求的基礎(chǔ)上明確“三區(qū)三線(xiàn)”。例如，倘若第一步的疊加結(jié)果與定性化“三區(qū)”圖中空間用地類(lèi)型相矛盾，則以定性化“三區(qū)”圖上的空間類(lèi)型為準(zhǔn)。

圖　“三區(qū)”劃定技術(shù)路線(xiàn)示意圖

（據(jù)呂冬敏，2018）

“三區(qū)”作為“三線(xiàn)”動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)提出管控措施，允許“三線(xiàn)”在相應(yīng)的“三區(qū)”內(nèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整。在功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變的原則下，達(dá)到一定的條件、滿(mǎn)足一定的程序時(shí)，允許生態(tài)紅線(xiàn)在生態(tài)空間內(nèi)進(jìn)行一定的調(diào)整；在規(guī)模不增加的原則下，達(dá)到一定的條件、滿(mǎn)足一定的程序時(shí)，允許城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在城鎮(zhèn)空間內(nèi)進(jìn)行一定的調(diào)整。在功能不降低、面積不減少的原則下，達(dá)到一定的條件、滿(mǎn)足一定的程序時(shí)，允許永久基本農(nóng)田在農(nóng)業(yè)空間內(nèi)進(jìn)行一定的調(diào)整（呂冬敏，2018）。

此外，不同層級(jí)的“三區(qū)三線(xiàn)”規(guī)劃之間采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，上級(jí)向市縣下達(dá)的管控指標(biāo)和要求，基本農(nóng)田指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)指標(biāo)、規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，市縣區(qū)考慮地方資源環(huán)境承載能力和發(fā)展需求，分解落實(shí)指標(biāo)要求并交由上級(jí)審核，按照嚴(yán)保護(hù)、寧多勿少的原則科學(xué)劃定生態(tài)空間，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要，從嚴(yán)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，有效管控城鎮(zhèn)空間（王穎等，2018）。

本文選自《國(guó)土空間用途管制》